运用大数据梳理分析代表建议 提升社会治理精细化水平

赵娜

内容摘要：随着大数据时代的到来，大数据技术正逐渐影响着社会治理领域，带来了社会治理变革。人大代表建议反映了基层群众的广泛诉求，传递着人民的呼声。通过大数据技术精准分析人大代表建议蕴含的信息，提取、挖掘有价值的内容，使之成为国家机关决策的参考，能够助力党委、政府补齐工作短板，解决人民群众反映普遍、强烈的热点、难点、堵点问题，提升基层社会治理精细化水平。本文以大连市连续三届市人大代表建议数据为研究样本，对运用大数据梳理分析代表建议，提升社会治理精细化水平进行深入探讨，提出了深层次推进城市数据整合和共享、建议处理全流程智慧化管理、人大精准施策推动社会治理精细化等方面的思考和建议。

关键词：大数据；人大代表建议；社会治理；精细化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央系统部署和全面推进信息化工作，指出“信息是国家治理的重要依据”“要以信息化推进国家治理体系和治理能力的现代化”。党的十八届五中全会指出要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。随着大数据时代的到来，大数据技术正逐渐影响着社会治理领域，带来了社会治理变革。通过大数据技术对复杂繁多的数据进行分析、处理，并汲取有用的数据信息，使社会治理的很多问题可以通过量化来解决，并辅以科学决策，使社会治理精细化成为可能。

积极主动适应信息社会发展要求，应对大数据技术带来的机遇和挑战，建设“智慧人大”“数字人大”是新时代加强和改进人大工作的重大创新，是推动人大工作高质量发展的内在要求。本文以大连市第十五、十六、十七届人大代表建议数据为研究样本，对运用大数据梳理分析代表建议，提升社会治理精细化水平这一课题进行了深入探讨，并提出了思考和建议。

一、运用大数据梳理分析人大代表建议的实践探索

（一）全国人大及部分城市人大的经验做法

2019年4月，时任全国人大常委会委员长栗战书在同列席十三届全国人大常委会第十次会议的全国人大代表座谈时，介绍了全国人大常委会代表工作的一些新的安排，指出要注重运用大数据方式对代表意见建议进行梳理和分析，找出代表反映最集中、多年反复提的意见，有针对性地推动改进工作[1]。這是在全国人大层面首次明确提出运用大数据对人大代表建议梳理分析的要求。

2021年，全国人大常委会办公厅对十三届全国人大四次会议人大代表提出的8993件建议进行了认真梳理和综合分析。2021年民生类建议2884件，占比32%。其中，808件涉及推进健康中国建设，735件涉及建设高质量教育体系，218件涉及完善养老服务体系[2]。这些建议比较集中的领域都纳入了当年全国人大专门委员会重点督办的范围。

2022年1月，上观新闻发布了一组关于上海市人大代表建议的数据分析，从中我们可以窥到上海市人大代表建议宝藏“数据库”的一角。数据显示，2021年，上海市人大代表共提出1124件建议，截至2021年12月23日，有1112件建议已经被回复，回复率为98.9%。在已经回复的代表建议中，处理结果为“解决采纳”的共计857件，占总数的77.1%；“正在解决”的60件，占5.4%；“计划解决”的44件，占4%；“留作参考“的151件，占13.5%。在办理代表建议的主办单位中，办理数量前三依次为市交通委、市卫生健康委和市房屋管理局。市交通委承办的道路建设相关建议中，加强人行步道天桥、高速公路和快速路的建设最受代表关注。市房屋管理局办理的建议中，多层住宅和老旧小区的电梯加装、住宅小区内的电动车管理被提到次数最多[3]。

成都市人大常委会借助互联网、大数据和人工智能等技术，构建了成都智慧人大，实现建议办理过程“全程可视化”，建议数据“全方位”图表化，依托信息化大数据平台，实现对建议的自主分析和预警追踪。人大代表依托家站，在网格中常态化收集民情、反映民意，坚持“小切口、影响大、能办到、群众直接受益”的原则，推动解决基层群众关心关注的民生问题[4]。

沈阳市人大常委会依托人大代表履职服务平台——“履职通”开通了“监督快线”，人大代表可以随时随地通过上传图片、编辑简单文字反映一些具体的问题，提出意见和建议，承办单位要立即作出反应，并在5至10个工作日内予以办结或说明情况。“监督快线”开通以来，代表每年提出大约1500件意见建议，是人代会期间代表建议数量的两倍[5]。“监督快线”的设立源于对代表建议中内容简短、事件具体、办理快捷的内容对比分析，在会议期间提交代表建议的正常渠道之外，另行开辟了一个便捷的接收、办理通道，以最快的速度、最直接的方式，实现“短快灵”类建议秒交秒办，推动相关问题的解决。

（二）对大连市人大代表建议的综合分析

以大连市第十五届、十六届、十七届市人大代表提出的建议为数据样本，主要从代表提出建议情况、建议主题分布、办理类别、办理结果四个维度进行系统分析，提取关键信息进行比对，推导出结论并加以运用。

1.人大代表提出建议情况

市十五届人大一次会议到市十七届人大一次会议的10年期间，市人大代表每年提出建议的数量整体上趋于平稳，大致保持在600件左右，平均值是602件（见图1）。每届当中，第一年的建议数量都是最多的。

大连市第十六届人大代表共468人（2018年1月统计数据），在市十六届人大一次至四次会议期间，市人大代表共提出建议2252件，四年人均提出建议4.8件。其中，最多的是一名代表4年内共提交建议66件，而同时却有137名代表未提交过建议。市十七届人大一次会议上，455名市人大代表共提出建议495件，人均提出建议1.1件，最多的是一名代表提交建议16件。

从提出建议的人大代表职业构成来看，市十六届人大一次至四次会议期间，88名企业单位负责人（包括国有和非公有制企业）占代表总数18.8%，提出的建议占总数的34%，84名专业技术人员占代表总数17.9%，提出的建议占总数的32%，61名工人农民占代表总数的13%，提出建议占总数的18%。

市十七届人大一次会议期间，103名企业单位負责人占代表总数的22.6%，提出的建议占总数的37%；85名专业技术人员占代表总数的18.7%，提出的建议占总数的29%；40名工人农民占代表总数的8.8%，提出的建议占总数的16%。企业单位负责人和专业技术人员合并占比为41.3%，所提建议达到了建议总数的66%，而公务员代表占代表总数的32.1%，提出建议占比只有10%。

由市人大代表提出建议的基本情况可以看出，代表建议数量整体上趋于稳定，但个体不均衡，侧面反映出代表个体在履职上存在极大差异。由于人大代表都是兼职，广泛来自于机关、企事业单位、基层厂区、农村等，受职业领域、专业特长和个人能力素质等因素影响，代表履职情况有所不同。企业单位负责人、专业技术人员、工人农民是提出代表建议的主力群体。

2.代表建议主题热点分布情况

对市十七届人大一次会议期间代表提出的495件建议标题进行检索分析，发现标题中出现频率最高的10个动词分别是：加强（66次）、建设（58次）、发展（48次）、管理（45次）、推进（41次）、加快（34次）、解决（31次）、促进（16次）、优化（14次）、治理（13次）。将建议标题中的动词去掉后再次检索，出现频率最高的10个名词分别是：产业（30次）、交通（22次）、城市（20次）、设施（17次）、政策（16次）、项目（16次）、经济（16次）、安全（15次）、环境（14次）、健康（14次）。

3.承办单位办理情况

通过对承办单位办理建议数量、办理方式分布、办后结果等多项数据比对分析，承办单位办理代表建议存在以下三个特点。

一是代表建议涉及的问题日趋多元化，多部门协同办理成为建议办理工作常态。按照办理方式对市十六届人大一次至四次会议（2018—2021年）、市十七届人大一次会议（2022年）代表建议进行分类，由1个承办单位单独办理的建议占比在31%-42%之间，且比例逐年下降；由1个部门牵头主办，其他部门协办的建议占比在47%-56%之间，比例逐年上升；由两个以上部门分别办理的建议占比在7%-12%之间，也呈逐年上升趋势。多部门协调办理的建议涉及面较广、综合性较强、关联度较高、办理难度较大，这对承办单位间的协同配合提出了更高的要求。主办单位与协办单位要坚持分工不分家、不推诿，切实履行牵头责任和协作责任，对重要问题共同研究论证，积极协调解决，同心协力落实好建议办理任务。

二是民生领域建议是承办单位建议办理的重点，也是社会治理的难点。 按照主办单位承办的建议数量，对市十六届人大一次至四次会议、市十七届人大一次会议代表建议的承办单位进行排序，得出了主办单位排行榜（见图2、图3）。可以看出，市公安局、住房和城乡建设局、教育局、交通运输局、城市管理局、卫生健康委均出现在两个榜单中。牢牢占据排行榜首的公安局所承办的代表建议内容包括了交通管理、打击犯罪、治安防范、网络安全等各方面，其中涉及交通管理、停车问题的建议达到了公安局承办建议总数的70%以上。 从承办单位的分布可以看出，市十六届人大一次至四次会议期间，市公安局、住建局、交通局、教育局、城市管理局、卫生健康委6家单位承办的建议达1002件，占全部建议的44.5%。市十七届人大一次会议期间，以上6家单位承办建议255件，占全部建议总数的51.5%。这些建议紧扣振兴发展之需、紧盯社会治理之需、紧贴人民群众期盼之需，充分体现了代表坚持以人民为中心的理念，为政府加强和改善民生、推进国家治理体系和治理能力现代化建设提供了重要的信息来源和参考依据。

三是代表建议办理不是阶段性工作，而是需要长期持续跟踪落实的。对市十六届人大一次至四次会议期间已经全部办理完毕的2252件建议的办理结果进行统计分析，当年办理结果为已经解决或基本解决的A类建议1412件，列入计划拟解决的B类建议483件，暂时不能解决的C类建议50件，留作参考的D类建议307件。通过对已办结建议的跟踪督办，到2021年12月，重新梳理建议的办理结果，已经解决或基本解决的A类建议达到1666件，提升了18%，列入计划拟解决的B类建议284件，减少了41%，暂时不能解决的C类建议49件，降低了2%，留作参考的D类建议253件，降低了17.6%（见图4）。

从统计数据可以看出，通过连续3年的跟踪落实，市十六届人大2252件代表建议的解决率（A类建议）由62.7% 提高到了74%。这说明当年建议已办结并不意味着建议办理工作的结束，而是跟踪督办、持续用力，对建议梳理、甄别、研究，再次推进落实，保证每一个建议办理的有始有终、落地开花。对能够解决的问题，采取措施尽快解决；对应当解决但因条件限制暂时无法解决的问题，纳入规划或工作计划，积极创造条件逐步解决；对代表连续多年反复提出的建议重点分析、重点推进，力争办出成效。

二、梳理分析人大代表建议提升社会治理精细化水平的思考

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人大代表通过密切联系群众，深入了解民情，对于基层带有共性、普遍性的问题提出建议，促进有关机关、组织解决发展中出现的问题，能够畅通民意表达渠道，不断优化民众诉求和政府回应之间的关系，是解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会和谐的一种有效方式。我们要通过大数据时代的信息即时沟通、海量数据挖掘与利用、云计算等技术，加强和改进代表工作，精准分析代表建议，进而提升社会治理精细化水平。

（一）整合公共数据资源，规范共享开放

近年来，辽宁省积极响应党中央号召，研究制定“数字辽宁”建设“十四五”专项规划，全面推进城市数字化转型。大连市作为辽宁省经济与文化发展的排头兵，在城市数字化和智慧化建设中取得了显著成绩。在智慧城市建设中，尽管部门、企业、社会都产生并积累了大量信息和数据，但各类数据之间并未进行有效融合，仍有信息共享不完备、信息公布不及时不精确等问题。

大数据的基础在于数据，数据的生命在于共享。先拥有、整合低層的数据，才能进一步分析。因此，大数据运营首先要打通信息孤岛，让各种信息畅通共享。城市、政府、企业和居民形成有机整体和有效互动，深层次推进城市数据整合和共享。要推动政府各部门之间信息数据资源跨部门、跨区域、跨层级共享和信息系统互联互通、业务协同[6]。人大作为权力机关，通过和政府、企业、各类机构数据的规范共享，实时收集掌握信息，通过大量真实数据材料和客观、全面、公正的大数据思维，依法开展立法、监督、决定、任免等工作，人大的工作才能站得高、看得远、抓得准。

（二）全面升级完善建议系统，实现全过程智慧化管理

人大代表建议集中反映了群众诉求，是社会治理难点、痛点的映射表。通过大数据技术，对代表建议从提出、交办、办理、督办、测评等全过程进行智慧化管理，优化建议处理流程，使建议办理更加公开透明、科学高效，及时解决问题、化解矛盾，能够充分发挥人大代表作用，发挥人大职能，提升社会治理精细化水平。

1.建议形成阶段进行大数据搜索和智能分类。代表提交建议时，系统能够根据关键字，自动推送相关的政策文件，为代表提供参考，代表也可以利用关键字搜索同类建议、相似建议，避免建议的重复提交。同时，利用大数据分析比对建议内容，可以反映出不同阶段的行业热点问题及其变化趋势，预测和发现行业发展机遇与挑战，信息同步推送至政府部门，为政府决策提供参考。

2.建议办理阶段进行全程跟踪和智能提醒。建立电子台账，智能跟踪建议答复承诺事项。在建议系统中导入清单式答复模版，规范承办单位答复意见格式和内容，逐条对答复内容分别按A类（已解决或基本解决）、B类（列入计划拟解决）、C类（暂时无法解决）、D类（留作参考）归类。每隔3个月系统自动提醒更新B、C、D类建议的办理进展，并实时统计进展情况，定期推送至市委督查室、市政府办公室。通过智能跟踪、实时反馈的压力传导，督促承办单位转变“办结即完成”的思想，实现每个建议办理的有始有终。

3.建议完成阶段进行汇总分析和热点推送。通过建议系统对代表连续两年以上提出的同类建议进行汇总分析，并比对近5年的数据，自动形成热点问题库，定期将问题库同步推送至专门委员会、“一府一委两院”，以问题为导向，各方协同发力。统计承办单位历年来建议办理满意度情况、办理所用时长等信息，形成办理工作评估报告，加强和改进相关部门工作。

（三）精准施测，以高精准的人大工作推动社会治理精细化

大数据时代，要改变传统思维方式，用数据说话、用数据分析、用数据决策。要通过对代表建议的梳理分析，用真实的数据材料强化建议督办，提升人大监督权威，以高精准的人大工作推动社会治理精细化。

1.以重点督办为牵动，提高建议办理实效。自2009年以来，市人大常委会每年都由常委会主任、副主任、秘书长选取一些重点领域的建议包件督导、重点推进，各专门委员会协助督办。2018—2022年期间，市人大常委会共确定了99件重点督办建议，每年重点督办建议的比例在2%-6.3%之间。在建议的筛选过程中，可以充分发挥大数据比对优势，将紧扣振兴发展之需、紧盯社会治理之需、紧贴人民群众期盼之需的几个大类问题纳入重点督办范围，适当增加重点督办建议数量，发挥以点带面的辐射作用，更好地带动建议督办工作的整体开展，促进建议所提问题的真正解决。

2.发挥专业优势，推动多部门协同办理建议的落实解决。数据显示，代表建议中由两个以上单位办理的数量逐年增加，这些建议需要多部门配合、协调办理，办理难度相对较大。应该充分发挥专门委员会的专业优势，强化对建议办理的全过程监督和结果监督。可以在代表建议系统中，对已完成分拨的建议按照承办单位自动归口匹配到相关专门委员会，由专门委员会对所在领域建议进行全程督办，实时掌握建议办理进展。对承办单位间协调不力、建议推进缓慢、代表认可度不高的，专门委员会协调承办部门共同研究、商讨对策，从而提高建议办理实效，推动问题解决。

3.精准分析研判，为常委会依法行使监督职权提供参考。专门委员会在督办代表建议过程中，对代表反复多年提出的、群众关注度高的、代表对答复意见不满意的建议深入跟踪，综合分析研判，梳理汇总建议当中的普遍性问题，必要时向常委会报告，为常委会依法行使监督职权，开展执法检查、视察、专题调研，听取专项工作报告等提供有效参考。

4.完善群众诉求反馈处理机制。代表在深入家站联系群众过程中，会收集到很多诉求、建议。应通过完善机制，规范处理流程，形成群众诉求反馈处理的工作闭环。对内容明确、时效性强、办理难度不大的“小切口、小快灵、小篇幅”的具体问题，在建议系统中开通人大代表“微建议”端口，与承办单位建立实时的联动诉求承办体系，实现简单建议的“接诉即办”，为社会治理体系建设开辟一条新道路。

人大代表建议传递着人民的呼声、凝聚着人民的期盼。充分利用大数据，深度挖掘、精准分析代表建议数据所蕴含的信息，提取有价值的内容，使之成为国家机关决策的重要参考。同时，通过大数据精准分析代表建议，完善机制、多措并举解决人民群众反映普遍、强烈的热点、难点问题，也给基层社会治理提供了难得的机遇，能够提供更加精细化的公共服务，助力党委、政府补齐工作短板，提升基层社会治理精细化水平，为经济社会高质量发展贡献代表力量、人大力量。

注释

[1]栗战书：要注重运用大数据方式对代表意见建议进行梳理和分析.中国新闻网[J/OL].（2019-04-21）.https：//www.chinanews.com/gn/2019/04-21/8815581.shtml.

[2]十三届全国人大四次会议8993件代表建议已全部办理完毕并答复代表.中国人大网[DB/OL].（2021-12-22）.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/b339eec92cad4381a9367b114091f8b9.shtml.

[3]863名上海市人大代表最关心啥？我们分析了1124件代表建议，发现…….上观新闻[DB/OL].（2022-01-21）.https：//view.inews.qq.com/a/20220121A02L4F00？startextras=0_9ce699650f760&from=ampzkqw.

[4]“智慧人大”的成都实践.中国人大网[DB/OL].（2021-07-13）.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202107/ce670b3214e34129aa623cdbed61b79c.shtml

[5]参见创建“监督快线”为代表依法履职架“直通车”[N].人民代表报，2021-6-8.

[6]参见丘艳娟：大数据时代的社会治理精细化：挑战与变革[J].桂海论丛，2018（3）：113-116.