新型农村集体经济发展的现状、问题及对策

李文嘉 李蕊

【关键词】新型农村集体经济 党的领导 共享发展 风险防控 共同富裕

【中图分类号】F321.32 【文献标识码】A

共同富裕是社会主义的本质要求，推进共同富裕，最繁重、最艰巨的任务依然在农村。2023年4月，习近平总书记在广东考察时强调：“加快构建现代乡村产业体系，发展新型农村集体经济，深入实施乡村建设行动，促进共同富裕。”发展新型农村集体经济对促进农村农民共同富裕具有重要意义。关于新型农村集体经济的基本内涵和发展途径，2023年中央一号文件指出：“构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。”目前，就各地既往实践来看，在多样化发展新型农村集体经济的进程中，仍需进一步阐明发展新型农村集体经济对促进共同富裕的实践价值，并在对现阶段发展现状和现实困境的深入分析基础上，总结各方发展路径中蕴含的共性原则，为实现新型农村集体经济更高水平、更加均衡发展提供参考。

发展新型农村集体经济对于促进共同富裕的实践价值

新时代共同富裕是包含广大农民群体的全民富裕，是实现农业高质量发展、农村治理现代化、宜居宜业和美乡村建设的全面富裕，发展新型农村集体经济对于促进农业、农村、农民三个维度的共同富裕具有十分重要的实践价值。

首先，发展新型农村集体经济是建设农业强国的必由之路。发展新型农村集体经济建立在市场主导资源配置基础上，治理架构更科学、经营方式更稳健、发展途径更多元，既能发挥市场配置资源的决定性作用，更具备社会主义制度优势。一方面，发展新型农村集体经济有利于推动农业产业发展动力转换更新，实现农业生产力的可持续发展；有利于破除此前集体经济“‘分多‘统少”的不良格局，实现以“分”为基础，优化“统”的功能来实现更高水平的“统分结合”，有效实现农业发展效率跃升，从而更能实现粮食和重要农产品生产安全，推进乡村产业高质量发展，巩固拓展脱贫攻坚成果。另一方面，新型农村集体经济的发展壮大能够不断满足农业基础设施建设和农业科技装备需要，其强大的劳动联合或资本联合能力更便于将农户组织起来，形成共建共赢的劳动合力，形成规模化、科技化、机械化等现代农业生产模式，不断增强我国农业综合竞争力。

其次，發展新型农村集体经济是促进农村治理现代化的物质基础。一方面，有助于农村治理“硬件”的强化，发展新型农村集体经济满足了村级基层组织日常治理活动的物质需求，并且是经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”的全方位需求，包括推进农村人居环境整治提升、建设乡村基础设施、提供教科文卫多领域公共服务等，使基层党组织、村民委员会、集体经济组织等治理主体更有能力服务广大农民。另一方面，有助于治理“软件”的更新，新型农村集体经济同时也要求基层组织具备更科学的管理经营方式、更强大的组织动员能力、更民主的自治氛围、更文明的乡风环境，这就要求基层组织提升基层治理能力，完善治理体系，切实履行治理责任，持续促进自治、共治、德治、法治相统一的农村治理现代化进程。

最后，发展新型农村集体经济是实现农民共同富裕的必要条件。“发展成果由人民共享”的共享发展理念是共同富裕的应有之义，新型农村集体经济的集体所有性质和市场化资源配置模式，使之更有利于兼顾“公平”与“效率”，既把蛋糕做大，又能分好。从各地的实践看，一方面，新型农村集体经济目前探索出的现代物流、休闲旅游、特色电商等新产业、新业态，促进农村一二三产业融合发展，延长传统农业产业链，创造更多的非农就业岗位，让农户获得更多产业发展的收入。另一方面，利用农村闲置土地、房产等资源进行的资源发包、物业出租、资产参股等模式，可以使农户参与集体资产分红等二次收入分配，使农村集体资产切实转化为农民增收致富的重要来源，也为农业富余劳动力从事非农产业创造条件，拓展了农民增收的渠道。

新型农村集体经济的发展现状和现实困境

基于社会主义初级阶段的基本国情现实和复杂的国内外环境，加之新型农村集体经济仍处于转型发展的初步探索阶段，尚未有成熟的法律政策体系进行规范保障，其发展逻辑的内部矛盾和发展环境的外部风险交织叠加，在主体能力、成果共享和风险防控层面呈现出一些困境亟待关注和解决。

领导力量：基层党组织组织力和职能还有待进一步发挥。当前，经过市场化改革后，新型农村集体经济高质量发展需要更加科学完善的法人治理结构和企业管理制度，但在一些地区农村基层治理主体的能力存在不足，尚不能适应发展需要。具体来说，作为领导力量的基层党组织组织力不强，领导职能发挥尚不充分，治理人才缺乏。一些地方的基层治理主体还保持着村两委和集体经济组织“一套人马统一管”的现状，尚不能实现“政经分离”，村党支部书记、股份合作社社长任职混乱、权责不清，导致基层党组织无法在具体产业的发展过程中落实党的领导。一些党员干部思想或冒进，幻想发展新型集体经济一蹴而就，缺乏可持续发展理念；或保守，对新型集体经济的定位、理念和路径等缺乏准确认识，导致不敢干、不想干、不会干，延误最佳发展契机。

共建共享：农民对于新型农村集体经济发展的信心和参与积极性有待提高。党的十八大以来，党中央下大力气整治、强化了农村基层党的建设，但是长期以来形成的“小农”思想在农村地区还有一定程度的影响。一方面，有人担心在发展过程中会“富”了个别村干部而“损”了多数人利益，①导致缺乏走集体致富的信心。即使是已经参与进新型农村集体经济发展中的部分农民，也存在对家庭收益关注多、对集体经营关注少甚至漠不关心的情况，导致常常是“出工不出力”，难以形成集体经济发展的合力。另一方面，新型农村集体经济作为新事物，其发展进程必然呈现螺旋上升趋势，前途无疑光明，但道路可能曲折。由于种种因素，新型农村集体经济不可避免地存在效益波动、后劲不足等现象，导致农民群体并不能立时享受到发展成果。此外，与其他法人不同之处在于，农村集体经济组织承担着大量公共职能和社会保障功能。②一些地方集体经济盈余后，优先偿还村集体欠款、建设公共设施，而不是向农民分红，也导致了农民群体“共享”的获得感不强，“共建”的积极性也就不足。

风险防控：市场化经营模式伴生风险控制有待改进。法治是最好的营商环境，但现阶段我国尚未针对农村集体经济组织的特殊性进行有别于其他市场主体的规则设计，因此新型农村集体经济发展对更广范围、更深層次、更高强度市场化经营投资的需要，与风险控制模式的诉求和实际控制手段上的法治困境形成一对矛盾关系。一是现行法规定与经营投资风险控制力度的实践诉求不匹配。现行相关实定法并未区分经营者的具体类型来进行风险控制，仅是在某些高风险的经营投资领域，采取投资者准入控制的方式。实践中，对农村集体经济组织主要采取行政管理的方式来控制其经营投资风险。这实属考虑到农村集体经济组织现有承担的公共职能、人员素质状况，避免投资损失的无奈之举，也表明现行法尚未考虑农村集体经济组织特殊性的投资风险控制模式，存在进一步改进的空间。二是风险行政控制模式欠缺实定法赋权。对农村集体经济组织经营投资行为进行前置审批本质上是行使行政管理权，但农村集体经济组织并非因国家出资而设立，虽然行政机关可以就登记等事项对农村集体经济组织进行监管，但并无法律直接明确了行政机关对农村集体经济组织的经营管理有直接干预的权力。

新型农村集体经济多元化发展路径和共性选择

上述现实与困境，在各地探索新型农村集体经济多元化发展的实践中，通过对不同模式的选择和优化，在一定程度上得到了缓解。以浙江为例，目前较为成熟的发展路径包括：合作开发联营式的“飞地”抱团型，资产盘活带富型，乡村经营创富型，股权分红促富型和服务输出奔富型。不同地区的不同发展路径之间，具有如下共性选择，这也是选择新型农村集体经济发展路径的共性原则。

坚持党的领导贯穿新型农村集体经济发展始终。近年来，随着党领导下的农村集体产权制度改革的顺利推进，明确和赋予了农村集体经济组织市场主体地位，有效增强了农村集体经济的活力。一是要选优配强基层党组织班子，选拔培育一批政治素质高、党性原则强、业务水平优、群众基础好的党员干部，提升基层党组织的组织力和服务群众能力，强化对集体经济的宏观把握；还要注重多方党组织合作共建，打破村域、沟域、镇域壁垒，不断扩大党支部“朋友圈”，探索集约发展、互补发展、共赢发展的新路径。二是要加大基层人才供给，在村内注重发现政治强、懂经营、善管理、能致富的“能人”，在村外要积极引导外出经商务工人员、退休干部、退转军人、高校毕业生以及各行业经营主体回归农村，形成强大的人才智库支持。

坚持共享发展以维护农民根本利益。一是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过立法方式清晰界定集体所有制环境中各生产要素的产权，实现诸多要素的集中配置和有序流动，实现农村土地、生态、人居环境等资源的最优配置，持续将发展成果的“蛋糕”做大。二是要积极有效地跟进政府宏观统筹和管理服务，引导村集体经济组织积极探索创新资源变红利的有效形式，稳妥处理集体增收与家庭增收的共赢关系，努力推动集体经济发展壮大的同时实现农民增产增收。总之，不断拓宽增收途径，不断扩大受益群体，不断提高共享发展的获得感。

坚持依靠法治有效防控市场化风险。风险控制的核心目的是为防止经营投资亏损后直接减损集体成员的利益，以致集体经济制度目标无法实现。因此，对新型农村集体经济风险控制宜采取更为严格的制度审视。一是构建更强力的风险防控制度。在现行法的市场准入制度基础上强化农村集体经济组织风险控制，建议抓住《中华人民共和国农村集体经济组织法》制定这一历史机遇，及时增设相关风险控制制度。二是区分主体类型来配置差异化的风险控制机制。就现实情况看，部分农村集体经济组织因城市扩张、土地征收等原因已经变成了“城中村”，集体成员的社会福利与同地域城镇居民并无实质性差异，且新型农村集体经济组织的主要职能即是追求经营利润并向成员共享，符合营利法人的基本特征，也与国家乡村振兴的战略意图相契合，此时严格控制风险实益不大。因此，宜仅对仍旧从事粮食生产和承载社会保障功能的农村集体经济组织进行严格的风险控制。

（作者分别为中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心研究员；中国政法大学民商经济法学院教授、博导）

【注：本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重点项目“加强耕地保护领域立法研究”（项目编号：23AZD042）及国家社科基金一般项目“落实集体所有权的私法逻辑与实现路径研究”（项目编号：22BFX074）的阶段性成果】

【注释】

①胡学英：《共同富裕目标下新型农村集体经济高质量发展的核心要义、现实困境与实现路径——以江西省为例证》，《经济论坛》，2022年第6期。

②农业农村部政策与改革司集体资产处：《农村集体经济组织立法应关注的四个重要问题——农村集体经济组织立法研讨会综述》，《农村经营管理》，2019年第2期。

责编/李丹妮 美编/王梦雅