地方政府推动金融支持新基建的对策建议——以广州市为例

黄锐生 赖昊莹

近年来，以5G、云计算、人工智能、工业互联网、区块链等为核心的新型基础设施领域迎来跨越式发展的新机遇，成为促投资、稳增长的重要支撑，将有力推动经济社会质量、效率、动力的巨大变革。本文以广州市为例，研究地方政府如何加快建设新基建投融资体系，多方位着力吸引多元化投资主体，畅通投融资机制，有效推进新型基础设施建设。

广州市新基建投资及产业布局特征分析

在传统基建效益递减的背景下，5 G、工业互联网、人工智能等具有渗透潜力的新型基础设施成为目前基建投资增长的新亮点。2020年，广州市签约首批7 3个数字新基建重大项目，总投资规模约1800亿元。

（一）市场整体需求较大，未来仍处于上升阶段

一是新基建投资需求较大。广州市工业和信息化局数据显示，截至2022年6月，广州已累计建成6.7万座5G基站和新能源汽车换电站约10 0个。到2025年，广州计划全面覆盖5G网络，建成8万座5G基站和400个换电站，建成800公里智能化道路。二是大数据中心布局总量需求大。广州市的中小企业数字化程度相对较低，对数据快速链接及传输的要求并未完全体现。当前企业数据得到存储的不到10%，得到开发利用的不足2%，数据作为数字经济时代新生产要素的作用没有充分发挥出来。由此可见，随着产业数字化的提升，为实现产业互联的整体要求，广州对于5G、人工智能、工业互联网、物联网、大数据中心等新型基础设施的需求仍处于上升阶段。

（二）集中发力新基建，重点平台建设仍处于早期阶段

广州市首批7 3个数字新基建重大项目集中签约，涵盖5G、人工智能、大数据中心、工业互联网、智能充电桩等重点项目。广州科学城正推进建设工业互联网融合发展示范区以及中国新基建产业园，计划打造航天云网、阿里飞龙工业互联网平台、中船“船海智云”等一批国家级工业互联网平台，推动相关产业的创新发展。通过产业基础设施建设与产业园配套，为相关行业企业的进驻以及产业的创新发展奠定基础。部分重点平台的建设处于早期阶段。

（三）产业龙头相对缺乏，后续发展潜力巨大

总体来看，广州市在新基建相关产业领域中，已经具有一定的产业基础，集聚了一定数量的企业，但整体仍属于中等规模，龙头企业相对匮乏，特别是技术处于领先地位的企业较少，无法有效实现行业整合，推动新基建商业模式的进一步创新发展。

广州市与国内部分城市新基建相关政策措施对比

目前，广州市新基建在整体规划以及行业培育上已经处于领先的位置，先后出台《广州市加快打造数字经济创新引领型城市的若干措施》《广州市加快5 G 发展三年行动计划（2019—2021年）》《广州市关于推进新一代人工智能产业发展的行动计划（2 0 2 0—2022年）》等具体发展规划。随着新基建、新消费为代表的新经济对整体经济的支撑作用进一步凸显，全国各主要城市相继出台了新基建行动计划以及支持政策，进行项目规划，进一步加大投资扶持力度。综合来看，这些新基建政策呈现以下三个特点：

一是突出结合地方特色。如北京市的新基建重点关注底层基础设施、应用结合以及安全保障等领域，特别是注重安全基础设施建设，建立安全防护基础技术产品体系，形成多层级的安全服务能力。上海市重点明确新基建的四大特色领域，包括以新一代网络基础设施为主的“新网络”建设；以创新基础设施为主的“新设施”建设；以人工智能等一体化融合基础设施为主的“新平台”建设；以智能化终端基础设施为主的“新终端”建设。

二是注重基础设施与行业发展相匹配。各地在建设政府主导的、具有公共属性的如5 G、充电桩等新型基础设施的同时，更加注重对涉及数字经济基础研发领域以及产业发展领域的培育投入，如加大力度建设大数据中心以及投入开发数字经济产业园，以进一步推动数字经济产业的快速发展。

三是金融支持重点关注新基建产业培育。在新基建投融资政策支持方面，各地市重点关注新基建的产业培育，通过发挥产业引导基金杠杆作用，吸引鼓励更多社会资本参与行业发展。

广州市金融支持新基建应重点关注的方面

新基建刚刚起步，大量社会资本尤其是民间资本对于进入新基建领域仍处于观望状态。笔者认为，广州市推动新基建的投融资应着重关注以下方面。

（一）新基建的政府资金投入来源面临约束

根据广州市统计局数据，2022年，广州市一般公共预算收入1854.7亿元，一般公共预算实现支出3014.2亿元，存在近1200亿元的资金缺口。尽管通过上级补助、动用预算稳定调节基金、上年结转等多种途径，以及国家提出通过增加赤字率和地方专项债券额度等方式为基建提供新的资金支持空间，但地方政府主导的新基建项目所需配套资金融资仍面临一些制度性约束。

（二）新基建的投融资主体亟须多元化

与传统基建相比，新基建项目是旨在提供智能化产品和服务的关键基础设施，以推动实现经济社会数字化转型。其主要以信息科技如人工智能、5 G、区块链为支撑，技术密集，偏重于创新领域。新基建的软件系统、硬件设备会有更高频次的迭代，在技术发展的不同阶段需要持续引入增量资金提供支持。需要鼓励多元化主体参与新型基础设施的投资建设，以适应市场需求的快速变化。

（三）新基建的投融资机制体制有待完善

新基建集成了硬件与软件，与新产业、新业态、新商业模式、新产品联系紧密。由于技术密集的特点，软件往往在新基建产品价值中占据了更为重要的地位。因此，新基建更需要在融资形式上创新。目前国内针对物联网、车联网、工业互联网等新型基础设施由谁投资建设、如何运营、获利后如何进行商业合作等模式仍不清晰，致使大量社会资本尤其是民间资本对于进入新基建领域仍存疑虑，影响机构和企业参与项目建设的主动性、积极性。

（四）新基建产业链需要金融产品及服务的创新支持

传统基建的产业链较短，后期使用运营与建设分离的特点与新基建有显著的区别。新基建往往与产业链布局同步，产业链布局直接影响了基础设施的效益，如工业互联网、人工智能等，其建设与运营往往一体化，并形成较长的产业链。从初期硬件建设到软件安装调试，再到参与后期的运营、技术支持等都需要专业性的企业机构参与。除了资产持有人持续的资金投入和技术支持外，也需要政府引导金融机构创新服务与产品，建立与新基建参与者的长效合作机制，配合新基建项目提供全生命周期的金融服务。

广州市金融支持新基建的相关建议

未来5至10 年，新型基础设施领域将迎来跨越式发展的新机遇，成为促投资、稳增长的重要支撑，将有力推动经济社会质量、效率、动力的巨大变革。由此，广州市应抢抓风口，深度布局，多方位着力吸引多元化投资主体，畅通投融资机制，有效推进新型基础设施建设。

（一）加强顶层设计，加大配套政策资金支持力度

第一，加强针对新基建领域的预研预判，强化投资方向引导。制定出台金融支持新基建的具体指导性意见，明确重点支持方向及领域，在重点配套和完善新型基础设施投融资机制体制的同时，注重加强对新经济相关产业的扶持，多措并举，形成金融支持全产业链发展的指导性意见。

2022年7月，集北斗导航、5G通讯、人工智能、无人驾驶等技术于一体的广州港南沙港区四期全自动化码头投入运行。图/中新社

第二，加大基础设施建设配套资金的支持力度。积极向中央和省级层面争取相关支持，为新基建投入新增的配套资金；在财政政策方面，对于主营业务涉及新基建核心技术研发的企业，建议以研发项目为单位、以研发阶段为权重，给予相应的财政补贴扶持；对于具有较多公益价值的新基建项目，在建设初期给予一定的财政补贴和税收优惠；在金融政策方面，发挥开发性金融的作用，积极对接国家开发银行等政策性银行，支持系统性重大核心项目落地。

第三，做好财政政策和货币政策的协调。通过专项债、PPP（政府与社会资本合作）等模式支持新基建，发挥财政资金的撬动作用，配合降低融资成本、减税降费、加大对研发成本的补贴等。

（二）强化政府引导作用，多渠道拓展资金来源

第一，设立针对新基建领域的政府开发基金及产业引导基金。对新基建中需要重点发展、系统性建设的行业，特别是前期投入规模大、投资回报周期长的领域，建议设立产业投资基金，通过资本金出资、股权投资、债权投资等多种投资方式支持新基建。针对新基建领域相关的创新创业企业，建议设立广州市、区两级政府主导的政府引导基金，通过股权投资和债权投资等多种方式支持区域内新基建企业，研发核心技术，推动区域性企业发展壮大。

第二，留存国有企业专项基金支持上下游的新基建重点项目，发挥国有资本的作用。选择部分上下游关联新基建项目的大型国企，通过每年留存一定比例利润的方式，设立国有企业专项基金，通过项目贷款、项目股权投资等方式，将这些资金注入上下游新基建重点项目，提供精准支持。

（三）明确市场的主导作用和建设角色，激发各类市场主体投资活力

统筹协调好政府、企业等各方资源，特别是对社会资本参与新基建要从政策、资金、管理等多个方面给予足够的引导和扶持。进一步放开市场准入，对各类型资本一视同仁。

第一，鼓励私募股权基金参与投资，重点支持新基建项目。对于相关私募股权基金备案建立绿色通道，在所得税等方面给予一定优惠政策，吸引市场私募股权基金助力新基建项目投资初期发展。

第二，引导保险资金定向投资，建设新基建的投资长效机制。提高保险资金股权投资的限制比例，根据不同类型保险资金的资金来源和风险偏好，引导其定向投资长期的新基建项目。鼓励保险资金成为新基建企业的长期战略股东，降低企业的债务压力和融资成本，构建新基建的投资长效机制。

第三，积极申请不动产投资信托基金（R E I Ts）试点，拓展融资渠道。2020年4月30日，中国证监会、国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(R EI Ts)试点相关工作的通知》，提出尽快推出基础设施R E I Ts 试点项目。一些新基建项目前期投资大，折旧占比高，单体项目实现回本一般需要5 年左右，实现盈利往往需要更长时间。引入R E I Ts 模式能通过更多元、低成本的市场化融资渠道推动项目投资，助力行业发展。

（四）鼓励金融机构创新金融产品与服务，强化产业链金融合作

第一，新基建缺乏金融机构传统意义上的抵押品，需要创新融资方式。此外，长周期的投资不应该以过程时点论成败，也不应该从单一维度进行评价，而应结合合规性、收益性和社会价值来进行长周期的综合评判。只有相关政府部门以及投资的主体和企业，尤其是国有企业，不以短期利益为导向，才能有效激发各类主体的积极性。

第二，鼓励银行与大型新基建领域企业合作开展供应链金融融资，提供完整的产业链融资支持。鼓励工业企业、运营商以及互联网公司结成融合型产业联盟，开放创新平台等；允许企业在符合法律法规要求的前提下，多元化投资、多元化建设、多元化运营；通过政府购买服务、国有企业投资建设、第三方公司租用经营等方式探索更多增值服务。

（五）配套金融相关措施，推动产业快速发展及模式创新

第一，发挥政府引导、市场主导和企业主体作用，促进金融创新资源集聚，完善各类要素支撑，建立健全相关协调机制，降低建设和运维成本，培育产业链。除了引导银行等金融机构和地方产业基金对参与新基建的高新企业提供更为全面的资金配套外，完善I P O 和债券发行注册制度，在R E I Ts等工具的使用过程中提供政策支持，应是较好的扶持做法。

第二，鼓励支持金融机构和企业创新投融资机制，实现融资多元化。可通过开发以未来收益权为主、知识产权为抵押的金融产品等方式，不断吸引社会资本参与新基建项目。

第三，充分发挥科创板的作用，加快发展多层次资本市场，在相关高技术企业开展并购、上市、发债等业务时，予以更多的支持。