我国口岸动植物检疫制度实施困境及其破解——基于实现通关便利化目标的视角

刘俊梅

（1.伊犁师范大学 法学院，新疆 伊宁 835000；2.南京大学 法学院，南京 210093）

动植物检疫是指为防止动植物病、虫、害（如昆虫、线虫、动植物病菌、动植物病毒等）的传播蔓延和外来物种的入侵，而对特定区域或进出特定区域的动植物或其他物品实施的调查、监测、检验和监督的活动。[1]《贸易便利化协定》多数内容旨在提高海关通关速度和便利化水平。就此，我国实施了关检融合机构改革，海关业务范围进一步拓展，在助推实现贸易便利化、通关便利化目标方面卓有成效。然而，在全球一体化进程中，环境控制与自由贸易之间存在此消彼长的关系，即环境控制越严就越会妨碍自由贸易；自由贸易越发达，则环境污染和生态破坏就越严重。[2]口岸动植物检疫作为环境控制的一个环节，就此引发了检疫目的二元论的问题：一方面是保障国家生态安全和社会公共利益，另一方面是保障通关便利化以实现贸易自由化便利化。与此同时，伴随此二元论问题，我国口岸动植物检疫在实现通关便利化过程中也面临不少困境，因此，口岸动植物检疫部门如何在工作中正确认识和处理二者之间的关系，如何确定生态安全和贸易便利化之间的临界线，以及如何在维护好国家生态安全的红线下保障通关便利化等问题上开展进一步研究和探讨。

一、口岸动植物检疫的必要性

（一）防止动植物疫情的传播蔓延

在出入境、过境植物及相关物品中夹带病虫害是较为常见的一种疫情传播蔓延方式。动植物病虫害进入我国境内，可能会产生严重的病变并传播蔓延开来，从而引发更大面积和规模的动植物疫情，威胁国家和人民的安全。实践表明，动植物疫情一旦蔓延，则后续的治理工作及其引发的经济成本是无法估计的。因此，将动植物疫情有效控制在口岸隔离区，是防止疫情传播、节省治理成本的有效手段。

（二）防止外来物种入侵

根据世界自然保护联盟2000 年发布的《防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南》，外来物种入侵是指：“在自然、半自然生态系统或生境中，建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的一种外来物种。”外来物种入侵的引入路径主要有有意引进、无意引进和自然入侵三种。

在我国，有意引进，如作为有用的植物引进，大约占50%，而在致害性外来入侵物种中，40%属于有意引进、50%属无意引进，经过自然扩散进入我国境内的外来入侵物种不到10%。[3]有研究显示，认识滞后和进口贸易与外来物种的入侵具有密切关系。[4]可见，人为因素导致的外来物种入侵问题急需得到重视，这就要求口岸动植物检疫机关加强对进出境、过境动植物及其他物品的检疫检验工作。

（三）维护国家安全和社会公共利益

20 世纪后期以来，动植物疫情蔓延、外来物种入侵所造成的生态破坏以及生物多样性丧失问题已然成为各国普遍共识。动植物检疫是控制有害物种的侵入和传播、维护生态平衡、保护生物多样性的重要手段。因此，动植物检疫部门肩负着为国把关、维护国门安全之重责，其工作直接关系到我国生态安全和社会公共利益能否得以保障。

二、我国口岸动植物检疫制度实施现状及困境

（一）口岸动植物检疫安全形势十分严峻

伴随经济全球化和人员往来日益频繁以及贸易新业态和新模式的出现，贸易自由化便利化是必然趋势，但由此引发的新型检疫风险也不容忽视，疫病疫情、有害生物、有毒有害物质伴随着各式各样的贸易传入我国的风险日趋加大。口岸动植物检疫面临的安全形势十分严峻，防止疫病疫情、有害生物等的传入相当于一场没有硝烟的战争，稍有不慎，将会给我国经济社会发展以及人民群众健康安全和生态安全带来不可估量的损害。

譬如，检验检疫部门每年在口岸截获能够传播鼠疫、出血热等传染病的鼠、蚊等医学病媒数千万只；外来有害生物入侵风险加大，诸如检疫性实蝇、马铃薯甲虫等重大有害生物频频敲击国门；伴随跨境电商发展，疫情来源地、载体和渠道也日渐多元化。[5]涉外贸易企业中存在对动植物检疫工作不理解、不配合的情形，少数企业认为防范动植物疫病疫情和外来生物入侵是口岸检疫机关的责任，与企业无关，故而即使其在贸易中发现问题也不愿意主动上报处理。

（二）过分追求通关速度和贸易便利化目标

近年来，全球动植物疫病疫情呈现出新发、易发、复发、频发的态势。尽管海关机构改革后，相关部门依法行政和为国把关的范围更加广泛，但随着经济形势变化和贸易政策发展，为了追求贸易便利化目标和促进地方经济增长，越来越多的口岸动植物检疫机关将其检疫移至目的地执行。[6]另外，还有部分海关检疫部门由于片面追求通关速度和便利化，对来自疫区的动植物及相关物品的把关服务错位，对截获疫情的动植物和相关物品也未按照海关总署要求严格处理。[7]

以上这些问题对我国动植物疫情防控、生态安全产生了极大的冲击，这些过度强调通关便利化的做法短期内的确可以为地区和企业带来经济上的发展便利；但长期来看，却不利于对有害生物的检疫防控，[6]由此引发的潜在风险远大于发展利益。

（三）海关机构改革引发的监管短板

目前，我国的海关机构改革仍在进一步推进中，部分口岸动植物检疫岗位查验人员变动较大，对于海关总署出台的新政策，相关部门存在政策落实的滞后、慢作为和不作为等问题。上述变动也使得部分海关由一些专业知识缺失的工作人员开展检疫工作，加之改革致使短期内对一线查验人员的专业培训不足，最终出现对动植物疫情“检不出、检不全、检不准、检不快”[7]。2020 年10 月17 日，我国发布的《生物安全法》中明确规定了国家建立生物安全风险监测预警制度，可在一定程度上弥补入境时口岸现场检疫的不足。

然而，由于相关疫情监测不是通关的必经程序，各地海关对动植物安全监测工作的重视程度不一致。少数海关存在监测资源配置不合理、检测人员及经费保障不足、监测工作敷衍了事等现象。[8]上述海关监管及一线查验人员的履职能力一旦存在短板，必将无法做到将疫情控制在入关之时，也不利于对疫情的及早处置，最终导致动植物疫情在我国境内蔓延传播，危害我国生态安全和社会公共利益。

三、我国口岸动植物检疫制度困境之破解

（一）制度实施应注重国家安全和社会公共利益

海关是国门卫士，致害性入侵物种对生态环境和经济发展的破坏巨大。动植物疫病疫情传播及外来有害物种入侵过程中，从口岸进入到向我国境内扩散这一时期属于动植物防疫防控的“黄金时期”[8]。这一阶段如果能及时有效检验出有害物质和生物，可有效规避风险及节省治理成本。因此，加强出入境、过境商品的动植物检疫检验是维护国家安全和社会公共利益的有效实现路径，即使是在通关便利化目标下，也不应降低其检疫标准。一味地追求通关便利化、通关效率和速度，而忽视对动植物检疫的严格要求，无异于自毁长城。

以我国当前的经济规模、贸易水平和生态安全而言，当务之急依然是将危害国家安全的动植物病虫害拒之门外，对动植物检疫的通关便利化的追求不宜操之过急。尽管保障国家生态安全和贸易便利化目标之间在一定程度上存在此消彼长的关系，但二者并非互不相容的完全对立关系。因此，主张非此即彼、“生态安全优先论”和“贸易便利化优先论”都是片面的看法，实践中都是有害的。这就要求口岸动植物检疫机关在实际工作中，要把握好二者之间的临界线，通关便利化目标的实现，可在服务理念、程序合并、多部门联合协作、信息共享、部分监测工作外包基础上实现，而在重要的检疫环节则不宜采取过度宽松便利的措施和标准，以防顾此失彼。

（二）口岸动植物检疫制度可引入谨慎原则

随着全球经济一体化发展和贸易新业态出现，越来越多的动植物、相关物品随着各式贸易进入我国境内。对于贸易新业态、新模式背景下的动植物检疫，需要我国相关检疫部门在检疫工作和政策建议方面具有绝对的权威，结合具体情况从根本上维护我国生态安全。[9]然而，在实践中，即使海关部门检疫工作执行得再严格，但其中涉及的诸多“科学不确定性”因素，依旧会对我国生态资源造成不可恢复的破坏和损害。所谓“科学不确定性”，是指即使依靠现有的科学技术也不能就某一行为可能造成未来的不良影响得出明确和确定结论的现象。[2]例如，一些出入境、过境的动植物及相关物品中夹带的病虫害，在口岸动植物检疫中并不能及时准确地被识别出来，由此引发的生态安全威胁也可能处于未知状态。

面对这种“科学不确定性”因素，我国可考虑在口岸动植物检验检疫制度中引入谨慎原则。与预防原则相比，谨慎原则要求在面对可能发生的严重或不可逆转生态资源损害和威胁时，即使在科学不确定性条件下，也必须采取一定的措施防止生态环境恶化。但也需注意，谨慎原则用于进出口检验检疫时可能引发的贸易争端问题，如欧美转基因产品贸易争端，便是谨慎原则与传统国际贸易制度规则冲突的一种表现。

（三）口岸动植物检疫制度可引入第三方检测制度

国际植物保护公约（IPPC）秘书处于2021 年4月通过了一项植物建议措施标准：《国家植物保护机构（NPPO）授权实体执行植物检疫行为之要求》（以下简称“《要求》”），旨在确保NPPO 将检疫行为授权给第三方检测机构的可靠性，并对此作出了具体要求。一方面，该措施标准可以在一定程度上加快检疫检验的速度，从而实现贸易便利化目标；另一方面，还可以弥补口岸个别检疫人员在专业化方面的短板，规避动植物疫情传播和外来物种入侵的风险。

《要求》对其成员方而言，并非强制性的，但依据我国法律相关规定，其中部分内容极具可操作性，且已在部分口岸实施。除植物检疫证书的签发、植物检疫措施的制定或确立不能授权外，其余检疫行为，特别是监测、取样、检查、检测，甚至包括处理和销毁等流程，我国均可依据国情及各地区情授权具有合法经营资质的第三方检测机构来执行。[10]同时，为保证其过程的客观公正，授权主体可派遣工作人员全程监督管理，并签订协议明确双方责任，相应立法中也要明确第三方检测机构所需承担的法律责任。因此，我国可在口岸动植物检疫制度中引入第三方检测制度，将专业性、技术性较强的检疫环节授权给第三方检测机构。

（四）海关行政处罚中可引入企业合规审查制度

针对企业对动植物检疫及生态安全认识不足的情况，可探索引入企业动植物检疫合规检查制度的可行性。企业合规首先发端于美国，目前已成为全世界企业的治理方式。企业合规本质上来说，就是一种自我监管制度。[11]在动植物检疫领域引入的企业合规制度，对于企业而言便是针对海关等监管部门的检疫检验和处罚所建立的管理体系，以防范因违法违规而受到的行政监管处罚。

因此，在口岸动植物检疫中引入这一制度，其一，可提升通关速度；其二，可降低企业违规行政处罚成本；其三，可提高企业生态安全意识，理解并支持海关检疫检验工作。具体来说，就是要求企业在入关前完成动植物检疫检验的合规检查并提交合规检查报告。同时，为鼓励企业积极建立或改进合规计划，对于开启合规检查的企业，海关监管部门和相关司法部门可将企业合规作为宽大行政处理和刑事处理的重要依据，并适当给予企业一定的法律奖励，例如合规不起诉、免除或减轻监管行政处罚或刑事定罪等。