“弱整合”：条块关系视角下乡镇社工站的运作机制

黄 禹

一、问题的提出

为增强基层民政服务能力，推动民政事业持续健康发展，自2017 年起，广东、湖南两省分别通过实施“双百计划”和“禾计划”，率先在乡镇（街道）设立社会工作服务站（以下简称“社工站”），探索推进乡村振兴、增强基层民政服务能力的可行路径。在此基础上，2020 年10 月，民政部提出“力争‘十四五’末，实现乡镇（街道）都有社工站”的目标。乡镇（街道）社工站由此成为民政工作与社会工作专业服务深度融合的基层服务平台，通过发挥社会工作的专业优势，助力推动“五社联动”基层治理体制机制创新。

党的十八大以来，我国社会治理体系不断完善，推动了社会治理重心向基层下移。党的十九届五中全会把“社会治理特别是基层治理水平明显提高”作为“十四五”时期我国经济社会发展主要目标的重要内容。党的二十大报告也强调要“完善社会治理体系”。在基层治理中，“条条”是指上级政府的职能部门及其在基层政府中设立的垂直管理的下属机构，“块块”是指一级地方政府及其派出机构（周振超，2019）。乡镇社工站是国家治理体系延伸至基层末梢的重要服务平台，也是增强基层民政服务能力的重要制度设计，处于基层条块关系影响范畴。基于现实研究场域，本文的“条条”指县、乡镇民政职能部门，“块块”指县、乡镇政府，“条块关系”则包括县民政局与乡镇政府、乡镇政府与乡镇民政部门、乡镇民政部门与乡镇社工站三种相互嵌套的关系类型（见图1），意在探究条块互动关系中，对乡镇社工站运作的主要影响因素及其作用机制，可以有效推动社工站建设，为其提供新的理论视野和发展进路，进一步推动社会治理体系的不断完善。

图1 条块互动关系类型

二、文献综述

有关乡镇社工站的研究大体上从以下三个维度展开，一是制度建设视角，学者们主要关注乡镇社工站如何发挥社会工作专业优势，统筹好民政兜底工作和社会工作服务，促进社会工作服务制度高质量发展。乡镇社工站有着明确的功能定位，主要是协助基层民政部门做实做好兜底性民生服务，面对民政服务对象提供基本的、专业化的社会服务（王思斌，2021）。随着乡镇社工站建设的加快推进，全国各地积累了丰富的实践经验。对此，有学者对乡镇社工站的经验模式进行了类型分析，提出有双百模式、“禾计划”模式、基层行政主导模式、混合模式等四类（尹忠海、陈颖洁，2023）。乡镇社工站能够发挥专业社会工作对服务对象的社会性根源分析、功能提升、政策保障及社区发展优势（张和清、廖其能、李炯标，2021）。通过社会工作服务能够提高基层民政工作的精准化、精细化程度（李鸿、张鹏飞，2022），促进社会工作与民政工作融合式发展（潘泽泉，2021）。在一定程度上，社工站制度发展成为中国本土社会工作服务制度建设的基石（陈涛、蒋斌，2023）。但有学者发现，乡镇社工站面临“内卷化”（李红云、徐其龙，2022）、有限专业服务需求和有限专业服务能力双重制约（祝西冰、陈友华，2023）等困境。为此，一些学者建议，乡镇社工站发展的关键是要坚持专业化发展方向（王思斌，2022），提升社会工作服务质量，发挥专业优势（关信平，2021）。

二是治理机制视角，学者们探讨了乡镇社工站面临的多维行动张力，以及不同治理情境和需求前提下，社工站如何与既有的社区治理机制相适配。社会治理专业化要求发挥专业化和在地化等组织优势，不断强化国家与社会之间的有效联结（徐东涛、汪真诚，2023）。以社工站为支点能撬动基层服务型治理新杠杆（程书松、方曙光，2023），推进社区治理机制高水平发展（李文静，2023）。但学者们从不同的理论视角，发现社工站嵌入社区治理触发了多重结构矛盾。如有研究基于制度同形理论，发现社工站遭遇了“专业逻辑”和“行政逻辑”的结构性张力，进而采取“行政化趋同”和“专业化趋同”的策略来应对（杨宝、肖鹿俊，2021）。也有研究从系统理论出发，指出政府购买社会工作服务是由政府、社会力量、服务对象等多元个体和组织组成的差异化主体系统，强调要突出服务对象系统的主体地位，以调和多主体行动逻辑的张力（周金玲，2023）。由此可见，社工站的专业性成长会受到在地性情境的深刻影响，二者得以调适的作用机制便发展成为社区治理的新形态。

三是多重整合视角。越来越多的学者从制度建设和治理机制的功能整合角度切入乡镇社工站的具体运作过程，提出社工站可采用嵌合性实践方法，推进部门协同与资源整合（杨威威、郭圣莉，2023）。也有强调社工站在党建引领下发挥跨界整合作用，运用好行政整合和专业整合的协同整合机制，使其发展成为基层社会治理的综合性服务单元（徐盈艳，2023）。有学者从领导注意力角度剖析，认为条块结合的注意力联动，以及提升社会工作服务的质量和水平，能够助推领导注意力吸引（万江红，2023）。

总的来说，这些研究发现了乡镇社工站所面临的部门整合、专业整合、资源整合等多重结构性困境，可谓切中肯綮。然而，较少有研究从基层治理条块关系的微观视角切入，分析县、乡镇民政部门—乡镇政府—乡镇社工站构成的嵌套互动关系，如何影响乡镇社工站在协调多元主体、链接多方资源等方面的运作逻辑。

三、分析框架与研究对象

一些学者从宏观角度探讨条块关系特征与国家适应能力强弱的相关关系，发现条块之间行政权力的配置关系，表现为“条”与“块”之间的监督与被监督关系，或控制与被控制关系，或协助与配合关系等（曹正汉、钟珮，2020）。也有研究提供了一种微观分析视角，认为条块体制下的弹性空间、组织基础、权力基础、资源基础和边界条件，为基层治理机制创新提供了弹性空间（田先红，2022a）。为解决基层治理中的“条块”分割、矛盾与权责失衡等问题，提高条块结构的部门协同效率，有学者提出行政发包制理论，以优化政府内部上下级之间发包关系（周黎安，2014），即块块维度间的纵向政府关系。政治动员作为一种促进条块合作、理顺条块关系的重要策略也得到了广泛应用（童宁，2007；折晓叶，2014；罗湖平、郑鹏，2015；杨华、袁松，2018；欧阳静，2019）。之后，一些学者提出要推进“条块”整合，如由社区党委负责组织建设与社会动员，便于社区党建纵向整合“条条”部门（赵聚军、王智睿，2020）。在城市基层治理中，可构建街道与行政部门之间的跨界协作机制，提升面向居民的公共服务能力（杨宏山、李娉，2020）。但对于条块关系如何整合，以及整合到何种程度更有效，还有待深入研究。就本研究对象乡镇社工站而言，直接参与到地方政府科层动员、部门统筹协调、社会服务资源下沉的基层治理体系中，对于条块互动关系如何影响乡镇社工站的行动逻辑，也有待进一步研究。

乡镇社工站作为一种典型的政府购买社会工作服务的项目制运作形式，能为汇合分级治理逻辑搭建制度平台（折晓叶、陈婴婴，2011），也影响行政资源的分配模式（陈家建，2013）。“控制权”理论更强调纵向部门（条条）维度的发包，由项目委托方、管理方和代理方构成的实际和剩余控制权分配的多种组合形态，存在一定的弹性空间（周雪光、练宏，2012；李振、王浩瑜、孙宇飞等，2020）。要推动社会工作制度建设，离不开政府部门之间协力（王思斌，2013），以及发挥政府购买服务制度的促进作用（关信平，2017）。乡镇社工站作为社会工作服务的一项制度建设工程，且处于探索社会工作本土化阶段，受到行政逻辑的深刻影响，尤其是剩余控制权弹性分配空间中的自主性激励，决定着各类服务资源配置情况。从条块关系看，乡镇社工站可被视为整合条块结构、功能、资源和促进有效治理的重要主体。首先，从条块结构看，政治动员强度影响乡镇社工站所处的治理结构；其次，从条块功能看，乡镇社工站在项目制的控制权分配中，要处理制衡和自主的关系；再次，从条块资源看，要寻找社会工作制度嵌入的自主性激励空间；最后，总体上，上述条块关系的三个角度，是否有一个相对整体性的机制，来解释乡镇社工站的运作逻辑。针对以上疑问，本研究建构了条块关系视角下乡镇社工站的运作机制一图（见图2），从政治动员、控制权分配、自主性激励三个维度，揭示条块互动关系影响乡镇社工站运作的作用机制，理清这些问题有助于推动乡镇社工站迈向制度化建设道路。

图2 条块关系视角下乡镇社工站的运作机制

在一系列国家政策高位推进乡村人才振兴、加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设、推动新时代民政事业高质量发展的背景下，H省J市民政局为加快乡镇社工站建设，打通为民服务“最后一米”，在现已建成的乡镇（街道）社工站的基础上，率先对社工站建设进行了全面部署和整体推进。2021年始，J县通过政府购买项目的方式推进乡镇社工站建设，剩余乡镇已于2022年度完成全覆盖，致力于加强基层治理能力和完善社会服务体系。为此，本研究基于J县2021年11月至2022年11月第一期乡镇社工站的探索经验，通过查阅社会工作者入户探访记录、个案材料、小组和社区活动等台账资料，并与社会工作者、民政工作者进行深度访谈（见表1），实地观察和了解乡镇社工站服务开展情况、建设进度、运营管理等状况，试图揭示乡镇社工站的运作机制。

表1 J县2021—2022年度乡镇社工站建设与受访对象

四、条块关系的“弱整合”机制

2021年，J县采用政府购买服务的项目制模式在A镇、B镇、C乡3个乡镇建设社工站。该项目于8月17日启动，是市慈善总会2021年资助的社会服务项目，经过组织申报、资质审核、评审核定等程序，确定了J市L 社会工作服务中心入围，按照“公开、公平、公正”的原则，将评审结果予以公示。2022 年在全县实现社工站全覆盖，7 月份项目启动招投标代理，8 月份正式启动项目服务。乡镇社工站作为政府购买的阶段性社会服务项目，不同于经济领域快速推动县域城市化进程的项目制形式，其主要是通过社会服务项目制形式，为农村留守老人、留守儿童、特困人员、高龄老人、困境儿童、留守妇女等困难弱势群体提供专业社会工作服务，以提升群众的满意度和幸福感。随着基层治理体系和治理能力现代化进程的稳步推进，政治动员、控制权分配、自主性激励构成的条块互动关系，极大影响了J县乡镇社工站的运作逻辑，使其寻求整合条块关系结构、功能和资源的行动策略，也推动了乡镇社工站由项目制迈向制度化和规范化进程。

（一）弱政治动员整合条块结构

政治动员是调动和整合党政部门资源的重要策略，以应对行政科层制难以胜任的治理事务（杨华、袁松，2017）。因此，政治动员一般通过行政包干制的方式有效补充科层动员自主性、积极性不足的治理空间，以解决基层社会治理难题。但另一方面，政治动员强度极大影响条块结构中政府职能部门的积极性。有学者指出，强政治动员会带来治理风险，损害条块部门的工作积极性，基层政府因此被置于自主性收缩的强动员结构中（仇叶，2021）。故需要处理好县级政府对乡镇的约束性与乡镇自主性的矛盾关系（冯川，2021），如运用党群关系脉络的一线治理机制（杜鹏，2020）；推动基层党建引领基层治理组织再造（张国忠，2020），以平衡政治动员强度与治理效能。乡镇社工站由县级民政部门具体实施并主推，扮演着“弱势协调”（陈家建、甘瑞霖，2021）和“兜底部门”角色（田先红，2022b），无法解决部门牵头协调和条块结构整合的难题，这与基层政府间纵向关系的政治动员强度息息相关。

条块关系中的行政发包制等政治动员策略势必会影响到社会服务领域的治理逻辑。当视角转换到条块关系上，乡镇党政体制统合乡镇社工站的社会工作服务项目制时，采用的一般是常规工作模式，而非中心工作模式。正如A 镇民政工作者A2 所说的，“因为社工站是民政局购买的服务项目，我们一般配合好就可以，有必要的时候，才向我们的分管领导汇报。”因此，不同于经济领域的强政治动员模式，社会服务项目制更多呈现为软性的、灵活的中心距模式。虽然处于县域整体工作部署的一部分，但与中心工作有一段距离。当基层治理难度不断加大，基层政府面向人民群众的需求提供的社会服务非常有限，这种治理困境便会倒逼其整合条块结构，进而拉近与中心工作的距离，一定意义上也给予了探索乡镇社工站运行经验和模式的自主性空间。

从业务合作的角度看，乡镇社工站的项目制运行模式明确了民政工作者与社会工作者业务上的合作关系，特别是民政工作者为社会工作者与落地社区（村）联系提供了身份背书，进而与服务对象建立专业关系。A镇和B镇社工站受访社会工作者认为：

对乡镇民政办的同志来说，他们清楚乡镇社工站的政府购买服务性质，知道社会工作者的工作内容和自己的关系。（A1，2022年8月10日）

在活动过程中，你在乡镇里面肯定需要民政办的支持，在乡镇得不到支持的话寸步难行。像最开始是先带我们去，走访村里面的村主任，以后走访和开展服务活动，就可以自己跟村里联系，如果再有什么需要的，乡镇再出面协调。他们真的很重要，就是没有他们就下不去。（B1，2022年8月10日）

民政工作者认为社会工作有着独特的专业属性，社会工作者能够精准把握居民需求，更有效地服务群众，都认可“专业人做专业事”的分工协作思路。A镇和C乡受访的民政工作者认为：

你们其实主要是购买服务，你们的工作和我们是有差别的，你们做的是专业上的事。（A2，2022年8月10日）

我们乡里有社会工作者，他们是一支专业服务的力量，后面我们慢慢地找到了分工的一些做法，比如我们一起入户，告诉他们社区的基本情况，他们后面就方便来开展活动。（C2，2022年8月11日）

因此，J县民政局主推、乡镇政府支持的条块关系结构一定意义上具有弱政治动员的特点，即有限的县、乡镇政府“块”间政治动员，县、乡镇民政部门“条”上自主性增加的弱政治动员结构，进而启动社会服务领域的项目制工作模式，为乡镇社工站整合条块结构提供积极治理的空间。然而，条块关系的弱政治动员策略弱化了乡镇“块”的科层动员组织能力，使得乡镇社工站整合条块结构的能力有限。

相较于J 县未成年人保护工作的条块结构整合历程，乡镇社工站弱政治动员策略可窥见一二。J县经过近七年的地方探索，未成年人保护工作已形成“家庭尽责、政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与”的体制机制。J 县乡镇社工站服务的重要人群包括留守和困境儿童，与未成年人保护工作有重合部分。J县的乡镇社工站与乡镇未成年人保护工作站同在一处办公，都属于乡镇民政部门的管理范围，但二者在组织结构体系上有显著差别。J 县未保工作发展脉络清晰，在县域党政体制中的政治站位越来越高，与之匹配的条块结构不断健全。从2021 年7 月5 日到2022 年1 月19 日，J 县未成年人保护工作领导小组组长从副县长担任到由县委书记担任，领导小组办公室主任则由民政局局长担任。由此可以看出，J 县未成年人保护工作实现了县级一把手高位推动的新局面，通过目标责任的政治统合机制将未成年人保护工作下发给乡镇党政部门，并形成制度化的决策、执行和反馈全过程工作机制。民政局不再作为传统意义上末端部门扮演的治理角色，而是倚重党委政府尤其是一把手的支持来推动工作，这是民政牵头、部门协同的重要制度保障，并通过相匹配的督查体系，不断优化条块关系结构，以政治动员带动科层动员，效果显著。

从J县乡镇社工站建设历程看，由县民政局推动、乡镇社工站负责运行的社会服务体系已建立，但其在县域治理的条块关系结构中未能得到县域层面的党政体制背书，条块关系的政治动员强度有限，会降低“条”上县、乡镇民政部门的协同整合能力，导致乡镇政府的注意力分配不足，无法启动已有的科层动员体制，从而抑制了乡镇社工站的合法性服务生产能力，影响乡镇社工站参与基层治理的积极性和主动性。县民政局科室和乡镇民政办业务指导乡镇社工站的政社合作关系，实际上很难获得乡镇党委政府的足够重视。简言之，乡镇社工站建设形成“两条线”发展状态，县乡“条”上业务指导体系一条线，“块”上政治动员是另一条线，由于弱政治动员结构影响，二者处于平行状态，进而导致本意为自主探索乡镇社工站的运行模式，却出现积极性“有余”的意外后果，即弱政治动员弱化了乡镇科层动员效能。

（二）弱控制权分配整合条块功能

作为社会政策实施的一类项目制形式，乡镇社工站着力于增强基层民政服务能力，肩负为民政救助对象、“三留守”人员、困境儿童等群体提供专业社会工作服务的基层治理目标。并且，项目制正逐步发展成为国家治理和贯彻政策任务的一个重要机制（周雪光，2015），在整合条块功能、促进有效治理等方面发挥着重要作用。乡镇社工站项目运作模式要平衡好控制权分配背后的发包关系，促进乡镇政府部门间就不同的治理需求逻辑达成共识，充分发挥好科层制和项目制两个积极性，促进条块上的功能整合。

J 市民政局于2021 年5 月18 日下发的《J 市社会工作站建设方案（试行）》对全市民政事业单位社会工作作了整体部署，要求在2021年实现社会工作科（股）室全覆盖，完成社会工作岗位设置，并与个人的岗位绩效等待遇相挂钩。从条块关系中的发包过程看，弱政治动员使得控制权分配相对灵活，基于县民政局作为委托方、社会工作机构作为承包方的合同规定，彼此建立合作关系，把乡镇社工站建设成为社会工作专业服务嵌入基层民政工作的服务供给平台，有效回应群众多元化、专业化需求。一般而言，乡镇社工站在政策执行的自主探索阶段，弱政治动员—弱控制权分配的行动策略有助于条块关系结构内部多主体的合作网络构建，以整合乡镇社会服务领域相关部门的治理功能。

J 县乡镇社工站属于县民政局购买的社会工作服务项目，由J 市L 社会工作服务中心派驻社会工作者负责运营，包括1 名项目督导、1 名项目主管和1 名一线社会工作者，于2021—2022 年度建立了3个乡镇（街道）社工站，每个乡镇建立2个村（社区）社工室，其中有3个村（社区）儿童之家获得“H 省示范儿童之家”。社会工作项目均在前期专业需求评估的基础上设计和实施，为服务对象提供专业化社会工作服务内容。为推动社区治理创新，社工站项目与H 省慈善总会发起实施的“幸福家园”村社互助项目相配合，发挥社工站桥梁纽带作用，为民政救助对象，“三留守”人员，散居孤儿、事实无人抚养儿童、临时监护缺失儿童等困境儿童提供关爱服务，注重解决特困群体个案问题，培育发展一批文体类、生产服务类、互助类、志愿服务类社区社会组织，激发乡村活力，为兜底保障、乡村治理提供重要支持力量，增强基层民政服务能力。

但是，县域党政体制推动的乡镇社工站项目制在乡镇政府“块”上所施加的政治动员强度有限，部门协同难度较大。正如上述乡镇社工站建设的“两条线”发展状态，较少涉及县、乡镇政治动员与科层动员的互动整合，使得乡镇“块”中职能部门难以就不同的治理目标达成共识。这在一定程度上会减弱基层治理体系中条块关系结构的功能整合效度，形成县、乡镇民政部门“条”上自主性空间扩充，乡镇“块”上自主性与能动性却收缩的反差局面，也使得乡镇社工站嵌入科层动员体系的制度合法性资源不足，依托县、乡镇民政部门难以整合乡镇“块”上部门结构。A镇和B镇受访的民政工作者认为：

一般来说乡镇领导和社区书记不太关注社会工作发展，就像社工站这种新形式。民政办相对来说，更清楚社会工作服务理念和方法对我们开展兜底群众服务工作很有用，但这也需要多向他们普及。（B2，2022年8月10日）

乡镇的部门也都有自己的任务，要他们配合社工站的工作还是很少的，大都是互不干扰，就算财政部门，我们也只是按照流程走。（A2，2022年8月10日）

J 县社工站直接受益人群包括空巢老人、留守儿童、疫后康复患者等困难群体以及社区志愿者和社区居民等，间接受益人群包括3 个乡镇中有服务需求的居民。与A、B、C 乡镇社工站的社会工作者访谈了解到，目前社工站仍处于单打独斗的位置，只利用了村（社区）党群服务中心、老人儿童快乐之家等现有资源，未能加强与社区、家长、学校等的联系，开展宣传培训、家庭教育指导等活动也较少。在社区开展服务，只是与儿童主任、民政专干沟通，没有与村（社区）书记深度合作，与乡镇政府部门的合作也很有限。

另一方面，弱控制权分配有别于采取强政治动员的统合治理等县域治理运作模式，逐步形成了民政工作者与社会工作者的合作关系，有助于完成乡镇社工站的项目指标，较少应对行政性的任务约束。因此，如何发挥条块关系结构的弱政治动员优势，充分运用弱控制权分配策略来激发乡镇“块”上相关部门的自主性和积极性，乡镇社工站是一个可供持续观察的样本。对乡镇民政工作者的访谈中了解到，他们都期待乡镇党委政府“前进一步”。通过政治统合克服县域治理实践中行政科层制的缺陷与惰性，推动乡镇民政事业和社会工作融合发展。这需要发挥弱控制权分配的积极因素，由乡镇党委政府整合相关部门功能，从业务协作的角度，充分发挥民政部门的牵头作用和社工站的专业作用。关键的是，充分运用好党建引领跨界整合多元主体协作的制度和组织优势，不断夯实乡镇党委政府与社区（村）“两委”主导构成的基层社会治理体系，优化整合条块功能的制度安排，这也是乡镇社工站得以在基层扎根的重要制度环境。

对于后发地区来说，为撬动乡镇“块”上的积极性，县级“块”上的政治动员及相联系的科层动员的迁移甚至复制可能是必要的。通过党政体制的政治动员策略推动乡镇社工站建设向中心工作靠近，并在弱控制权分配优势基础上，优化乡镇领导的注意力分配，有助于激发乡镇社工站的积极性和自主性，充分激活体制内外、政社之间的人力、物力等政策制度和资源优势。

（三）弱自主性激励整合条块资源

有相当多的学者分析中国社会工作发展所面临的制度环境时发现，合作性政社关系的制度基础还比较薄弱（费梅苹，2014），社会组织存在着自主性和被动性的状态（徐盈艳、黄晓星，2015），使得社会工作存在合法性“悬浮”式实践（王杰、徐选国，2018），进而形塑了一种工具性的专业主义（徐盈艳，2019）。有学者建议，社会工作服务要“嵌入”生活，结合项目制和党建引领实现有效治理（杨威威、徐选国，2020）。乡镇社工站旨在发挥社会工作参与基层治理的专业优势，这要求完善制度嵌入的自主性激励机制，进而有助于解决社会工作本土化进程中合法性和自主性的张力，从项目治理迈向社会工作制度化进程。

为深入贯彻省民政厅《关于促进乡镇（街道）社会工作发展的通知》精神，J市将事业单位社会工作岗位设置纳入《J 市社会工作站建设方案（试行）》，明确规定社会工作者的薪酬待遇，探索岗位与项目相结合的社工站建设模式，以充分调动社会工作者的积极性，加强社会工作人才队伍建设。J 县建立了县社会组织孵化中心（社工总站）—乡镇（街道）社工站—社区社工室三级联动体系，每个乡镇社工站办公点都有制度规范上墙，张贴有社工站管理规范、社会工作者工作规范、社会工作者职业守则。在岗位设置方面，采用了项目制的社工站建设模式，按照合同规定发放工资。明确要求每个乡镇（街道）社工站设站长1 名，持证驻点社会工作者1 名，驻点助理社会工作者2 名，社会工作督导1 名，并吸纳若干由骨干志愿者组成的较稳定的志愿服务团队。

由此可见，J县乡镇社工站的组织结构初步成型，由社会工作机构负责运营，作为乡镇民政部门开展工作的重要补充，注重增强民政服务能力。但整体而言，条块资源整合能力偏弱。对比J县未成年人保护工作，其采用政治动员策略，县乡纵向的科层动员体系作用发挥明显。通过建立未成年人保护工作的领导机制，逐步完善党政统合、部门协同、权责分配、监督督察的组织体系，能有效促进县乡两级政府部门、群团组织和社会组织协作。对乡镇社工站这类政府购买服务的项目制形式而言，并不具备政府部门属性，未被纳入条块关系制衡与自主的运作场域中。这使得乡镇社工站受困于制度嵌入性和合法性支持不足的弱自主性激励空间中，影响条块资源整合的效果。

乡镇社工站作为基层社会治理创新的重要载体，有助于促进乡镇“块”中资源的优化配置，但总体上乡镇社工站处于有限联动状态，在建立“五社联动”机制、助推基层社会治理创新的综合性服务平台的过程中面临诸多挑战。笔者在实地调查中发现，3个社工站运作都仅有1名社会工作者负责，1名机构督导提供专业支持，社区社工室也由社会工作者兼任。虽然按要求建立多样化的社区社会组织，但更多的是文化娱乐类型，社区治理类型的社区社会组织孵化偏少，而且这些组织的专业服务能力不足。A 镇社会工作者谈到其中的无奈，“我们培育社区社会组织，从社区退休的叔叔阿姨的共同爱好出发是最顺利的，再力所能及设计一些环境卫生、文明劝导的志愿服务活动，就算把志愿服务队伍培育起来了。”社工站站长按要求由乡镇（街道）分管民政工作领导担任，社工室负责人由社区党组织书记（社区居委会主任）担任，均未能实现，社会工作服务所能得到的支持更多只有同处办公的民政工作者和村（社区）民政专干。C 乡社会工作者提到其中原因，“可能我们是因为要完成项目指标，所以和民政部门的工作人员沟通比较多一些。”按照项目指标要求，社工站要以民政服务对象为重点开展全面的需求评估，开展社会救助、社会事务、社区治理、养老服务、儿童福利等民政领域社会工作专业服务。指导村（社区）进行组织孵化及备案管理，培育志愿服务组织，开展志愿者培训，链接社会公益慈善资源等。受访社会工作者均表示这些任务虽然有相当难度，但基本上都能完成。

前一段时间链接的是点心店、面包房的老板，拿了很多点心，然后我们年底的时候，春节前的时候，链接一些蛋糕，我们一起去走访这些店，看他们有没有这个意愿。有些人确实也是做爱心做慈善，我们需要这种有爱心的企业家。（A1，2022年8月10日）

乡镇民政部门依照县民政局要求承担乡镇社工站业务合作职责，但“兜底部门”难以牵头，整合“块”上资源的能力势必有限。C 乡社会工作者认为，“社工站和乡镇其他部门打交道比较少，至于整合资源，毕竟领导不一定了解社工站，也不是重点工作，资源主要还是靠自己。”可见乡镇社工站并不属于乡镇政府部门的办事机构，从政策设计看，其与乡镇民政部门是合作关系。确切地说，是社会工作机构通过项目制形式，承接乡镇民政部门让渡的部分服务职能，按购买服务的项目协议开展工作。因此，这种激励至少从政策设计层面是不具有行政科层制的强激励优势。但弱政治动员、弱控制权分配的治理策略，却衍生出一定的可预期自主性激励空间，基于实际情况，赋予了乡镇社工站较为充分的自主性，探索社工站的服务治理路径。如在社会工作人才培训方面，采取老师请进来与学生走出去相结合的方式。L 社会工作服务中心聘请的社会工作督导，不定期到乡镇社工站就社会工作专业知识、项目执行、项目管理等内容进行指导，以提升社会工作者的专业素养。并且能够创造更多的机会选派优秀的社会工作者走出去，到其他地方的社会工作培训机构参观学习，拓宽专业思维，提升服务能力。

总体上，乡镇“块”若能优化乡镇社工站项目的注意力分配，有利于强化乡镇民政工作和社会工作事业融合发展的自主性激励机制，乡镇社工站整合“条块”资源也会愈发顺畅，越有助于回应社区治理难题，提出建设性思路和方案。那些开展服务效果好、群众参与度和满意度都高的社工站便能获得领导积极的关注与支持，形成双向互动、良性运行的基层治理新格局。

五、乡镇社工站的“不完全执行”特征

乡镇社工站实现可持续发展的难点在于与乡镇政府协调共同探索“弱整合”的适应性发展道路，于“条块”中摸清基层治理的专业化、多元化服务需求，助力调整和优化条块关系。并且，以服务方法和效果寻求合作互动达至共识，充分发挥社会工作在保障和改善民生、加强和创新基层治理、助力乡村振兴中的积极作用。从J 县乡镇社工站的实际运作结果看，主要表现为“不完全执行”的非预期后果。

（一）治理任务转化为项目指标

社工站在乡镇科层体系中的功能定位和职能边界上仍然是含糊不清的，直接原因是乡镇“块”未能完全执行政策方案，一般只有民政部门知晓其存在，社工站游离在“块”边缘。县民政局采取公开招投标的政府采购社会服务项目制方式，引入专业社会工作服务机构入驻乡镇社工站，乡镇“块”则配合相关工作。由于政治动员有限，受领导重视程度偏低，乡镇“块”对社工站建设的注意力分配不足，也没有获得控制权分配的权力，一定程度上降低了部门协同效率。

对乡镇民政部门而言，“弱整合”的条块关系也方便其将治理任务转化为社工站服务项目指标。社会工作者能协助其完成基层治理任务，为低保户等困难群体提供探访和专业化服务内容。因此，民政工作者清楚地意识到“借力”社会工作专业服务带来的效果，B镇受访的民政工作者说道：

有些工作需要自己抽时间去完成，但是有了他们之后，这一部分工作基本上自己可以不用操心，或者是有什么需求，跟他们说，然后社会工作者来安排，两个人一起商量去完成这个工作。（B2，2022年8月10日）

另一方面，社工站能够嵌入基层治理常规性的任务体系中，“借势”完成一些项目指标。A 镇社工站与该镇新时代文明实践站联合开展“珍爱生命、谨防溺水、平安成长”防溺水安全教育系列主题活动，招募志愿者向儿童及家长讲解预防溺水安全、落水自救、安全救援等相关知识，增强防溺水安全意识。为完善一老一小服务体系，社会工作者以节假日等活动开展为契机，实现连带式服务，提高居民对社工站的知晓率和认可度，提升服务质量。A镇社工站的社会工作者解释了服务方案设计的缘由：

像在A 镇，社工室一个在a2 村，还有一个在a1 社区，我做了一系列的调研走访后发现，a1 社区有很多独居、退休的老年人，生活比较乏味的，就主要做老年人的活动。a2村那边，留守儿童就比较多，然后爷爷奶奶在照顾，所以针对那边我开展的是儿童活动。（A1，2022年8月10日）

（二）社会工作专职化水平不高

乡镇社工站是我国社会工作制度建设的关键实体，也是社会工作专业化、本土化事业发展的驱动平台，但社会工作制度建设还缺乏相关配套政策，社会工作专业化、职业化水平仍然不高，有如下表现：

其一，乡镇社工站的社会工作者流动率偏高，极大影响社会工作者与民政工作者建立合作关系。笔者在调研中发现，3个社工站中就有2个社会工作者离职，使得民政工作者需要多次向社区介绍，工作衔接耗费时间和精力，增加额外麻烦，导致民政工作者和社会工作者互相建立信任关系的过程也不顺利。久而久之，民政工作者认为社会工作者“也只能帮得了一时”。B镇受访的民政工作者说道：

因为你换一个人，我可能又得帮你联系。像如果说有一个固定的人会好些，有些什么工作有习惯性，现在人员不能固定，有些事情你安排不了。（B2，2022年8月10日）

其二，社工站社会工作者待遇偏低，职业吸引力不强，不利于培养社会工作本土人才。受访的社会工作者表示，每月拿到手的工资不到两千。民政工作者也知晓社会工作者待遇，意识到社会工作在回应居民需求方面发挥越来越重要的作用，但认为社会工作者自身生存难度大，很难招到本地人愿意做社会工作者。B镇、C乡受访的民政工作者都表达了这一担忧：

毕竟生存为主，你不能要求一直专注投入工作，不能生存怎么办，首先你把这个待遇稍微保持在合适的范围内的话，我觉得去招人可能会好一点。（B3，2022年8月11日）

现在主要是第三方给他的待遇，当然这边我觉得应该还要有一定的补贴，因为毕竟在乡镇这边（工作）。民政买的是第三方，第三方买过来的话，我觉得第三方可以跟民政那边去洽谈一下。（C2，2022年8月11日）

其三，社会工作者自身专业能力有待提升，需要加强专业能力培训。受访的社会工作者和民政工作者大都反映，社工站项目督导和培训对提升专业服务能力至关重要，有助于培养本土社会工作人才。A镇社工站社会工作者说道：

实话实说我也就干了10 个月，从专业上来说，我以前做美容院的，这个专业我完全是不熟悉，我们在评估的时候，老师给我一些建议，我不瞒你说，写东西是我的短板，搞活动我很开心，写东西就很慢。（A1，2022年8月10日）

总体来看，现阶段乡镇社工站呈现“不完全执行”特征，一定程度上发挥了“弱整合”的治理机制创新优势。在“弱整合”的条块关系下，民政工作者和社会工作者分别采用“借力”“借势”的策略将治理任务转化为项目指标，也面临社会工作者工资偏低、能力不足的困境，严重制约了社会工作本土化、专职化发展。为此，需要加强社会工作制度建设，如通过专业知识来引导社会工作者恪守专业信念，促进基层治理专业化（任文启、顾东辉，2022）；强化对站点工作者的培训，提高其处理复杂情境的能力（张瑞凯、刘艳霞，2023）。

六、总结与讨论

本研究试图揭示条块关系视角下乡镇社工站的运作机制，发现政治动员、控制权分配、自主性激励构成的条块互动关系，深刻影响了乡镇社工站的行动策略。乡镇社工站作为政府购买服务的项目制方式，有助于促进政社合作关系高质量发展。但在弱政治动员、弱控制权分配和弱自主性激励的制度环境影响下，出现科层动员结构弱化、部门协同功能受阻、制度嵌入资源不足的负向效果。同时，也表现出业务合作、专业自主、预期激励的正向效果。乡镇社工站因此呈现为一种“不完全执行”的运作特征，既不完全内嵌于条块关系体制机制的运转体系中，又受制于“弱整合”的条块关系，表现为平台建设滞后、资源支持不足、人才培养不健全等问题。值得期待的是，随着社工站加强与乡镇的联系，在乡镇领导的支持下，主动向相关部门多汇报、多交流，有利于寻找项目服务开展的契合点，争取更多支持，链接更多资源，不断深化“五社联动”基层治理实践。同时，加强社会工作制度建设，提升社会工作专职化水平，才能推动乡镇社工站的本土化发展，为加强基层治理能力和完善社会服务体系贡献专业智慧。本研究选取的是中部社会工作后发地区J县的社工站建设案例，从条块关系视角揭示了乡镇社工站“弱整合”的运作机制，未来“弱整合”是否会演变为其他形态，以及推广到其他地区是否具有普遍性，还需要进一步案例追踪和丰富的实证研究。