我国中央和地方财政关系格局的现状与走向分析

文/高培勇

由中央和地方财政平衡关系说起

1994年迄今，我国的财政管理体制一直以分税制冠名。在当下中国，每当提及现行财政管理体制，总能听到不少微词。不过，只要稍加过滤和分析，就会发现，由于观察问题的角度不同（也许是知识背景的差异所致），人们围绕问题所做出的原因归结多不得要领，很少击中要害。社会上流传甚广的关于“中央政府集中了60%的收入，地方政府却承担80%的职能”的说法，便是一个颇具代表性的例子。这就需要找准切入点。我们就由中央和地方一般公共预算平衡关系的讨论开始。

（一）中央一般公共预算平衡关系

根据“预算收入+预算赤字=预算支出”的平衡式，我们来看2021年中央一般公共预算的平衡关系。先看平衡式左侧，2021年，中央一般公共预算收入91 462亿元，加上从中央预算稳定调节基金调入950亿元，从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入985亿元，中央一般公共预算收入总量为93 397亿元。支出与收入相抵，赤字为27 500亿元。

再看平衡式右侧，2021年，中央一般公共预算支出总量120 897亿元。它分成四块：第一块是向中央政府性基金预算调出90亿元，占比为0.07%；第二块是补充中央稳定调节基金3 541亿元，占比为2.93%；第三块数额最大，是对地方转移支付82 216亿元，占比为68.01%；第四块是中央本级支出35 050亿元，占比为28.99%。这即是说，在中央一般公共预算支出总量的盘子中，中央本级支出不足30%，其绝大部分，是用于对地方的转移支付。

（二）地方一般公共预算平衡关系

同样根据“预算收入+预算赤字=预算支出”的平衡式，我们来看2021年地方一般公共预算的平衡关系。先看平衡式右侧，2021年，地方一般公共预算支出总量是211 271.54亿元。再看平衡式左侧，2021年，地方一般公共预算收入总量是203 072亿元。它分成三块：第一块是从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余9 779亿元，占比4.81%；第二块是中央对地方转移支付82 216亿元，占比40.49%；第三块是地方本级收入111 077亿元，占比为54.70%。支出与收入相抵，赤字为8 200亿元。

这即是说，在地方一般公共预算支出总量的盘子中，由地方本级收入所弥补的比例，不足55%。换言之，地方财政所花费的支出，依赖于中央转移支付财源弥补的比例高达40%。即便加上为弥补8 200亿元赤字而发行的债券收入，来自地方自身组织财源的占比，至多为60%。

（三）“双失衡”状态下的平衡

将中央和地方一般公共预算平衡关系对接起来，不难发现，就现行财政管理体制运行格局而言，这是一种“双失衡”状态下的平衡。在中央财政那里，虽然自身集中的收入规模很大，中央一般公共预算收入占到全国一般公共预算收入的45%以上，但用之于本级支出的比例不足30%。所占比重高达70%的收入，要作为对地方转移支付下拨到地方。中央财政收入的自用份额与下拨份额之比大致为3∶7。

在地方财政那里，虽然自身花费的支出规模很大，地方一般公共预算支出占到全国一般公共预算支出的85%上下，但由自身财源（本级收入）弥补的支出仅占55%。所占比重高达40%以上的支出，要依赖于中央财政的转移支付。包括财政赤字在内，地方财政收入的自身财源份额和上级拨付财源份额之比大致为6∶4。

矛盾和问题：从“积极性”维度的归纳

一个真正需要关注的问题在于，对于这样一种“双失衡”状态下的平衡，究竟该怎么看？

（一）国际经验：法治化和规范化

纵观世界主要国家的政府间财政关系，一个突出的特点是其“法治化”和“规范化”程度相对较高。法治化和规范化无疑是“有利于发挥中央和地方两个积极性”的基本前提。

比如，多数国家均由宪法规定了中央和地方政府的事权、财权以及转移支付的基本格局。政府间财政关系的法治化决定了其规范化，这尤其体现在转移支付的决定方面。为了在制度上提高转移支付的科学性和公正性，一些国家还专门成立政府间论坛（如加拿大、德国、印度尼西亚等）或独立委员会（如澳大利亚、印度、南非等）来负责制定转移支付的规则。在如何决定转移支付的数量、如何解决争议等问题上，多数国家都有明确的程序或公式加以规范。

（二）比较分析：中国的现实

对照国际经验，特别是可比大国在处理中央和地方财政关系上的制度规定和具体做法，中国现行财政管理体制运行格局存在的矛盾和问题，可择其主要方面归结如下：

“法治化”对于一国政府间财政关系的“规范化”至关重要。这几年，在全面深化改革进程中，尽管我国先后推出了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》和《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》等几个涉及规范中央和地方财政关系的文件，但从总体上看，它们尚未脱离集权和分权比例的“算账式”思维局限，尚未脱离传统的政府或部门规章形式，尚未提升至立法层面、立足于法治轨道追求政府间财政关系的稳定性与确定性。可以认为，实现中央和地方财政关系的法治化和规范化，系财政管理体制建设亟待完成的重要任务。此其矛盾和问题之一。

相较于可比大国一般情形，我国中央对地方转移支付占中央一般公共预算支出以及全国一般公共预算支出的比重，均属于偏高水平。中央对地方转移支付的规模并非越大越好，中央对地方转移支付支出占中央财政支出和全国财政支出的比重数字也并非越高越好。坚持以“适度”理念和原则处理和安排中央对地方转移支付事项、将中央对地方转移支付控制在适度水平，无论对于中央财政收支还是地方财政收支的平衡，都至关重要。此其矛盾和问题之二。

在现行中央对地方转移支付制度下，地方财政来自中央财政的转移支付财源特别是其中的一般性转移支付分配，并不稳定，既零乱，也带有很大的不确定性。这不仅影响到地方合理的确定性预期的形成，而且影响到规范的政府间财政关系的形成。此其矛盾和问题之三。

我国中央财政收入在全国财政收入中的占比虽同可比大国的差异不大，但中央本级财政支出占全国财政支出的比重相对偏低，近些年甚至低于15%。这不仅与可比大国中央本级财政支出占全国财政支出30%～40%的一般情形有所不同，而且由此带来的财政资金在中央和地方之间频繁调度和大规模流动，事实上也伴随着各种各样的成本。在此过程中，类如“跑部钱进”、资金分配不合理、计划下达滞后、使用效益不佳等方面的管理效率出现损失，在所难免。此其矛盾和问题之四。

中央对地方转移支付规模偏大、比重偏高的另一面，便是地方自身财政收入规模偏小和比重偏低。这又同规范化的地方税收体系尚未形成直接相关。此其矛盾和问题之五。

（三）集中体现于地方财政体系不健全

其实，只要稍加观察，就会发现，上述的种种矛盾和问题，多属于地方财政层面，集中反映在地方财政收入来源的不确定性、不稳定性上。可以认为，现实的地方财政体系难言“健全”二字。在不健全的财政管理体系下，地方财政收支的安排，难有长远的考虑，难以指望呈现稳定的制度化格局，更难以谈到“有利于发挥中央和地方两个积极性”。

分税制与分钱制辨析

立足新时代新征程，既然仍以“分税制”定义中央和地方财政关系格局、始自1994年的分税制财政管理体制定性没有变，既然财政管理体制的建设和完善方向仍在于“分税制”，那么围绕我国现行中央和地方财政关系格局的讨论，当然要置于分税制的棋盘之上、放入分税制的框架之中，以分税制财政管理体制为标尺来展开。

（一）究竟什么是分税制

一个非常关键的问题是，究竟什么是分税制？分税制的完整称谓是“分税制财政管理体制”。分税制财政管理体制至少具有“分事、分税、分管”三层含义。所谓“分事”，就是在明确政府职能边界的前提下，划分各级政府间职责（事权）范围，在此基础上划分各级财政支出责任。所谓“分税”，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以划定中央和地方的收入来源。所谓“分管”，就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理。一级政府，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。

（二）分税制不同于分钱制

在1994年之前，我国的中央和地方财政关系格局尽管几经变化，十分复杂，但总体上都是以“分钱制”为基础的。无论是计划经济年代的“总额分成”“收入分类分成”，还是改革开放初期的“大包干”，在中央财政和地方财政之间所“分”或所“包”的，实质都是“钱”——财政收入。只是在1994年之后，方才有了根本性的改变——由“分钱”转向“分税”。自此，也方才有了中央税、地方税以及中央地方共享税等一系列新概念。也就是说，“分税制”所对应的是“分钱制”，是将“分钱制”作为其对应面来设计的。

（三）问题出在分税制走样了

那么，上述存在于现行财政管理体制格局中的种种矛盾和问题，究竟是出自分税制本身还是出自分税制之外？仔细对照一下关于分税制财政管理体制的三层含义，就不难发现，从1994年算起，在经历了长达20多年的改革进程之后，尽管我国的财政管理体制在“分税制”建设方面取得了长足进步，但现实的中央和地方财政关系格局仍旧存在着不少偏离“分税制”的现象，改革中某些方面的调整动作仍旧带有“分钱制”的迹象。换言之，迄今我们仍未完全告别“分钱制”财政管理体制。这意味着，以“分税制”冠名的我国现行财政管理体制，其实际运行格局走样了，不少方面偏离了本来意义上的分税制财政管理体制轨道。

（四）澄清并确立几个基本认识

说到这里，就此澄清并确立几个基本认识显然是非常必要的。

其一，“分税制”不是“分钱制”。1994年实行“分税制”财政管理体制的改造对象，就在于“分钱制”——无论总额分成、收入分类分成，还是财政大包干，本质上都是“分钱制”。因而，在划分中央税、地方税和中央地方共享税的基础上，让中央和地方财政各自保持或拥有一个健全的收支体系，在一个相对稳定的体制条件下各过各的日子，是分税制的基本特征之一。

其二，分级管理财政不是“打酱油财政”。如同预算单位财务和一级政府财政不是一回事的道理，在我们这样一个大国搞分级财政管理，不能建立在根据交办事务多少而拨付相应资金的基础上。那样做的话，分级财政管理很可能会蜕化为预算单位财务管理，或者，分级财政管理很可能会蜕化为单级财政管理。因而，按照分级财政管理的原则分别建立起中央和地方各级次的健全的财政收支体系，在分级管理的体制条件下各过各的日子，是实行分级财政管理的基本前提之一。

其三，税权不等于财权。在我们这样一个单一制的国度，强调税收立法权高度集中于中央无疑是必须的。但是，税收立法权的高度集中绝不等于财政收支管理权不能下放给地方。相反，在坚持税收立法权高度集中的前提下，赋予地方政府相对独立的组织收支、平衡收支的财政收支管理权力，不仅是实行分级财政管理，而且是实行分税制财政管理体制的必要条件之一。

坚守本来意义的分税制

立足于全面建设社会主义现代化国家新征程的使命任务，通向本来意义的分税制道路该如何走？

（一）以发挥地方积极性为着力点和着重点

改革开放40多年的历史经验告诉我们，中国经济之所以能走出一条持续快速增长的轨迹，在很大程度上依赖于地方之间你追我赶、竞相迸发的竞争力。站在全面建设社会主义现代化国家新征程这一新的历史起点上，可以肯定地说，我们比以往任何时候都更需要地方的积极性。毋庸赘言，地方积极性的调动和发挥须以能够全面反映地方实情、充分考虑地方利益的中央和地方财政关系格局为前提。这固然须从多角度、多线索谋划和推动，但可以立刻提出的一个基本路径即在于，围绕中央和地方财政关系调整的行动方案，理应取得地方政府的广泛认同和积极配合，在中央和地方的有效互动中最终形成和实施。

（二）牵好健全地方财政体系这个“牛鼻子”

从现行财政管理体制运行中折射出的种种矛盾和问题分析中，可以确认，地方财政体系不健全是个躲不开、绕不过的主要矛盾和矛盾的主要方面。所以，在涉及重塑中央和地方财政关系格局的行动中，健全地方财政体系是个非牵好不可的“牛鼻子”：首先是健全地方税体系；其次是必须健全中央对地方转移支付制度。

（三）“十二字”方针：权责清晰、财力协调、区域均衡

正是基于上述的种种考量，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》围绕分税制财政管理体制蓝图做出了总体勾画：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”所谓权责清晰，就是要有清晰的中央和地方之间事权和支出责任划分。所谓财力协调，就是要形成中央和地方之间的合理财力布局。所谓区域均衡，就是要稳步提升各区域之间的基本公共服务均等化水平，促进区域协调发展。