肃南县水权水价改革对明花乡农业种植影响分析

王建明

（肃南裕固族自治县水务局，甘肃 肃南裕固族自治县 734400）

肃南县属工程型（季节型）缺水和资源型（水量型）缺水地区，用水矛盾十分突出。随着经济社会发展，农业灌溉与生态需水之间、原有耕地与新增用地之间、工业用水与生活用水之间、水资源短缺与经济社会发展对水资源用水需求不断增长之间的矛盾日益尖锐，突出表现为：用水总量与全县转型跨越发展的要求不相适应；水资源短缺与用水效率低的现状不相适应；地下水管理与地下水超采的现状不相适应；现行水价形成机制与水资源的稀缺性不相适应。本次通过近年来水权水价试点改革在肃南县明花乡实施情况，探求对农业种植结构调整的影响。

1 肃南裕固族自治县明花乡概况

明花乡行政区划是肃南县相对独立的一个乡，地处河西走廊中部，巴丹吉林沙漠南缘，东北与高台县毗邻，西南与酒泉市肃州区接壤，距肃南县城西85 km，总面积1 704.8 km2，草原面积12.15×104hm2，耕地面积1.18×104hm2，沙漠区面积占全乡总面积的25%。该地是主要的生态移民乡、人口集中居住地，境内地势平坦，平均海拔1 300～1 450 m，年降水量66～87 mm，年平均蒸发量2 800 mm，属典型的内陆沙漠型气候，具有降水少、日照长、蒸发强烈等特点。辖14个行政村，1个社区，户籍总人口1 449 户3 702 人，常住人口近7 000 人，其中裕固族2 083人。

明花乡由于地理位置及地形的特殊性，土壤类型复杂多样，依次为高山寒漠土、高山草甸土、亚高山草甸土、高山草原土、亚高山草原土、山地森林灰褐土、山地棕钙土、山地黑钙土、山地粟钙土、草甸土、棕钙土、灰漠土、灰棕漠土、风砂土、盐土等。乡镇植被稀疏，适宜种植各种农作物、经济林以及甘草、锁阳、麻黄等中药材。周边主要沙生植物有芨芨、沙竹、杂草等，是当地牧民养畜的主要饲草料。

2 明花乡所属灌区规模

肃南县明花乡境内拥有666.67～3 333.33 hm2的中型灌区2 座，均为纯井灌区，明花灌区主要种植小麦、玉米、苜蓿、洋葱、林木及饲草等。设计灌溉面积4 066 hm2，有效灌溉面积3 546.67 hm2；前滩灌区主要种植主要种植小麦、玉米、棉花、番茄、药材、林木及饲草。灌区设计灌溉面积4 100 hm2，有效灌溉面积3 580 hm2。灌区内土地开发以乡、机关、外来企业为主，由若干个方田组成，每个方田面积为16.67～33.33 hm2，井、田、管（渠）、路相配套。

灌区内无常年性地表河流，外围南部祁连山区有大河、摆浪河水关河等，均属黑河内陆水系。灌区内总地势南高北低，海拔1 350～1 500 m，地形平坦，地下水较丰富，地貌以盐碱地、沙丘、戈壁为主。依据甘肃省地勘局水文地质工程地质勘察院提供的《甘肃省肃南裕固族自治县明花区水文地质详查报告》，该区地下水开采条件良好，地下水年补给量1.3×108m3/年，排泄量1.35×108m3/年，补排基本平衡，允许开采量0.67×108m3/年，地下水较为丰富。

3 肃南县水权水价改革进程梳理

肃南县于2015 年底全面启动实施水权水价综合改革工作，同年9 月，肃南县人民政府办公室下发《肃南裕固族自治县人民政府办公室关于成立肃南县水权水价综合改革工作领导小组的通知》，成员单位18 个，办公室设在县水务局，负责农业水价综合改革试点的具体工作，统筹协调解决试点重大问题，确保改革工作取得实效。2017 年9 月，县水务局根据《肃南县实行最雅阁水资源管理制度考核办法》编制上报了《肃南县2017年农业水价综合改革项目试点实施方案》，后经张掖市水务局、市财政局、市物价局、市农业局、市国土资源局联合以正式文件批复实施。在充分利用广播、电视、网络、报纸等新闻媒介，大力宣传水权水价改革的目的意义、目标任务及相关法律、法规和方针政策之下,肃南县农业水价改革已完成项目区计量设施安装及运行、农业水价调整、节水奖励制度拟定等工作[1]。

4 肃南县农业水价及各项奖励机制情况

首先，肃南县充分利用广播、电视、网络、报纸等新闻媒介，大力宣传水权水价改革的目的意义、目标任务及相关法律、法规和方针政策。随着农业水价制度的改革，积极推行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的农业水价综合改革，充分发挥水价的调节作用，以水价调控措施大力促进产业结构的大调整。2017 年5 月肃南县人民政府下发《肃南裕固族自治县人民政府关于同意调整全县农业用水价格的批复》，农业用水价格由基本水价和计量水价两部分构成，其中基本水费地表水灌溉按2 元/（0.067 hm2·年）计征，地下水灌溉按4元/（0.067 hm2·年）计征。改革前执行地表水水价10 元/0.067 hm2，改革后执行地表水水价0.235 元/m3；用水量参照《甘肃省行业用水定额（修订本）》中“牧草灌水定额45 m3/0.067 hm2”的标准核定，全县农业灌溉地表水水费统一按照一轮灌水片区、10.575元/（0.067 hm2·年）标准征收；改革前执行地下水水价4 元/0.067 hm2，改革后执行地下水水价0.1 元/m3，并安装地下水计量设施，按照实际用水量征收，其中：人畜饮水量每年进行普查统计，确定机井供水单元内的人数和牲畜数，按照用水定额计算扣除；生态用水量除退耕还林可根据各林场统计面积按定额计算用水量外，其他单井灌溉单元按照无防风林带扣除一定比例的生态用水量。而农业生产用水水资源费仍旧按照《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》（2014 年甘肃省人民政府令第110 号）第二十六条“农业生产用水按照实际用水量征收水资源费，标准为：地表水0.005元/m3，地下水0.01元/m3”的规定执行。

调整后的农业灌溉地表水水价和地下水水价均已执行，基本达到了全成本水价。同时，实施超定额累进加价，地表水超定额部分划分50%以内、50%以上2 个等次，按1.5 倍、2倍进行累进加价；地下水超定额部分划分10%～30%、30%～50%、50%以上3个等次，按1倍、2倍、3倍进行累进加价。

其次，结合本县实际，初步拟定《肃南县农业节水奖励资金使用管理办法》（试行），计划每年从收缴的水费总额中提取一定比例资金，设立节水奖励基金，以奖代补专项用于项目区用水户建设节水设施、调整种植结构等方面的节水奖励。至2018 年底，明花乡涉及各类机电井1241 眼，按照建立“产权明晰、责任明确、管理民主”的小型农田水利工程产权制度要求，机井使用权、工程产权交付投资者所有，同时签订管护协议，地下水机电井安装智能化计量设施1 241 套，建立地下水资源远程监督管理控制平台1 套，建设水权交易中心1 处，成立农民用水者协会5 个，涉及14 个行政村、个体农场55 个，耕地面积7 600 hm2。建立健全了对应配套制度，完善了《会员登记表》《代表登记表》《协会登记表》等档案资料，按期完成了年审工作及协会的规范化建设。

5 水权水价改革对种植结构的影响分析

经过水权水价改革运行，通过对比2016年水权水价改革之前与2020年水权水价改革之后的农作物种植结构发现：明花乡农作物播种面积由2016 年的5 905.4 hm2增加至2020 年的9 920 hm2，增幅面积4 015.2 hm2，谷物及其他作物播种面积占比由2016 年的87.95%，提高到2020 年的94.69%，蔬菜园艺作物播种面积由2016 年的7.04%，减少到2020 年的2.21%；瓜果、坚果、饮料及香料作物播种面积由2016年的0%增长到2020年的0.4%，中草药材种植面积由2016年的5%减少到2020 年的2.7%。水权改革前后，粮食种植面积仍就占比巨大，其他作物种植面积基本维持原来水平。因此，水权交易对明花乡农业种植结构调整成效不明显。

而依据《灌溉水利用系数测定技术导则》和《全国农田灌溉水有效利用系数测算分析技术指导细则》的技术规范，结合灌区实际，经分析测算，明花两大灌区的灌溉水有效利用系数为从水费水价改革前的0.5元左右提升至2021年的0.6元左右，明花灌区毛灌溉用水量从2016 年的4 301.85×104m3降至2020 年的2 178.35×104m3，降幅高达49%；前滩灌区毛灌溉用水量从2017 年4 404.14×104m3降至2020 年3 059.49×104m3，降幅达30.53%。

对比发现，通过实施水权水价改革，当地种植面积增加的同时，灌溉水利用系数却在大幅提升，毛灌溉用水量大幅减少[2]。

6 灌溉用水量增长原因分析

6.1 农业种植量增加

明花乡作为肃南县粮仓，是肃南县各类农作物的主产区，小麦、大麦、玉米等农作物的种植和销售成为当地农牧民群众主要的收入来源。所以明花乡立足种业资源优势，扛牢粮食安全政治责任，多年来持续稳定玉米种植面积，粮食作物面积仍就在农作物种植面积中占据很大比重，但在经过水权水价改革后，在玉米及其他粮食作物种植上精选优良高产品种，实施精量播种、配方施肥、水肥一体化，统防统治等先进技术，为农民增产增收提供服务。仅2022 年，明花全乡就有4 980 hm2的种粮任务，其中：小麦、大麦、燕麦等粮食作物占据2 320 hm2，高产玉米占据2 660 hm2。

6.2 畜牧养殖量增加

肃南县作为农牧业大县，以大力发展草畜产业为目标，明花乡地势平坦辽阔，适宜种植牧草，秉承种植业结构要与发展畜牧业、农产品加工业和农业产业化经营结合起来这一原则，大力发展饲料、加工小杂粮生产，推动畜牧业和粮食加工业发展；经济作物生产，区域化、规模化发展加工型的优质品种，提高加工型农业比例，促进农产品加工业和农产品流通服务业等第三产业的发展。为此，仅2021年种植优质牧草面积达到6 666.67 hm2，牧草种植面积较2020 年新增1 000 hm2，年产量达11×104t，为全乡6.66×104头（只）各类牲畜（其中肉牛3 807 头、羊5.46×104只、骆驼2 022 峰、驴675 匹）提供了优质牧草。

6.3 重视地下水管理工作

地下水具有重要的资源属性和生态功能，在保障我国城乡生活生产供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境中发挥着重要作用。《地下水管理条例》明确规定，实行地下水取水总量控制和水位控制制度。明确用水过程的节约用水要求，强化用经济手段调控地下水节约和保护，明确地下水水资源税费的征收原则。除特殊情形外，禁止开采难以更新的地下水。因此，在既要保障粮食作物面积的同时，又要降低灌溉水量。通过水价杠杆作用促使农民加大高效作物种植力度，大力发展高效节水农业，有效促进农业效益的增长，实现水资源的优化配置，走上良性循环、健康发展的道路。

7 水权水价改革对当地水资源利用的影响

按照肃南县用水总量控制指标和各行业用水实际情况，县政府出台《关于下达肃南县2015 年—2030 年水资源管理控制指标的通知》，对农业用水实行总量控制、设置用水上线。由县政府拟定水资源总量（水权水量）配置方案以政府文件已下达至各乡镇人民政府。明花乡人民政府按照拟定的灌溉定额将水权水量进一步细化分配到各行政村及用水户，并颁发水权证，同时积极探索开展水权交易。

通过水权水价改革，在当地建立水权交易中心，并通过实施地下水机电井安装智能化计量设施配套工程，使水资源精准化管理水平不断提高，为农业终端水价制度提供了科学依据，极大地推动了农业终端水价的执行，提升了水务工作效率，提高了水资源管理水平，使水费收取率从改革前的85%提高到了100%。同时，推进了水资源信息化管理建设进程，加速了地下水超采区取水量压采目标的实现。数据显示，截至2021年，明花乡共发展节水设施耕地面积3 333.33 hm2，建成高标准农田666.67 hm2，退耕轮耕333.33 hm2，种植文冠果、黑枸杞等耐旱林木333.33 hm2，高效作物种植面积相比改革前年增长4%。现共计安装计量设施227套，永久回填机井12眼，不予受理旧井更新审批5项，依法查处未经审批擅自打井违法行为3起，累计压减地下水取水量3 500×104m3以上。

同时，随着当地地下水监测体系建立，地下水监管能力明显提升，地下水用水总量得到有效控制，水资源利用效率和效益持续提高，水生态治理保护工作全面加强，地下水超采区面积趋于稳定，不再出现新的超采区[3]。

8 结语

明花乡所属2 个灌区当地审批最早的中型灌区，农业依靠打井灌溉，属纯井灌区，通过对比水价改革及前后农业种植结构的变化情况可知，明花乡农业种植结构调整缓慢，受到多方因素影响,占绝对优势的仍为粮食作物，经济作物和其他作物的比例增减幅度较小。但通过水权水价改革，当地正逐步将农业水价提高到完全成本水平。通过价格杠杆激励节水增效，优化高效节水工程灌溉水源配置，政府部门已经开始考虑地表水，地下水和生态用水在水资源中的相互影响，深刻地把握水资源系统与社会经济系统和生态系统的之间的相互关系。

同时，通过本着总量控制、配额管理的原则，科学合理地开展配水工作，普通农牧民群众对用水的概念发生了根本性的变化，提高了水商品的认识，普遍提高了节水意识，高效节水技术的应用的比例已经提高，水权水价改革已经发挥了明显的积极作用。

水权水价改革机制，在运行过程中仍旧会有问题产生，水资源管理部门仍需要结合当地实际，科学地分析原因，认真总结水管理实践的经验和教训，合理运用先进的管理理论和成功经验，加强水资源管理，以实现合理、长久的水资源利用。结合河长制度和湖长制度，当地乃至整个县域仍需坚持科技兴水，走节水农业路子，推广节水灌溉，使有限的水资源发挥较大的灌溉效益。