政府会计制度下农业科研资金风险防控研究

马晓萍 赵秋梅 马红燕 马 欢

（作者单位：1.河北省农林科学院农业信息与经济研究所；2.河北经贸大学；3.河北省农林科学院审计监督部；4.平安财险河北分公司）

政府会计制度的实施，重新构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式。这种新模式有利于全面反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息，对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施绩效管理具有重要意义。“十三五”期间，我国农业农村科技创新取得了巨大成就，农业科技进步贡献率超过60%。近年来，国家愈发重视农业科研的发展，中央预算投资进一步向农业倾斜，河北省财政对农业科研院所的经费投入逐年持续增长。从多年的财务审计实践来看，在科研资金管理和使用中仍然存在着诸多问题，特别是在科研资金风险防控上。如何在新制度下保证科研经费安全高效使用，杜绝违规违纪案件发生，提高风险防控水平，已成为科研单位及审计部门亟待研究解决的重要课题。

一、农业科研资金管理现状及存在的风险分析

（一）经费来源复杂多样，增大资金监管风险

目前科研经费来源多样化，以河北省为例，既有以各级财政拨款为主的纵向科研经费，也有以合作课题及企业、团体和个人投入形成的横向科研经费。从科研项目审计实践来看，经费来源多元化有效缓解了科研经费不足的问题，但各类资金不同归口部门对经费的管理口径不同，管理标准不一；实操中又缺乏统一的科研经费管理制度，使得科研经费出现多头管理、多重标准问题。一是经费核算标准不统一，科目设置不统一，账表要求不统一。二是科研项目多头申报，信息不对称，形成科研课题重复申报、项目新旧套装、多元化拆分等现象，导致科研经费浪费[1]。三是在结题验收中出现一个绩效目标或者一个成果给多个课题重复交账等问题。这些问题不仅加大了科研管控风险，造成了科研经费低效，而且增大了审计难度，削弱了监管力度。

（二）预算编制不合理，增大项目绩效风险

科研经费的直接载体是科研项目，有的项目短则一年，长则3 ～5 年或更长时间，预算跨度大，执行时间长，在预算编制时往往多是由项目课题人员凭借自己主观经验粗略地估算，将项目总经费分解到各预算科目，缺少充分的市场调研和预测分析。课题组预算编制人员对相关财经政策了解不充分、不准确，财务成本知识缺乏，结果使得预算编制不合理、不科学，导致实际执行与预算不符，增加了经费使用风险，降低了经费使用绩效性[2]。

（三）项目管控与实际脱节，增大资金支出风险

为加快预算支出，财政主管部门出台了很多政策，提高了预算执行力，发挥了财政调控的职能作用，但在强化预算执行、加快支付进度的同时问题也逐渐凸显。农业科研具有季节性强、周期性长、区域差异性大等特点，农作物生产在一年四季中极不平衡，而农业科研又必须尊重农作物的生长规律。根据河北财政支付进度要求，专项资金支付按照“逐月细化，时点约束”要求，各预算部门月度整体支出要达到序时进度，项目支出进度6 月底应达60%，10 月底达到90%，没达到要求的财政则收回资金，予以统筹[3]。从科研专项审计结果来看，预算执行中出现了为完成支付进度而想方设法增加支付比例的现象，有的已突破业内支付的安全界限，增加了资金支出风险，降低了专项资金安全性。农业科研工作应按照农作物正常的生长规律开展活动，完全按“一刀切”的统一支付进度，不符合农业科研的特点。

（四）课题成本核算流于形式，增大项目成本风险

目前，事业单位科研经费财务核算一般仅限于按财政预算科目列示支出实现收支平衡，没有真正实行课题成本核算，无法准确对科研项目的投入与产出、节约与浪费、科研进展与支付进度、预算执行等情况进行科学、合理的评价与分析，影响了科研成本费用的归集与分配。

1.公用经费分摊欠科学。由于成本核算的缺失，科研项目产生的水费、电费、取暖费及资产占用费等通过科研项目分摊时，随意性强、分摊依据不足、分摊比例不科学，造成基本支出挤占项目支出现象。

2.科研仪器设备重购置、轻使用。有的项目为完成项目预算指标，盲目购置设备及试验原材料（种子、农药、化肥和试剂等），或者同一单位的不同部门重复购置相同的仪器设备，造成资源囤积与浪费。有的仪器设备采购回来后堆放在实验室，长期未使用，被尘土覆盖，没有发挥其应有作用。

3.科研副产品管理不规范。在科研副产品核算与管理上，国家没有统一的管理制度和办法。农业科研院所也缺乏切合实际的管理规定和细则，科研副产品管理制度缺失。目前科研单位通行的做法是台账管理，一般由课题组内部人员自行序时登记，科研副产品通常管控不严。一是台账登记不及时不完整，跨期确认；二是出入库审批手续不严格；三是处置程序不规范，特别是对一些数量较大、价值较高的科研副产品进行销售处置时，对其销售数量、销售价格、销售收入缺乏成本核算且没有严格的管控流程，出现收入不交或少交现象，易形成“小金库”或造成贪污腐败、侵占公款等违规违纪事件[4]。

诸多问题的存在增加了科研资金管理风险的防控难度，弱化了对科研成本和费用的有效归集、分配与控制，容易造成国有资产流失及贪腐案件发生。

（五）审计护航作用缺失，增大项目防控风险

党的十八大以来，随着反腐倡廉工作不断向纵深推进，全国上下形成了科研反腐的高压态势，科研单位的违法案件也常见诸报端。科研项目审计的缺失增大了项目防控风险，已引起有关部门重视，加强科研项目风险防控迫在眉睫。近年来，项目审计大规模开展，财务风险叠加，审计工作中时常出现重数量、轻质量的现象，审计护航作用愈发显得重要。当下对项目管理、经费使用及科研人员在研究过程中遭遇的失败与风险问题缺乏深层次原因分析与研究，对探索性的科研过失“一刀切”处理，降低了审计公信力，影响了科技人员的积极性，削弱了审计的保驾护航作用[5]。

二、农业科研资金风险管理的对策建议

（一）设立项目专门管理机构，实行一体化管理

为加强科技专项管理，建议设立项目专门机构对科技专项的申报、立项、审批、资金使用、审计监督、绩效评估等进行全方位一体化管理。从项目申报立项源头抓起，避免多头申报多头审批。根据国家出台的“放管服”改革政策，结合农业科研单位新情况、新问题，及时制定统一规范的科研资金管理制度或办法,规范科研经费使用与核算,增强科研经费使用透明度,加大审计监管力度,全面实行科研绩效评估,不断提高科研创新能力，保证项目规范运行。

（二）科学编制项目预算，提高科研经费使用绩效

首先，成立预算编制小组，加强人员培训。小组成员要由项目负责人、课题主要成员、单位科研管理部门及财务部门相关人员组成，并对项目编制人员进行培训，组织学习，提高认识。其次，根据项目预期绩效目标，充分进行市场调研和预测分析，对预算资源进行合理计划与编制。科研管理部门和财务部门应发挥其专业特长对预算科学编制给予指导，使预算既符合研究工作的需要，又符合国家政策及财务制度的要求，使科研经费使用具有科学性、合理性和可操作性，不断提高经费使用绩效。

（三）建立预算执行长效机制，降低资金支出风险

建立以预算执行为核心的项目运行模式，根据农业科研规律及特点，分类制定科学的预算支出进度要求，建立科学的预算支出机制，加快预算支付进度，提高专项资金使用效率。在预算执行中，一要与财政部门加强沟通，逐步完善和改进财政专项预算支出序时进度要求，放宽逐月细化、时点约束的比例要求。根据农业科研弹性管理的特点，实行预算总控，科学有效地推动预算支付进度。二要加强风险预警。对科研项目开展定期或不定期检查，充分利用主管部门审计监督等手段对科研经费进行管控和预警，落实“过紧日子”的要求，严防突击花钱，保证农业科研经费安全高效使用，不断优化支出结构和资源配置，从而降低资金支出风险[6]。

（四）完善课题成本核算体系，降低成本控制风险

科技成果要走向市场、提高竞争力，必须建立完善的科研课题成本核算体系，实行全成本核算。为促进事业单位加强成本核算工作，财政部于2019 年底出台了《事业单位成本核算基本指引》，明确了事业单位成本核算的基本概念和基础框架[7]。科研单位要建立全成本核算体系：一要以科研项目为核算对象，以项目研究周期为成本计算期，科学分摊科研过程中消耗的水电暖及资产占用费用等间接成本费用，可按人财物的实际消耗率、使用率等确定合理权重，进行归集和分配。二要实现科研仪器设备资源共享。在科研专用仪器设备购置、使用管理中，建立农业科研专用仪器设备综合实验中心，以此为平台优化科研仪器设备配置与使用，降低科研成本，提高专用仪器设备使用效率。三要加强科研副产品成本核算。对农业科研副产品的出入库管理、销售处置、开发利用等方面进行流程管控与监督检查，确保国有资产保值增值，防止资产流失与浪费[8]。

（五）加强科研经费审计，助力科研风险防控

实行科研经费审计全覆盖，坚持依法审计、凡审必严、程序规范、实事求是地开展审计工作，审计监督要融于科研项目实施的全过程，依据科技专项合同或协议，对专项目标完成情况和科技资金使用情况等进行审计监督。不断更新观念，加快审计转型，严格要求、补齐短板、堵塞漏洞。不仅要重视审计数量，而且要注重审计质量，不断提高审计在农业科研中的保驾护航能力[9]。一要以预算执行为主线，重点核查科技专项资金管理和使用中的关键节点和风险点，以防不合理及违规违纪行为发生。二要强化科技专项内控制度的建立和落实，助力科研风险防控。以项目经费支出为审计重点，根据财务规定及项目要求，严格审查违反项目合同变相套取、巧立名目虚列支出，以及挤占、挪用、转移科技资金及造成国有资产重大损失浪费等突出问题。三要以项目绩效目标为核心，审计评估项目目标绩效完成情况，使科技投入产生良好的经济效益和社会效益。

（六）建立项目风险防控监督机制，打造良好的科研环境

以预算部门为单位建立完善的风险防控监督机制，在科研经费管理中要与时俱进，在理念上不断突破，在方式上不断探索，在内容上不断拓展，有效提升管理的深度和广度。一要增强风险意识。做到有效预防，未雨绸缪，把各类风险降到最低。二要建立健全审计容错纠偏免责机制。认真贯彻落实“三个区分开来”要求，切实转变审计观念，提高政治站位和政策把握能力，科学规范开展科研经费审计，充分发挥审计的探头和监督作用，避免“失之于软，失之于宽”[10]。三要切实提升项目风险防控能力。用科学手段预测风险，严格判定、严防漏洞、注重结果运用，为农业科研事业健康发展提供保障，为改革实践者打造良好的科研环境。