行政事业单位固定资产管理改革的思考

曹防修

（作者单位：淄博市特种设备检验研究院）

随着《政府会计准则制度》的施行，在固定资产的会计核算和账务处理方面，行政事业单位要遵守“双基础”原则（预算会计和财务会计共同构成了政府会计，其中预算会计核算基础为收付实现制，财务会计核算基础为权责发生制），实行平行记账模式。同时，也要在完善固定资产信息的基础上提高固定资产管理水平。然而，部分行政事业单位的固定资产管理仍存在一些漏洞，如会计核算不规范、管理部门未能有效发挥职能、缺乏有效的管理监管机制等。因此，探讨行政事业单位固定资产管理的优化路径显得尤为重要。

一、《政府会计准则制度》改革概述

随着社会经济的发展，行政事业单位面临的各种经济事项日益复杂，传统的政府会计核算模式已无法满足行政事业单位会计核算和财务管理的需要。首先，政府领域存在多项会计制度，体系较为复杂，内容存在较大差异，会计核算的方法和报告口径有所不同，容易降低各部门会计信息的可比性，影响各部门的财务报告质量[1]。其次，传统的会计模式以收付实现制为基础，难以如实反映行政事业单位的资产、负债、收入、费用等情况。再次，以预算会计为基础的模式也无法有效反映行政事业单位的运行成本。面对这一现状，有关部门已经意识到对传统政府会计模式进行改革的重要性[2]。

《政府会计准则制度》改革主要体现在以下几个方面：首先，重新构建了会计核算模式。《政府会计准则制度》要求有关主体采取双重模式开展会计核算和账务处理，使之有效发挥双重会计功能，能够同时出具财务报告和预决算报告[3]，而且实现了相互衔接，对于纳入部门预算的现金收支业务，需要同时进行预算会计和财务会计核算。其次，统一了各种会计制度。在《政府会计准则制度》实施之前，行政事业单位会计领域还存在林业、学校、医院等不同类型事业单位的会计制度，而《政府会计准则制度》实现了核算基础、会计内容、会计科目和会计报表的统一[4]。再次，完善了预算会计功能。《政府会计准则制度》对预算会计的范围和内容进行了进一步明确。例如，将部门预算的现金收支纳入预算会计核算范围，并增设了债务核算收入、投资支出等核算科目。最后，整合了基建会计核算[5]。《政府会计准则制度》对项目管理核算进行了规定，不再单独建账，统一通过“在建工程”进行核算。

二、行政事业单位固定资产相关概念

行政单位是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，如人民代表大会、司法部门、执法部门等。事业单位指的是由国家机关举办或由其他组织利用国有资产举办的，从事科学研究、教育、文化、卫生、就业服务等活动的社会服务组织。常见的事业单位有公立大学、图书馆、博物馆、文化馆等。

行政事业单位固定资产指的是政府会计主体为满足自身开展业务活动或其他活动需要而控制使用期间在一年以上，单位价值达到规定标准，且在使用过程中不会发生物质形态变化的资产，其包括但不限于通用设备、专用设备、房屋和建筑物等；单位价值虽然没有达到标准，但是使用年限超过一个营业周期的大批同类物资，如家具、用具、图书等。事业单位应该结合相关准则和本单位的实际状况制定具有较强实用性的固定资产目录和具体的分类方法。财务人员应运用职业判断参与固定资产目录的制定。此外，基于实质重于形式的原则，行政事业单位固定资产的分类应具备一定的灵活性，如对于复印机一类的办公设备，虽然没有达到1 000 元的标准，但是为了便于资产管理，单位也应将其作为固定资产核算；而对于其他大批的同类物资，无论是分批购入，还是零散购买，为保证会计核算的连续性，单位都应将其作为固定资产确认。

三、行政事业单位固定资产管理的重要性

行政事业单位加强固定资产管理的重要性主要体现在两个方面。一方面，能够提高固定资产会计信息的质量。《政府会计准则制度》要求行政事业单位以权责发生制和收付实现制为基础开展会计核算与账务处理。但在实践中，部分单位对该要求的执行还不到位，对该制度的理解还不深入。因此，行政事业单位必须加强学习，积极贯彻落实《政府会计准则制度》的要求，严格执行固定资产确认、计量和报告的会计准则，以提高会计信息的质量。另一方面，能够减少行政事业单位的固定资产发生流失和损坏的情况。由于行政事业单位的固定资产管理制度不健全，存在一定程度的国有资产流失情况，而加强固定资产管理，就可以从组织体系建设、信息技术引入和监管职责落实等方面入手保障固定资产的安全性和完整性。

四、行政事业单位固定资产管理存在的问题

（一）缺乏固定资产管理意识

一方面，部分行政事业单位的管理层人员存在“重购入、轻管理”的心态，单位预算工作往往脱离单位实际，未能深刻理解财政“过紧日子”的要求，普遍认为数量充足和价值较高的固定资产能够有效规避单位面临的各种风险，却忽略了对固定资产适应性的考量。另一方面，行政事业单位财务部门主要承担固定资产管理的职责。但目前，财务部门通常较为关注实物管理，忽略了价值管理，无法有效监督固定资产的使用状况，导致部分单位时常发生固定资产流失的问题。此外，行政事业单位缺乏固定资产管理的文化氛围，基层员工普遍认为固定资产管理属于管理层的职责，与自身岗位职责无关。同时，单位缺乏绩效考核制度的约束，在固定资产使用中存在维修保养不当的情况。

（二）固定资产管理基础工作薄弱

现阶段，部分行政事业单位固定资产管理的基础工作具有进一步的提升空间。一方面，部分单位存在转资不及时的现象。根据相关会计准则的规定，对于购入的固定资产，单位应该及时进行账务处理。但部分财务人员对会计制度的实施不到位，无法在固定资产验收入库后便进行确认和计量，从而导致固定资产账实不符的情况发生。另一方面，部分单位对固定资产的账务处理不规范。财务人员选择固定资产折旧方法时存在一定的盲目性，以致脱离单位实际，无法真正反映固定资产的真实价值。同时，对于部分已经报废的固定资产，财务人员未能进行及时核销，导致部分固定资产长期挂账，难以保证账实、账表相符。

（三）内部控制制度不健全

行之有效的内部控制制度能够保证固定资产管理的规范性。然而，在实际管理过程中，部分行政事业单位的固定资产内控制度并不健全。一方面，在固定资产的预算环节并未严格执行“一上一下”的预算编制模式，存在明显的“一言堂”现象，导致固定资产的预算数据脱离单位实际。比如，对于部分存在问题的电脑，单位不再进行维修，而是选择重新购买。另一方面，在固定资产的管理方面，部分单位存在人为舞弊的情况。比如，采购人员和固定资产供应商暗箱操作，共同套取单位采购资金。同时，在固定资产的验收环节，部分单位管理部门并未严格执行验收程序，经常出现管理部门缺位的现象，从而导致固定资产质量难以满足单位运营的需求。

（四）缺乏固定资产管理考核机制

完善的绩效考核机制能够对各部门在固定资产管理中的责任进行监督和评价，并以此为依据对相关岗位进行奖励和惩罚。然而，部分行政事业单位的固定资产管理考核机制还不完善。一方面，单位设计的绩效考核范围较为狭窄，较多局限在对财务部门和资产使用岗位的考核上，未将固定资产信息系统建设、应用效果纳入考核范围。另一方面，单位并未根据绩效考核结果对相关岗位负责人进行追责。如对于固定资产使用和保管不善、固定资产丢失的情况，单位存在明显的人情化处理倾向，没有对相关责任人进行严格问责。

五、行政事业单位固定资产管理对策

（一）提高固定资产管理意识

意识具有较强的主观能动作用，因此，行政事业单位必须提高固定资产管理意识。一方面，行政事业单位管理层应该积极学习国家下发的各种制度文件，如财政部印发的《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》，积极领会文件精神，在单位内部探索制定适宜的固定资产管理制度。另一方面，行政事业单位财务部门应树立固定资产管理的职业责任感，探索设计符合单位实际的固定资产管理制度和内部控制制度。除此之外，相关人员还应在单位内部大力营造关于固定资产管理的文化氛围，可以通过官方网站、公众号和微博的形式面向基层员工进行宣传，以加深基层员工对固定资产管理重要性的认识。

（二）完善固定资产管理基础工作

行政事业单位应该从三个方面入手加强固定资产管理的基础工作。首先，行政事业单位要加强会计核算和账务处理。各单位应积极落实会计准则的要求，按照规定设计资产账簿，对购入的固定资产及时入账，并定期与固定资产卡片进行核对；对于在建工程，单位应及时转资。其次，行政事业单位要加强登记管理。单位应对固定资产的购入、变动和处置进行及时登记。例如，对于购入的固定资产，单位应单独备查登记，做好维护和保养工作。再次，行政事业单位要加强对固定资产的清查和盘点。行政事业单位应制定定期盘点和不定期盘点相结合的制度，以全面反映固定资产的实物数量、价值量和使用状况，确保账实、账证、账表相符。同时，对于盘盈的固定资产，行政事业单位应该按照权限报批之后登记入账。

（三）完善固定资产管理内控制度

首先，行政事业单位应该从严配置固定资产。各个单位应真正落实财政“过紧日子”的要求，在摸清资产存量的基础上编制固定资产预算，并且严格履行资产预算的决策程序，加强对权力的制约。其次，行政事业单位应该严格按照政府采购的法律法规要求开展工作，加强对固定资产验收和入账环节的控制。比如，可以实施固定资产采购部、使用部门和管理部门三方协调现场验收的制度。再次，行政事业单位要确保固定资产的规范使用和处置。对于固定资产出租或出借一定要严格履行管理程序，并落实领用和离岗归还制度；对于出现损坏的固定资产应及时报修；对于长期闲置的待处置固定资产，行政事业单位应该严格履行集体决策程序，坚持公开、公正、公平的原则，在规定权限内进行处置。

（四）加强固定资产管理信息化建设

随着会计信息化的不断发展，行政事业单位必须引入信息技术打造高水平的固定资产管理系统。一方面，行政事业单位应构建符合单位实际、功能强大的固定资产管理系统，该信息系统不仅应实现对固定资产的会计核算和账务处理，同时还应具备固定资产预算管理、数据分析的功能。另一方面，行政事业单位还应该加强固定资产信息系统和其他系统之间的联系，统一数据定义和运行规则，实现各系统之间的数据联动。同时，行政事业单位应从制度和技术两个角度加强信息安全机制建设，如完善防火墙功能，做好数据备份和数据库巡检工作等。

（五）完善固定资产绩效考核机制

一方面，行政事业单位应对固定资产管理的完整流程进行绩效考核。比如，应将固定资产管理机构完整情况、账实相符情况、配置效率、使用效果和信息系统水平纳入考核范围。同时，还应构建财务和非财务数据相结合的绩效考核指标。另一方面，行政事业单位应该根据绩效考核的结果落实激励机制，加强损失追责。对于因保管使用不善造成的固定资产流失现象，单位应明确相关人员的责任，并严格问责、追责。

六、结语

行政事业单位作为重要的市场主体，关系到社会治理水平，而固定资产管理水平又是影响其职能发挥的关键要素。在信息技术快速发展和《政府会计准则制度》普遍实施的背景下，行政事业单位必须从多个角度入手加强固定资产管理，如增强国有资产管理的意识，完善固定资产内控制度，加强固定资产管理信息化建设等，从而推动单位稳定可持续发展。