涉外警情的现场处置规范化问题探讨

任奕赫 程泽棋 郭冶鹏 张 雷

南京森林警察学院，江苏 南京 210023

规范公安机关的现场执法动作与程序是全面依法治国这一基本方略的重要组成部分，也是维护社会安全稳定的必然要求。改革开放的过程中，来华外国人不断增加，现场规范化处理涉外警情成为舆论和社会的焦点。然而规范处理在涉及外国人的案件上，在华外国人不了解中国法律制度、语言不通、民族歧视以及民族优越感成为困扰民警现场执法规范的难题。公安机关应加强现场处置警情的规范化训练，针对涉外警情进行学习练习。以推动全面依法治国的发展，树立公安机关的法律权威，成就中国社会健康稳定发展。

一、涉外警情概述

（一）涉外警情的界定

涉外警情的现场处置规范化是指公安机关或其他相关执法部门及其警务人员依照法律法规以及相关政策，为维护社会公共治安秩序，保护人民群众的人身、财产合法权利，在涉外警情现场进行规范化处置的执法活动［1］。

根据执法实践和相关法律依据，本文将涉外警情的现场处置规范中所涉及的执法对象界定为违反我国《治安管理处罚法》《出境入境管理法》《刑法》以及其他法律及规范的外国人。

（二）涉外警情的特点

1．法律依据具有冲突性。在外国人引发警情的现场执法活动中，完成规范的执法动作后，对于需要认定该外国人是否具有违法犯罪行为并追究其法律责任时，只需依据我国相关法律规定进行规范处置即可［2］。但是，其中也会出现一些跨国性、跨区域性的警情与案件处置，对于该类案件，我们既需要依据我国法律法规，又要依据我国参加或签订的国际条约规定。

2．构成因素的涉外性。涉及外国因素，必有某个因素是涉及外国的。通常，构成因素的涉外性包括三个方面：一是违法主体的涉外性；二是违法犯罪客体的涉外性；三是法律事实的涉外性。如果该警情或案件符合其中任一特性，便可认为其具有涉外因素。从具体的形态来看，违法犯罪的主体至少有一方具有涉外性，或被侵犯客体具有涉外性，或者是违法犯罪行为的发生地或行为结果地在我国境外。

3．违法主体具有复杂性。因为涉外警情的警情现场、涉外主体的身份有较大差别，公安机关民警在现场进行规范化处置时，也需要依据不同的涉外主体的身份进行执法。涉外警情常见的主体包括一般外国人，外国记者和外交人员，除外交人员具有外交豁免权以外，其他外国人应当依据我国法律法规按照一般涉外主体进行处置，必要时可请求相关部门帮助。公安机关在对具有外交豁免权的外交人员进行涉外警情的处置时，需要考虑国家与国家之间的关系问题，其中部分问题需要通过外交途径来解决。

4．事件处置具有敏感性。由于公安机关民警处置现场涉外警情时具有较强的敏感性，公安机关在面对敏感事件的处置时需要加强警情的规范化执法。在基层的公安实践中，群众基于自己爱国心会给予事件极大的关切，如果民警未能规范化处置该事件，会引发国民情绪，造成恶劣的社会影响，损害人民警察的形象。此外，在公安机关处置涉外事件时，可能会被围观人员拍摄视频上传至外国的社交网络平台，引起境外网友的广泛关注。部分境外敌对势力恶意炒作剪辑视频，断章取义，会抹黑中国人民警察的形象，以此来制造国际舆论。

二、涉外警情现场处置法律规范

（一）涉外警情现场处置法律法规

我国公安机关民警现场处置涉外警情主要法律法规依据包括：

1．宪法：宪法是我国的根本大法，是公安机关开展执法活动的总依据。具体包括《中华人民共和国宪法》第十八、三十二、五十条的规定，涵盖了涉外领域的大部分主体。

2．刑法：刑法从普遍管辖权、保护管辖权、属人管辖权、属地管辖权、外交代表刑事管辖豁免等几个方面对我国涉外警务的工作提供了明确的法律依据。具体包括《中华人民共和国刑法》第六至十一条的规定［3］。

3．刑事诉讼法：包括《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六、十七条规定，以及《中华人民共和国外交特权与豁免条例》与《中华人民共和国领事特权与豁免条例》等相关规定。

4．行政法律、行政规范：包括《中华人民共和国出境入境管理法》以及《公安机关办理刑事案件程序规定》等诸多行政法律、行政法规。

（二）涉外警情现场处置相关工作要求

1．及时控制犯罪。及时控制犯罪，保障公民人身权利和财产权利，维护公共安全和社会秩序是公安机关人民警察的责任与义务。在涉外警情的现场，首要工作就是要制止违法犯罪的行为。

2．确认外国人身份。在涉外警情的现场处置时，要首先确认其是否为外国人，其次进一步通过观察护照、询问等方法确认其是否系具有外交豁免权的特殊外国人，例如外交人员。

3．重视法律程序。公安机关要做到侦查活动中的程序正义，严格遵守法律程序，公平、公正、合理、合法地依据法律法规进行涉外警情的规范化处置［4］。

4．重视证据搜集与固定现场人证物证。民警到达涉外警情现场要开启执法记录仪，全程录音录像，记录自己现场执法过程，及时发现、提取、固定现场的物证、人证，并及时展开侦查行为。

5．保障人权。尊重和保障人权是现代法律体系中的重要原则，也是我国开展涉外警务工作的重要原则。不仅要保障外国人的合法权益，还要提高相对应的保障手段。

（三）现场执法中要注重程序规范与证据采集

民警在进行由外国人引发警情的现场执法时，与普通的执法程序有些许不同，具有一定的特殊性。针对“三非”等违法犯罪外国人的行政、刑事案件的执法程序上，根据《刑法》①《刑法》第三百一十八条，组织他人偷越国（边）境的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；有下列情形之一的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。《治安管理处罚法》②《治安管理处罚法》第六十二条，偷越国（边）境的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。《出境入境管理法》③《出境入境管理法》 第七十一条，有下列行为之一的，处一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处二千元以上一万元以下罚款：（一）持用伪造、变造、骗取的出境入境证件出境入境的；（二）冒用他人出境入境证件出境入境的；（三）逃避出境入境边防检查的；（四）以其他方式非法出境入境的。等我国法律规定，公安机关有权依照中国法律予以处罚。我们既要重视规范执法程序，也要重视证据采集，为日后的处置提供依据［5］。

1．涉外警情的现场执法程序

在外国人引发警情的现场执法活动中，符合法定程序同时与民警平时现场执法的程序方法有所细微差别。

第一步：民警到达现场进行录音录像，向指挥室汇报接警、到达的情况。并表明身份，控制警情现场秩序，如有需要可设置警戒区域；第二步：现场执法民警应当根据现场警情的性质、危害程度、影响范围、涉及人数、当事人身份等因素，快速判断，采取相应的处置措施，如果产生违法犯罪行为，要第一时间制止违法犯罪行为控制现场，可采取从轻到重的处置措施：口头制止、徒手制止、使用警械制止、使用武器制止［6］。并要求当事人双方出示身份证件。如其不能出示身份证件，则询问其身份证号等其他能够佐证其身份的证件；第三步：如发现对象无中华人民共和国身份证，请求对方出示其国家的护照，民警仔细检查护照，并查看其是否为外交护照，询问该外国人是否具有外交豁免权，如若不是则可以按一般程序对该外国人继续现场执法活动；如其为具有外交豁免权的特殊外国人，执法民警要谨慎对待，将其身份、证件、警情相关情况等及时记录，保留现场执法录像，同时将有关情况报告给上级公安机关并通知有关部门通过外交途径合理解决。

特殊身份外国人的特权与外交豁免权主要包括：特殊身份外国人员的人身不受侵犯，住所与财产不可侵犯，对于刑事、行政、民事的管辖豁免，免除关税和查验，免除作证义务（其自愿同意作证除外）。现场执法中如遇该类特殊身份外国人群，特别要注意查清其是否具有外交特权与豁免权，一时难以认定可请求外交部门协助查明其真实身份。紧急情况下，因事先不知道其是否具有外交特权与豁免权而采取强制手段时，在查明后应该立即解除所采取的强制手段。对于拒绝出示证件或不表明身份不配合的，可按照一般外国人进行现场的警情执法活动［7］。

2．重视证据采集

如外国人进行了违法犯罪活动，我们尤其要重视对其违法犯罪行为的证据收集，为未来定罪量刑与其他工作提供证据。

具体要点为：（1）通过现场录音录像或街边监控等音视频录像和其他人员摄制的视听资料，来确定嫌疑人，查找目击证人，并登记相关目击人员的身份信息、联系方式等基本信息；（2）及时询问当事人及目击证人关于该警情的详细情况，要注重：时间、地点、何人、何事、起因、经过、结果；（3）注重搜集其违法犯罪活动产生的实物证据。对有关涉案物品和违禁品、管制器具等进行收集，依法办理扣押登记手续；（4）在证据采集完毕后，移交证据材料。将所采集的证据材料移交上级部门及相关主管部门。

三、涉外警情的现场处置存在的问题与困境

（一）法律法规不够完善

在我国，与外国人相关的法律法规有《刑法》《出境入境管理法》《治安管理处罚法》及公安部相关的规定，例如《公安机关办理行政案件的程序规定》①《公安机关办理行政案件的程序规定》第二百三十八条，“办理涉外行政案件，应当维护国家主权和利益，坚持平等互利原则。”和《公安机关办理刑事案件程序规定》②《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百五十七条，“办理外国人犯罪案件，应当严格依照我国法律、法规、规章，维护国家主权和利益，并在对等互惠原则的基础上，履行我国所承担的国际条约义务。”，都规定了公安机关在处置涉外警情的相关原则。但是，这些相关法律规范的执法细则步骤、处置方法与惩戒手段并不完善，因此，公安机关在处置涉外警情时，法律法规依据的不足与执法细节的模糊，对于执法规范化造成了极大的困扰。

（二）社会关注度高，对现场执法提出更高的要求

1．外媒炒作问题

在公安机关处置涉外警情时，有可能会被围观人员拍摄视频上传至外国的社交网络平台，引起境外网友的广泛关注。在有预谋的情况下，部分境外社交媒体和平台会恶意炒作剪辑视频，断章取义，抹黑中国人民警察的形象，以此来制造国际舆论，达到自己的预谋。

2．国民情绪问题

随着改革开放的不断深入，中国日益开放，公众对外国人已不再陌生，外国人在如今的国人眼中已经不再是高高在上的了。因此，公安机关在处置有关涉外警情时，需要考虑到国民情绪问题，不得过重，也不得过轻。

3．民警涉外执法能力欠缺

（1）民警专业知识和警务技能亟待提高。涉外警情的现场处置，具有较强的综合性和实践性，对于民警的专业知识和警务技能都有很强的要求，还有他们的现场反应以及应对突发事件的能力。在当下的警情处置中，许多一线民警缺乏涉外警情的现场处置的经验，导致现场处置混乱，程序不规范，延误了最佳处置时间。同时，各地公安机关对在职公安民警的培训不够完善，导致一线民警对于相关法律法规的运用不够熟练。

（2）民警现场取证能力不足。民警在搜集情报、调查取证方面的能力相对薄弱，甚至不能够满足实际执法的需要。在实际情况中，有些外国人在短时间内到达多个地方，停留时间短，一旦这些人发生了违法犯罪案件，对于公安机关来说，在短时间内取得关键证据是较为困难的事情。另外有些外国人在华违法犯罪后，会迅速逃到境外，逃避法律惩罚。

4．公安民警存在畏难心理

受到多种主客观因素的影响，大部分警员在面对在华外国人违法案件的时候，存在“不愿管”“不敢管”“不会管”这样的心理。

（1）“不敢管”，公安机关长期认为“涉外无小事”“涉外案件无小案”，在这种心态的影响下，公安民警在办案过程中过于小心慎重，在大多数情况下会选择“大事化小，小事化无”的方式来处理。

（2）“不愿管”，一方面涉及外国人警情的程序法中的规定十分复杂繁琐，导致一些民警不愿意管理，另一方面由于民警和引发警情的外国人之间存在语言文化障碍，不了解当地的法律和风俗习惯，也极大地造成了障碍。

（3）“不会管”，据调查了解，大部分警校没有开设涉外警务的专业，而工作后，就只有出入境和移民这两个方面会接触到外国人，因此大部分在一线工作的民警也没有接受过专业的训练。

5．公安软硬件设施不足

根据调查了解，公安海关雇用翻译的价格极高，比如小语种波斯语的翻译，一小时就要400 元人民币，价格高昂。个别公安机关没有建立专门的外国人拘留所。大量的涉外警情也造成了基层警力不足。

四、涉外警情的现场处置规范化建设相关思考

（一）完善法律法规，为民警执法筑底气

民警在日常执法中面对涉外警情时，首先遇到的问题是外国人的身份需要确认，如果是外交人员还需要层层上报请求指示，不能直接动用强制措施，其次是阻挠执法、暴力抗法、造谣诽谤时有发生，使得民警的人身安全和人格尊严受到侵害。

通过法律法规的完善，为执法者撑起法律之盾，让民警面对涉外警情能够快速地找到相关的执法依据，现场处置警情时能够心中有底气、执法更硬气，避免让民警“流血又流泪”，更好守护人民安全感，保障人民合法权益，筑牢“平安中国”基座。

（二）提升民警涉外执法能力，加强队伍正规化建设

面对外国人居住集中，密度较高的地区，公安机关常常面临掌握外语的民警不足的情况。相关的公安派出所应设立专门的涉外岗位，选出外语水平较好，综合业务能力强的民警进行有关涉外类的警情的处理，同时派出所还应该根据当地实际情况，通过集中培训，开展学习经验交流等方式，使得警员在面对留学生、外国领事等特殊涉外警情时能够处理得合理、合法、规范有序，有效维护中外人员的合法权益，展现出公安干警应有的素质。

（三）正确引导舆情，掌握舆情工作主动权

涉警舆情影响大、易炒作的特点使得它相对其他舆情更加容易引起社会反应，为此，公安机关应当采取积极有效措施，通过舆情引导，分析研判，趋利避害，将舆情引导工作的主动权牢牢抓在手里，构建起和谐警民关系，维护公安机关和民警的良好形象。

1．增强民警对于舆情的敏感性。新时代公安机关应当认识到引导舆情的重要性。在信息网络高度发达的时代，公安机关在面对极具热点和敏感性的涉外警情处置时，自己的一举一动都可能被无限放大成为媒体和社交平台的焦点，引发舆情。公安机关需要组织民警对舆情进行分析学习，认识到舆情处置的重要性，增强政治敏锐性和责任感。

2．加强与媒体沟通和协作，打赢公安机关信息仗。公安机关应当积极与媒体开展合作，对舆情开展正面引导。一方面在媒体平台公开警务工作依据和现场执法程序，实现公众对于警务工作的监督权、参与权和知情权，增加执法工作的透明度；另一方面，针对部分媒体和平台恶意剪辑以及断章取义的行为，及时发布全程的执法视频进行辟谣。

3．积极应对负面舆情，建立高效处理机制。首先，公安机关应建立和完善网上舆情处置机制，针对平台进行实时监控，出现舆情后，立刻进行分析，上报舆情并持续进行跟踪，积极回应公众疑惑和问题，消除民众心中顾虑；其次，公安部门在日常工作中应举行关于舆情的演习演练，锻造公安民警处理处置舆情的能力，发生重大情况后能够立刻响应做出处置。

（四）大数据深度分析，推动公安信息化建设

1．广泛采集信息，提升数据质量。地方公安一方面要加强信息采集，凭借全国公安出入境管理系统全方位推动外国人个人信息收集与处理，通过“静态”的数据采集来达到犯罪预防的效果，在犯罪发生之后能够高效、准确地锁定犯罪对象；另一方面，民警通过各地区的走访调查，询问社区工作人员、小区物业等，构筑覆盖社区的“动态”信息安全网络，以便起到客观评判和预警的作用。通过动静结合的数据采集方式，将对待外国人引发警情的工作主动权牢牢抓在手中。

2．加强信息分析，深化数据挖掘。公安机关通过将收集到的外国人信息进行大数据分析和处理，评判是否存在安全威胁，并且通过数据分析外国人易引发犯罪的地区和特征，使得公安机关能够在外国人引发警情后快速反应，及时找出匹配嫌疑人的方针对策。警情解决后通过公安信息大数据分析，补足外国人管理的漏洞，避免外国人因为相同的原因再次引发警情。

五、结语

本文通过分析外国人引发警情的特点，深入探索公安机关在面对外国人引发警情的现场执法规范化处置中的难点与困境，根据现存的问题提出相应的解决方案。从理论出发，通过法律法规的完善与警力人才的建设培养，层进式提出解决方案；从实际入手，运用大数据分析解决难题，为公安机关在现场执法的规范处理上提出新思路、新方法。