浅析预算管理一体化改革下农业科研单位财务管理转型

乐 音

（作者单位：中国热带农业科学院）

为贯彻落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），财政部于2022 年开始全面深入推进中央本级预算管理一体化建设。预算管理一体化系统建设是全国按照统一的业务规范和数据标准，将现有分散的基础信息、项目库管理、预算管理、资金支付、会计核算、资产管理、决算和政府财报等业务统一整合为一个管理系统，利用国家政务网络实现互联互通、数据共享、集中部署和统一控制，使财务管理更加标准化、规范化和数字化[1]。实现一体化后，基础数据将“数出一源”，所有信息都将按既定的标准和规则自动获取生成，且模块之间互相衔接，强化了预算的硬约束；另一方面，将对预算管理全流程动态反映和有效控制，管理流程更加规范精细，单位根据预算指标申请资金支付，经财政部国库司审核后，支付直接对应明细、具体的预算指标，由预算指标来控制资金支付，几乎没有人为干预的空间，对农业科研单位的财务管理的规范管理提出了更高的要求。本文通过深入剖析农业科研单位在预算管理一体化实施的现状、存在的问题，探索适应预算管理一体化改革的有效对策和建议，以期提高农业科研单位的预算管理水平。

一、预算管理一体化建设的意义

（一）预算管理一体化是深化预算管理制度改革的必然要求

预算管理制度对于推进国家治理、完善社会经济制度起到了重要作用。自2000 年实施部门预算改革以来，我国不断深化部门预算、国库集中收付和资产管理等各项改革，预算管理制度不断规范化、科学化和法制化。党的十九大从全局和战略的高度强调加快建立现代财政制度，明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。党的十九届四中全会提出“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”。党的十九届五中全会提出深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。在此背景下，2019 年6 月，财政部党组会议审议通过在全国范围内部署推进预算管理一体化系统建设方案。2021 年，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出将预算管理一体化建设作为深化预算管理制度改革的主要支撑手段[2]，明确要求加快建设预算管理一体化系统。

（二）预算管理一体化是提升部门预算管理水平的有效途径

随着预算体制改革的全面深化，对预算管理的规范化、科学化和精准化水平提出了更高要求。早期各部门对所属预算单位的财务软件没有统一部署和要求，普遍存在软件繁多且不统一的情况，导致主管部门收集数据难度大、效率低、难以形成合力。预算管理一体化改革后，必须有信息技术的支撑，单位所有的资源和数据将按照统一的规则嵌入一体化系统进行管理，通过一体化系统即可全面掌握所属单位的财务状况，实现对单位财务状况的监控和统筹使用管理，确保各级预算管理规范高效[3]。

（三）预算管理一体化是建立现代财政国库管理制度的必由之路

在一体化系统中嵌入全国统一的业务规范和数据标准，对预算管理流程进行系统化改造，构建单位责权清晰、资金运行高效、控制体系完整、绩效导向显著的预算管理现代化体系。一是强化预算硬约束，由预算指标控制资金支付，有效防止无预算或超预算支出；用款计划控制资金流向，简化用款计划的预算控制。二是建立预设规则实现资金支付自动校验和信息预警、追溯功能、优化资金支付流程，减少人工审核，提高资金支付效率和准确性，加强事中和事后动态监控。三是通过采购合同备案制推动政府采购政策的落实，根据合同校验资金支付，实现资金支付与政府采购有效衔接。四是建立报表和报告体系，多维度为各层级的需求者提供及时、高效的数据信息。

预算管理一体化改革后，各部门各单位的预算管理实现“书同文，车同轨”，所有的数据均按统一的标准生成和记录，每笔资金都有全过程的信息记录和动态监控，有利于数据的公开和共享，有利于预算管理改革的推进和各项管理的进一步规范[4]。

二、中国热科院预算管理一体化实施情况和管理措施

中国热带农业科学院（以下简称中国热科院）是直属农业农村部的国家级科研机构，在海南、广东两省6 市共有15 个三级预算单位（含本级）。

根据财政部推进中央本级预算管理一体化建设的工作要求，农业农村部计财司从2022 年4 月开始部署一体化工作。中国热科院根据部计财司的工作步骤和要求，扎实推进预算管理一体化工作。主要管理措施和经验如下。

（一）提高站位，强化一体化机制建设

中国热科院提高政治站位，将预算管理一体化工作视为提升全院财务管理水平的难得契机，高度重视此项工作，将预算管理一体化工作作为2022 年工作重点贯穿单位年度工作中。热科院层面成立预算管理一体化工作领导小组，负责统筹协调全院一体化工作；各院属单位成立预算管理一体化工作小组，分管财务领导担任组长，负责预算管理一体化工作的组织和实施，小组成员由各部门业务骨干组成，建立财务、资产、采购、人事和项目等部门联合协调机制。同时在全院范围内加强宣贯工作，形成全院“一盘棋”，营造预算管理一体化工作的良好氛围。

（二）多措并举，夯实预算管理一体化基础

一是加强调研学习。为了预算管理一体化工作的顺利实施，中国热科院财务处组织财务骨干赴海南省财政厅开展调研交流，学习了解海南省在预算管理一体化建设方面的先进经验和做法。同时，组织不同形式的培训、学习和交流，让各单位各部门尽快了解和熟悉预算管理一体化系统。

二是提前研判潜在管理风险。为了有效防范财务风险，中国热科院研判一体化实施后可能对单位管理造成的影响，形成规范预算管理的实施方案。院财务处多次组织院属各单位召开碰头会，对财务资产等运行管理提出具体要求，协调一体化实施过程中存在的问题，确保预算管理一体化在中国热科院顺利实施。

三是形成工作合力。在院所之间、各院属单位部门和课题组之间，形成横向、纵向工作合力，扎实推进预算管理一体化工作：一是完成单位信息、人员信息、资产等基础信息的采集，对基础信息进行统一登记、维护更新、规范管理，让各部门和课题组对系统规则看得明；二是梳理和规范项目库，传导项目全生命周期管理理念，统一支出标准，构建绩效指标，引导各部门和课题组在预算管理各方面更规范；三是通过资产管理数据迁移、一体化压力测试、2023 年预算编制和执行、财务核算系统，实现各环节数据、标准统一，让各部门和课题组对各项财务数据用得对；四是通过一体化证书申领，信息网络专线互联互通，软硬件准备，让各部门和课题组都用得上。

三、预算管理一体化应用中面临的问题

（一）观念有待转变，对预算一体化的应用认知不足

随着财政改革的不断推进和深化，财务管理工作的重要性已经深入人心，并受到大部分单位的高度重视。然而，预算管理一体化工作由财务部门主导，部分单位只是将预算管理一体化当作一次财务管理系统的创新，未从根本上引起重视，因此在推进中处于应付的状态。部分单位已形成固化思维，认为一体化系统操作烦琐，不愿适应新变化；加上前期系统运行存在的问题繁多，因此对预算管理一体化的实施存在一定的抵触情绪，不利于预算管理一体化的推进。

（二）相关制度不健全，存在潜在的财务操作风险

预算一体化将制度和技术深度融合，对项目资金的运行情况进行全方位、多维度监管，因此需要单位的财务制度保持与预算一体化运行流程一致，这样才能真正促进财务管理水平的提升。从目前的实施情况看，大部分农业科研单位未根据一体化运行要求对现行的财务体系和内控制度进行更新，造成岗位权限虽然进行了分工，但执行中并不严谨，为了操作便利，存在一人多岗，内控机制弱化，存在内部监管真空，增加了财务风险。

（三）侧重技术操作，预算一体化的管理作用未充分发挥

目前农业科研单位对预算管理一体化的应用部门多为财务部门，具有一定的局限性，对预算绩效评价、资金使用情况和财务数据分析等功能缺乏应用，未通过一体化系统向单位领导层提供有价值的财务决策信息，财务管理的作用发挥不到位。

（四）财务力量薄弱，财务队伍能力有待提高

从目前情况看，大部分农业科研单位财务人员的业务水平尚可，但随着预算管理一体化的不断推进，要求财务人员必须熟练掌握专业技能、信息化操作，还要熟悉单位的业务管理，对农业科研单位财务人员的业务能力和管理水平是一个极大的挑战。

四、预算管理一体化背景下财务管理水平提升的思考

（一）转变思路，充分认识预算管理一体化的重要性

预算管理一体化是以系统为载体，对单位的资金使用情况进行全方面、标准化、智能化监管，以此提高财政资金的使用效率。农业科研单位必须转变观念，认识到实施预算管理一体化的重要性和必要性，树立一体化预算管理理念。加大预算管理一体化建设的宣贯力度，以获得单位上下对预算管理一体化工作的理解和支持。以一体化建设为契机，将一体化建设与单位的管理深度融合，强化预算约束力，提高单位的财务管理工作质量，提升资金的使用绩效。

（二）强化动态监控，实现预算管理有效衔接

预算管理一体化平台已经将预算编制、执行、评价和部门决算从硬件上实现了业务环节的无缝衔接。应建立预算管理的即时动态监控机制，设定预算指标和支付信息的预警阈值，根据预警阈值对归口业务部门和课题组提供“提醒”服务，让相关部门和课题组在项目执行过程中主动跟踪，及时纠错，形成监控合力，使动态监控工作真正成为预算管理的重要抓手。

同时，加强预算执行监督管理，可结合财会监督等重点工作，对预算管理进行动态监控并实时预警反馈。对定点会议、采购、维修和委托业务等，将合同约定的规则嵌入一体化系统，与合同履约相结合；对三公经费、培训费、零余额向实有资金户划转资金、经济科目合规性和津补贴发放等重点支出采用预防性监控规则等，从源头上降低问题的发生率，形成事前、事中和事后的动态监控体系，不断提高预算管理的规范性，使财会监督取得实效。

（三）强化信息系统的集成，消除信息壁垒，提升管理效率

长期以来，科研事业单位的各种系统分散建设、自成体系，通过系统接口方式很难实现业务的高效协同。部门之间缺乏有效沟通交流和配合协作，不利于财务管理效率的提升。科研事业单位应以预算管理一体化改革为契机，借助预算管理一体化的互联互通、数据共享、统一规则和数出一源，构建符合预算一体化管理需求的管理系统，充分发挥信息技术优势，解决部门之间的“信息孤岛”问题。

充分利用一体化信息平台，实现财务和政府采购合同信息、供应商信息、新增资产信息等有效衔接，实现数据共享共用。

（四）推进财务数据分析模块的构建

根据科研事业单位发展和决策需求，充分利用预算一体化系统中各环节的标准化基础数据，多层次、多维度构建财务数据分析模型，为农业科研单位领导、管理部门和课题组提供有价值的决策数据支持，促进预算管理一体化系统的智能化发展。

（五）加强财务人员能力建设，促进单位高质量发展

与原有的财务系统相比，预算管理一体化的系统设置、运行模式和环境均发生了重大变化，这对科研事业单位的财务人员提出了更高的要求，需要财务人员不仅要具备预算管理知识、业务知识，还要具备对信息化系统熟练操作的能力，缺一不可。因此，一是科学事业单位现有的财务人员要转变财务管理思路，加强财务知识更新，加强院属单位之间有关预算一体化管理经验探讨与交流，促进财务人员综合水平的提升；二是科学事业单位要结合实际，加强财务管理型人才队伍建设，选拔一批专业人才充实到财务资产岗位上[5]；三是开展常态化的业务培训和系统操作能力培训，帮助系统操作者尽快熟悉运行环境，熟练掌握预算一体化系统操作技术，提高技能水平。

五、结语

预算管理一体化工作的推进，对农业科研单位的预算管理水平提出了更高的要求。农业科研单位应以预算管理一体化建设为契机，树立预算管理理念，构建完善的预算管理体系，增强预算硬约束力，规范财务管理流程，加强财务能力建设，不断提升农业科研单位财务管理水平，促进科研事业高质量发展。