世界银行营商环境评价对我国知识产权改革的启示

周春苗

(广东省省情调查研究中心有限公司 广东广州 510000)

1 前言

营商环境是一国或地区的竞争力和发展力的有效体现，能够充分反映市场主体活力和社会创造力，逐渐成为各国或地区关注和研究的焦点。世界银行(以下简称“世行”)发布的《2020年营商环境报告》显示，中国营商环境在全球190个经济体中排名第32位，成为当年进步最快的经济体之一。良好的营商环境离不开强有力的知识产权保护。习近平总书记强调，创新是引领发展的第一动力，保护知识产权就是保护创新。党的十八大以来，党中央把知识产权保护工作摆在了更加突出的位置，致力于打造国际知识产权保护高地。2022年2月，世行发布了全球营商环境新评估体系概念书，将知识产权相关内容纳入评价指标体系。对照世行知识产权评价体系，发现我国还有哪些不足，如何完善相关体制机制才能充分发挥知识产权赋能地方经济提升质效，值得深入研究。限于文章篇幅，对于我国对标世行评价存在的诸多问题，本文无意全面分析，对相关看法也不展开详细论证，仅提出研究中发现的难题，希望引起更多关注和探讨。

2 知识产权改革与营商环境的内在关联

2.1 营商环境概述

2003年，世行开始发布营商环境年度报告，面向阿富汗到津巴布韦的190个经济体开展评价，自此，“营商环境”一词受到全世界的广泛关注；2021年9月，世行团队发表声明，决定暂停全球营商环境评价(Doing Business，简称“DB”)，终止营商环境报告和数据，并于2022年2月发布了全球营商环境新评估体系概念书(Business Enabling Environment，简称“BEE”)，2023年3月更新为B-READY(Business Ready)，对与私营部门发展相关的商业环境进行定量评估，评估结果预计每年公布一次，评估对象涵盖全球大多数经济体。

国务院《优化营商环境条例》指出，营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。世行营商环境评价主要坚持以下理念:一是降低制度性交易成本，道格拉斯·诺斯认为，决定一国富有还是贫穷的，是制度的质量，富国成功地形成了可靠的低成本的制度，保护了产权，确保了合同的履行。世行也认可了这一观点，在各指标设置过程中尤其注重法律法规的考察；二是“所测即所得”，即如果制度规则未被市场主体所感知和遵循，则制度规则将沦为具文。同时，世行新的营商环境评价体系不仅关注监管框架，还关注公共服务，尤其强调了“数字技术运用”和“环境可持续性”，认为政府在创造有利的商业环境方面起着重要作用，可以为提升市场主体活力提供更积极的动力。

2.2 世界银行知识产权营商环境指标体系

知识产权尤其是专利本身具有垄断属性，“公开”和“垄断”构成了专利概念的完整内容，权利人以将自己的技术公开为前提，法律赋予其在一定时期内独占排他地享有使用其技术的权力。而专利的垄断与经济学意义上的垄断不同，其具有激励创新并提升社会福利性的意义。世行新的营商环境评价体系将知识产权的考察纳入了公平竞争指标体系，下设3个二级指标，包括促进市场竞争的政策监管质量、促进竞争的公共服务的充分性和推进市场竞争的关键服务的便利度。其中，促进市场竞争的政策监管质量主要对三类法律指标给予评估，包括竞争类法规质量、促进创新和知识产权转让(技术转让)的法规质量、公共合同招标法规的治理；促进竞争的公共服务的充分性主要考察竞争法规执行的体制框架和质量、支持企业创新的体制框架和电子采购；推进市场竞争的关键服务的便利度主要考察竞争主管机构和采购实体提供公共服务的效率，包括高效执行简易经营者集中审查、通过招投标程序授予政府采购合同所需时间、授予公共合同的时间、市场活力与竞争行为、企业进入市场的难易程度、企业研发过程中的创新和投资情况。

与知识产权关联密切的内容主要在三级指标中涉及。一是促进创新和知识产权转让(技术转让)的法规质量，主要衡量与知识产权保护、知识产权公平转让及与竞争对手合作研发相关的法律法规；二是支持企业创新的体制框架，主要衡量知识产权登记注册和为企业创新提供服务的便利化水平，包括知识产权机构服务的透明度、信息化程度及政府对企业创新的政策支持力度，如金融支持，技术转让支持，政府与知识产权服务机构、创新机构、金融机构间的合作等；三是企业研发过程中的创新和投资情况，主要从总体上评估市场活力。综上所述，世行对知识产权的考察包含了知识产权创造、运用、保护及公共服务，注重法律法规的制定与执行、服务的便利度和可及性、政策的支持和落地效果，是对知识产权全方位、全链条、各领域的综合考察。

2.3 世界银行知识产权营商环境评价方法论

世行知识产权指标数据是通过发放问卷方式获得的，相比之前的DB评价范围，世行新一轮的营商环境评估样本城市可能进一步扩大，我国GDP排名前25城市可能会纳入世行营商环境评估。具体而言，促进创新和知识产权转让(技术转让)的法规质量、支持企业创新的体制框架的数据将通过向知识产权专业律师、商会和有关公共部门主体发放专家问卷来收集；企业研发过程中的创新和投资情况将以企业问卷调查的方式获得市场主体创新的总体评价。

3 我国知识产权改革的现状

3.1 对照世行营商环境评价指标体系分析

3.1.1 法律法规有待完善

如在知识产权保护方面，2021年最高法院发布《关于审理侵害知识产权民事案件适用惩罚性赔偿的解释》，但由于个案案情千差万别，主观客观要件认定、赔偿数额中基数与倍数的确定、刑民交叉案件中的应用等问题仍需要法官进行特别研究，尚未形成统一的或有指导意义的适用标准。在新业态知识产权保护上，大数据、人工智能、基因技术、区块链、电子商务等新业态领域，知识产权侵权行为的隐蔽性提高，执法难度加大，知识产权保护范围界定、权利归属与交易等保护规则尚未构建。地理标志作为重要的知识产权门类，除通过《商标法》保护外，其主要仍通过2005年发布的《地理标志产品保护规定》和2007年发布的《农产品地理标志管理办法》，没有其他专门立法。

3.1.2 政府知识产权公共服务供给不足

当前，有相当一部分城市搭建或正在搭建知识产权公共服务平台，但在平台模块、服务事项、便利度等方面存在较大差距，具体表现为与同类网站、数据库衔接不畅，一些城市的知识产权公共服务平台仅提供业务办理、信息查询等基础服务，并未针对自身企业和产业发展状况建立产业数据库、企业数据库、高校院所数据库、科研院所数据库、专题数据库、法律政策库、线上培训库等，未能有效整合知识产权信息资源，支持本地重点产业行业能力有限。2021年12月，国家知识产权局印发《国家知识产权局公共服务事项清单(第一版)》(国知发服字〔2021〕36号)(以下简称“清单”)，但仍有一些城市及县区尚未制定本地区知识产权公共服务事项清单，无法满足其知识产权发展需求。

3.1.3 知识产权服务机构专业性有待提升

代理行业纷乱复杂，知识产权代理服务水平也参差不齐，而知识产权挖掘、布局又往往依托中介机构进行筛选，但由于代理机构相关情况公开不足，造成企业与代理机构间信息不对称，企业难以在众多中介机构中做出符合自身要求的选择。同时，大部分知识产权代理中介专业性不高，如在知识产权挖掘中，仅进行简单的挖掘或导航分析评议，对技术缺乏了解和发掘能力，有的代理师事先并未对项目所涉及的技术进行深入检索、分析，甚至将发掘技术创新点寄托于企业研发人员。即使是偶然找到技术创新点，但由于对研发目标及发展形势不够了解，而盲目地申请专利，也无法实现专利有效布局，削弱了专利的价值。还存在一些代理机构自身定位不清晰，认为只是做专利事务的对接、专利的传声筒和政府资助项目的辅助，并不能主动为研发提供建设性的意见。此外，由于我国尚未建立起健全的信用体系，一些企业担心如果将所有的技术要点与代理师进行沟通，万一专利申请不成功，存在技术秘密泄露的风险，因此不敢将全部掌握的技术要点和盘托出。此外，非正常专利申请也时有发生，例如2021年国家知识产权局向地方通报4批次81.5万件非正常专利申请。

3.1.4 知识产权运用效益有待提升

《2022年中国知识产权发展状况评价报告》显示，美国、日本、韩国、瑞士和中国知识产权产出能力指数得分排在前五名，市场价值指数 美国、日本、荷兰、瑞士和德国排在前五位，中国位列第10位，表明我国与欧美等知识产权发达国家仍存在较大差距，知识产权大国的优势未有效发挥。通过走访企业了解到，部分城市虽然出台了知识产权质押融资风险补偿资金，但缺乏对相关政策的广泛宣传，有的只是通过企业沟通微信群进行宣传，本地大部分有知识产权质押融资需求的企业并未获知，也无法享受该项政策红利，降低了企业知识产权运用的积极性，也加剧了企业的融资困难；还有企业反映，部分银行要求除知识产权质押外必须提供不动产抵押，企业无法通过纯知识产权获得贷款，并且企业融资额度主要依据不动产的价值。

3.2 对照世行营商环境评价方法分析

3.2.1 法律法规执行效果不佳，缺少对知识产权法律法规落地的有效评估

主要原因在于:

一是知识产权行政执法人员专业水平不高，2018年机构改革将科技局所属的知识产权职能划入市场监管局，但在人员转隶上，仅1～2名具有专利执法资格的工作人员进入市场监管局，导致市场监管局在知识产权尤其是专利管理方面人员专业性明显不足。市场监管综合执法队伍组建后，商标、专利分头执法现象仍然存在。通过查阅部分城市知识产权行政管理部门网站发现，知识产权管理科室、执法队伍设置存在较大差距，有的城市将知识产权与广告、药品等组建一个科室，管理职责不够清晰；有的城市仅设置一个综合执法队伍，负责多项领域的监管执法，管理能力欠缺。同时，知识产权行政裁决制度优势未能有效发挥，政府部门对行政裁决存在抵触心理，部门领导规避成为行政诉讼被告的风险，导致当事人申请行政裁决时，基层行政人员不敢立案，往往建议当事人通过司法途径解决知识产权纠纷；即使受理了行政裁决案件，由于行政机关专业性不足，也会将相关案件委托第三方进行辅助，既不能发挥行政裁决的作用，也无法让公职人员在实践中提升自身解决纠纷的能力。

二是知识产权侵权成本不高，惩罚性赔偿机制难以落地， 目前除知识产权发展较快的城市外，大部分城市鲜有适用该制度的司法实践。仍存在地理标志保护产品监督和管理缺失，对有关地理标志的申请、使用、备案、监督、管理等职责失位的现象，政府主导申报后无人管理，让很多地理标志产品形同虚设、空有其名。

三是知识产权相关部门、机构协调力度不足，如在知识产权融资方面，部分地区存在仅知识产权管理部门单方发力，知识产权银保监、金融机构等部门配合意愿低的情况，金融产品创新力度不足；再如在知识产权保护跨部门衔接方面，知识产权管理部门与公安局、检察院、海关、司法局、仲裁委等单位在线索通报、案件移送、信息共享、信息发布等方面的协作配合力度不足。根据世行“所测即所得”的理念，如果政策无法被市场主体感知，那么其政策将无法获得世行的认可，无法体现到营商环境排名中。

3.2.2 企业知识产权保护意识薄弱

各地虽然每年都安排“知识产权宣传周”“专业市场知识产权保护专项行动”，以及知识产权保护专题培训、巡讲等活动，但通过走访创新型企业发现，一些中小创新型企业甚至独角兽企业对产品或品牌缺乏保护意识，知识产权保护投入不足，有些企业甚至没有专门的知识产权管理部门和人员，在遇到海外纠纷时，很难全面获悉当地知识产权制度和政策，并难以获得当地专业服务机构的支持。企业反映，部分城市开展知识产权培训宣传较少，即使开展了知识产权保护宣传培训，大部分也是对政策的解读和宣传，未结合本地产业特色和纠纷特点进行解读，对解决现实问题效果不佳。部分城市虽然设立了海外知识产权侵权责任保险，但由于企业认识及政府部门宣传不足，存在没有企业投保的现象。此外，企业应对海外知识产权纠纷成本高、周期长，语言、交通等因素也会增加更多成本，很多企业因此遇到纠纷后便望而却步，放弃维护自身权益。

4 世界银行营商环境评价对我国知识产权改革的启示

知识产权是科技成果向现实生产力转化的重要“桥梁”和“纽带”。根据世行发布的评估工作时间表，2023年1月正式启动评估工作，并于当年第四季度发布第一份评估报告，建议参照世行的详细评价指标，在结合我国国情的基础上，全面系统地查找差距，遴选改革项目，补短板抓落实，进一步释放改革动能。

一是完善知识产权顶层设计，加快知识产权执法落地。依据我国知识产权创造、运用和保护的短板问题，完善相关法律法规和实施细则，并予以落实。建立行政执法规范化培训体系，为行政执法人员提供规范化、体系化培训，建立知识产权技术调查官，选聘技术调查官参与行政裁决和司法审判活动，为查明案件技术事实提供咨询，出具技术调查意见和其他必要的技术协助。

二是提升知识产权公共服务水平，提高信息利用，建立实验室、研发中心、仪器设备和检验检测中心的共享机制，建立健全知识产权公共信息服务平台，提高知识产权信息资源利用率。建设产业创新成果库和企业技术需求信息库，通过多维度的统一标引体系，实现精准化专利供需匹配和对接。加快新建国家级知识产权保护中心，建立知识产权公共服务中心，构建多元化解知识产权矛盾纠纷体系，推动知识产权保护线上、线下融合发展。规范专利代理机构内部管理制度，严格质量把控，不断创新服务模式，培养综合型的专利代理人才，提升代理服务质量。

三是引导企业制定知识产权发展战略，实行知识产权系统化管理。加快培育“专精特新”等创新型知识产权优势企业，设置知识产权管理部门，建立和完善企业内部知识产权管理制度，将知识产权的数量与质量纳入科技人员考核指标体系，调动全员的创新意识与积极性。鼓励企业开展知识产权贯标，探索“互联网+”企业知识产权集体贯标模式，以降低成本，缩短贯标流程及时间。建立知识产权产业联盟，推动建立以知识产权优势企业为龙头、科技创新型企业为主体、产业链完整的知识产权联盟，引导知识产权联盟开展知识产权交叉许可，组建专利池、专利基金、运营机构等合作体，发挥知识产权联盟的重大作用，共同防范知识产权风险。

四是以企业需求为导向，提升企业知识产权风险应对能力。让创新创造走向实际应用、发挥最大效能，护航中国企业顺利“走出去”。紧紧围绕知识产权纠纷重点领域和关键环节，搭建企业知识产权维权体系。推动优质资源整合共享，在条件成熟的知识产权保护中心建立国家海外知识产权纠纷应对指导中心地方分中心，搭建“政府+社会组织+企业”交流闭环，加强对外向型企业的调研走访，了解企业海外知识产权纠纷发展现状，破解企业海外维权难题。拓展海外维权服务资源，与海外知识产权及法律服务机构建立联系机制，发挥海外维权专家库辅助作用，遴选美国、欧洲等多地涉外企业与涉外法律服务机构为企业提供专业优质的国际维权服务。探索建立企业海外知识产权商业情报中心，及时为企业提供预警服务，形成立体式海外知识产权保护体系和多元化知识产权纠纷解决机制。