新形势下对减少高速公路水土保持方案变更的思考——以四川省为例

王章文 肖 莉 彭志忠 宋 炜 贺 曦

（1 四川省公路规划勘察设计研究院有限公司，四川 成都 610041 2 四川省公路生态环境工程技术研究中心，四川 成都 610041 3 四川泸石高速公路有限责任公司，四川 泸定 626100）

随着我国经济快速发展，生产建设活动日益频繁，人为水土流失面积及水土流失量亦在显著增加，因此我国水土流失防治任务面临着巨大压力。据《2021 年中国水土保持公报》统计，全国水土流失面积约为267.42 万km2，全国共审批生产建设项目水土保持方案11.19 万个，涉及的水土流失面积高达2.43 万km2，约占全国水土流失总面积的0.91%，年水土流失量高达8 亿多t[1]。高速公路作为我国重要的基础设施，亦是国民经济和社会经济发展的需要。截至2022 年，中国建成通车高速公路里程已高达16 万km，稳居世界第一。高速公路具有建设里程长、征占地面积大、土石方工程量大等特点，因此高速公路水土流失问题尤其突出[2]。近几年，随着水土保持相关法律法规的不断完善，国家加强了对生产建设项目的水土保持监督检查，对达到重大变化的项目应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。高速公路水土保持方案变更率居高不下，因建设单位对水土保持法律法规等政策性文件知之甚少，故建设单位主动提出补充或者修改水土保持方案变更较少，给后期水土保持设施验收带来一定困难。以泸定至石棉高速公路水土保持方案变更为例，全面梳理水土保持方案变更的原因、变更的内容及变更后的效果，总结经验，以期减少高速公路水土保持方案变更的概率，为类似高速公路水土保持方案编制提供一定借鉴。

1 高速公路水土保持方案变更依据

1.1 法律依据

根据《中华人民共和国水土保持法》第二十五条规定：水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准；第五十三条规定：生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，因此对于生产建设项目达到了变更条件时，应向原方案审批机关报批，否则将受到处罚和问责[3]。

1.2 变更依据

2016 年水利部于发布了《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定》（试行）（办水保〔2016〕65 号）文件，明确了水土保持方案变更的范围。第二条规定：本规定适用于水利部审批的生产建设项目水土保持方案的变更管理。县级以上地方人民政府水行政主管部门审批的生产建设项目水土保持方案的变更管理可参照执行，因此该规定适用于全国生产建设项目的水土保持方案变更。第三条规定：水土保持方案经批准后，生产建设项目地点、规模发生重大变化，有下列情形之一的，生产建设单位应当补充或者修改水土保持方案。规定如下：①涉及国家级和省级水土流失重点预防区或者重点治理区的；②水土流失防治责任范围增加30%以上的；③开挖填筑土石方总量增加30%以上的；④线型工程山区、丘陵区部分横向位移超过300 m的长度，累计达到该部分线路长度的20%以上的；⑤施工道路或者伴行道路等长度增加20%以上的；⑥桥梁改路堤或者隧道改路堑累计长度20 km 以上的。第四条规定：水土保持方案实施过程中，水土保持措施发生下列重大变更之一的，生产建设单位应当补充或者修改水土保持方案。规定如下：①表土剥离量减少30%以上的；②植物措施总面积减少30%以上的；③水土保持重要单位工程措施体系发生变化，可能导致水土保持功能显著降低或丧失的。

2 四川省高速公路水土保持方案变更案例

2.1 工程概况

泸定至石棉高速公路起于泸定县咱里村伞岗坪，接雅康高速公路，沿大渡河向南前行，至石棉县县城附近的大杉树设置大杉树枢纽互通接雅西高速公路，路线总长95.816 km。项目主线采用四车道高速公路标准建设，设计速度为80 km/h，路基宽度为25.5 m。全线共设置桥梁19 993.4 m/46 座，隧道65 155 m/19 座，桥隧比88.9%；共设置互通7 座，服务区3 处，养护工区2 处；隧道监控站5 处，匝道收费站5 处，隧道变电所11 处。项目工程占地439.74 hm2，其中永久占地259.75 hm2，临时占地179.99 hm2。

2.2 原水土保持方案批复

2018 年12 月，四川省公路规划勘察设计研究院有限公司负责《泸定至石棉高速公路水土保持方案报告书》编制工作。2019 年2 月26 日，四川省水利厅以《四川省水利厅关于泸定至石棉高速公路水土保持方案报告书的批复》对工程水土保持方案予以批复。根据批复文件，批复主要内容为：新建泸定至石棉高速公路起于泸定县咱里村伞岗坪，接在建雅康高速公路，沿大渡河向南前行，至石棉县县城附近的大杉树设置大杉树枢纽互通接雅西高速公路。路线全长96.802 km，其中：泸定境60.541 km，石棉境36.261 km。本项目总占地面积为536.95 hm2，永久占用面积399.60 hm2，临时占地137.35 hm2；桥梁总长24 637 m/111 座，隧道总长51 416 m/25 座，桥隧比78.56%；枢纽互通2 座，一般互通5 座；服务区2 处、养护工区2 处、收费站5 处。本项目总挖方1 470.85 万m3（含表土剥离63.27 万m3），填方923.39 万m3（含表土利用63.27 万m3），弃方547.46万m3（自然方），折算成实方总量为704.18 万m3。沿线设弃渣场17 个、施工生产生活区52 个，施工便道55 km。

2.3 变更原因

随着主体设计勘察工作不断深入，为了绕避项目区不良地质，泸定至石棉高速公路初步设计阶段路线横向偏移较可行性研究阶段发生了较大的变化，根据水利部办公厅关于印发《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）》的通知（办水保〔2016〕65 号）第三条第四款和第五款进行比对发现有2 条涉及重大变更：①横向偏移300 m，累计长度58.72 km，占路线总长度的60.66%；②施工便道增加了26.92 km，占路线总长度的48.95%。因此泸定至石棉高速公路需编制水土保持方案变更报告书。该变更报告书是以初设资料为依据进行编制，临时工程是以施工单位实际需求并提供给编制单位，弃渣场选址经过业主单位、施工单位、主体设计单位、水土保持方案编制单位、地方政府确认后纳入水土保持变更报告中，据调查，目前泸定至石棉高速公路基本按照水土保持方案变更执行，未发现重大变更。

3 高速公路水土保持方案变更的原因

3.1 水土保持方案编制深度

根据《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条的规定：凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须在项目可行性研究阶段编报水土保持方案。因此，建设单位要求水土保持方案报告书在主体可行性研究阶段进行编制。随着行政审批制度深化改革，不再将水土保持方案批复作为项目立项、审批的前置条件。高速公路作为国家重点工程，建设单位为了加快高速公路项目的建设进度，确保项目顺利实施，依然在项目可行性研究报告批复后，要求水土保持方案编制单位完成水土保持方案编制工作。由于高速公路工程一般较为复杂，随着设计阶段的不断深入，批复的水土保持方案与实际施工的内容相比存在较大的变更，故在工程水土保持验收时会存在水土保持方案变更问题[4]。为了顺利开展水土保持设施验收，水行政主管部门一般会要求建设单位补充编制水土保持方案变更报告书作为验收的依据。据统计，四川省大部分高速公路是以可行性研究报告成果为依据编制水土保持方案报告书，实际施工因路线偏移、施工便道变化等变化水土保持方案发生变更的概率极高。

3.2 施工单位未按批复水土保持方案实施

经批复的水土保持方案具有法律效力，施工单位应严格按照其批复的要求进行，但是施工单位往往不重视水土保持工作，因此易造成水土保持方案变更，特别是弃渣场、取土场、施工便道及表土剥离等容易发生重大变化。同时，高速公路项目的主体设计一般会作为一个整体设计，土石方工程也作为一个整体来进行调配。而在实际施工过程中，高速公路项目往往会分多个标段进行施工，土石方工程只是会在标段内进行调配，标段与标段间很少进行调配，从而导致土石方工程发生变化，取、弃土场也发生变化，致使水土保持方案需进行变更设计。

4 减少高速公路水土保持方案变更应对措施与建议

4.1 编制阶段推迟至初设或施工图设计阶段

水土保持方案批复已不再作为项目立项的前置条件，开工前取得水行政主管部门审批即可满足要求。水土保持法第二十六条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。《水利部在关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160 号文）中规定：水土保持方案报告书应当在项目开工前报水行政主管部门审批。由于高速公路工程具有路线长、规模大等特点，显然可行研究阶段编制的水土保持方案已满足不了要求，随着设计阶段的不断深入，极大概率因工程路线偏移、开挖填筑土石方总量、水土流失防治责任范围、桥梁改路堤或者隧道改路堑累计长度等造成高速公路水土保持方案变更的问题。为了避免高速公路水土保持方案发生的概率，将编制阶段推迟至初步设计阶段或者施工图设计阶段，在初步设计阶段或者施工图设计阶段编制的高速公路水土保持方案报告书，在开挖填筑土石方总量、水土流失防治责任范围、桥梁改路堤或者隧道改路堑累计长度这几个方面基本可以避免变更发生，大大的降低了水土保持方案变更的概率。

4.2 各参建单位积极配合

建设单位需重视水土保持工作，尽可能提前确定施工单位，施工单位应将前期工作做好做细，特别是临时用地的规划和手续问题。施工单位将临时工程的位置、占地面积、占地性质等提供给主体设计、水土保持方案编制单位、环境影响评价单位及地方各政府部门，经过充分论证后，确定临时用地满足国家及政策的要求，水土保持方案编制单位将临时工程占地纳入水土保持方案报告书中，这样可以避免因施工道路或者伴行道路等长度增加导致变更。施工单位应严格按照批复的施工图进行施工，以批复的水土保持方案为指导思想，确保各项水土保持措施的实施。同时需要专业的水土保持监理单位和水土保持监测单位全权监督管理，发现不按照批复的水土保持方案进行施工，不满足水土保持要求，应及时提出整改意见。建设单位应给予水土保持监理单位足够的权力，同时配备足够的水土保持专项资金，通过各参建单位的互相配合，确保各项水土保持措施按照设计要求落实到位。

5 结语

通过对泸定至石棉高速公路水土保持方案变更的研究，论述了新形式下对减少高速公路水土保持方案变更工作的建议，将高速公路水土保持方案推迟至初步设计阶段或施工图设计阶段，可极大的减少高速公路水土保持方案变更的可能，同时亦需要建设单位重视，施工单位提前介入部署，各参建单位极力配合等情况下，可减少高速公路水土保持方案变更。