论农村集体经济组织“政经分离”

穆伟琴

摘 要：江苏省苏州市农村集体产权制度改革起步早，在镇改街道、村改居委会的过程中，创新激发集体经济活力，形成典型的“政经分离”枫桥经验。本文对苏州市高新区枫桥街道“政经分离”过程及成效进行回顾，明确“政经分离”的基础条件和发展思路，以期为更多地区顺利开展集体产权制度改革提供参考。

关键词：政经分离;产权制度改革;管理;政经合一

深化农村集体产权制度改革是党中央、国务院作出的重大决策部署。江苏省作为早期原农业部、中央农办选定的试点单位，在农村集体产权制度改革中积累了丰富的经验。江苏省基础条件好，经济发展与城镇化进程在全国领先，在镇改街道、村改居委会的过程中，创新激发集体经济活力、重构新型农村治理模式，形成了典型的“政经分离”枫桥经验。

为在新时代总结宝贵实践经验，为更多地区顺利开展集体产权制度改革提供参考，农业农村部农村经济研究中心课题组于2019年12月30日赴江苏省苏州市高新区枫桥街道展开调研，考察了枫桥街道开展股份合作制改革的两个试点村之一的联港村。

1 “迫不得已”的“政经分离”

在新型城镇化过程中，苏州市高新区枫桥街道不断创新完善集体经济管理体制，并且在集体经济组织与基层自治组织职能分开的探索中表现出特色。

2004年，枫桥街道经历了“村转居”的变革。原有24个行政村合并为7个社区，撤销村委会建立居委会，并以原有行政村为单元形成股份合作社。据枫桥街道工作人员反映，村落聚居格局初被打破时矛盾重重，面对老百姓“找上门”的情况，由原来各村干部分流而来的社区干部们往往采用传统农村人情化管理手段解决问题，但这种工作方法形成了更多新问題，导致上门群众越来越多。同时，枫桥发达的工业经济也使当地流动人口大幅增加，进一步提升了社区治理难度。治理难度的增加令社区管理层达成了共识，政府的经济职能与社会管理职能必须剥离，让干部们各司其职，至此，“政经分离”概念初步形成。

2 “政经分离”的实践探索

“政经分离”即“社会职能划归社区、经济职能留在股份经济合作社”。在“政经分离”开展初期，枫桥街道主要实施三大举措，一是妥善分流村级干部，二是建立专业化服务管理团队，三是确定公共服务承担主体。在枫桥街道高效推动下，成功做到了218名村干部和139名村用工人员合理分流；将24个村股份合作社定性为“纯经济”的富民平台；由7个社区承担原行政村负责的行政事务，定性为“纯管理”的服务平台，实现了分工专业化高效管理。

3 “政经分离”的发展成效

“政经分离”的高效管理模式使枫桥街道集体经济建设与基层自治建设均取得了良好的效果。

在集体经济建设方面，枫桥街道完成“三步走”战略。一是利用村股份经济合作社实现“纯经济”富民。枫桥街道顺利完成清产核资、成员界定、资产量化、股权设置、成立股份经济合作社等环节，将符合条件的4万多农民全部按农龄折股量化，每年按股分红。据统计，仅2016年，枫桥街道24个村股份合作社实现净收入5232万元，兑现股红4667万元。

枫桥街道居民获得稳定的财产性收入。

一方面，依托多元化集体资产运营：枫桥街道探索多层次、多渠道、多形式促进村集体经济持续健康发展，打造了商业街、打工楼、产业园、购物中心、精品酒店五位一体的富民项目，确保了集体资产收益稳定持久。

另一方面，有赖于规范透明的管理手段：枫桥街道24个股份经济合作社建立健全管理机构、照章规范运作，定期公布合作社财务状况，强化常态监督，主动接受群众检阅，使集体资产安全得到保障，避免了集体资产流失，切实保障股民合法权益。例如，联港村通过村股份合作社监事会定期开展民主理财、定期上墙公开财务，同时也在“风清高新”平台公开，方便股民通过手机查看，增加了村股份合作社运行的透明度，建立了新型民主监督机制，改善了党群、干群关系。

搭建村民投资平台引导投资增收。2007年，枫桥街道成立了“民发富民合作社”，进一步为农民资产谋出路，提高财产性收入。民发富民合作社承诺保本和8%年收益，考虑投资稳定性，民发富民合作社将筹集的资金投入“景山公寓打工楼”和“木桥公寓打工楼”。据统计，2016年，民发富民合作社实现分配股红5129万元。

成立合作社联社抱团发展。通过抱团经营，使联社有能力开展更高水平的投资，进一步壮大村股份合作社集体经济。联港村加入联社后，股红分配水平从2005年的每股40元增长到2018年的每股85元，村级股红分配翻番，截至2018年底，已累计分红2596万元，人均分红14319元。

“政经分离”是在“政经合一”的基础上演化而来。一直以来，“政经合一”是补充国家在公共财政投入上的不足的重要手段，由村集体经济维持基层村庄治理，一定程度上促进了村级治理的稳定有序发展。同时，“政经合一”充分利用村民和集体经济组织成员身份重合的特点，为基层社会管理提供了便利。

随着经济社会发展，资本的流动、资源的流动、人口的流动成为新常态，流动性冲击了村庄传统秩序，人们对村庄的物质与情感依赖不断被削弱，“政经合一”的乡村治理体系不断受到挑战。此外，“政经合一”模式使流动人员失去了原有的权利及权益享受，极大地损伤了人们的安全感、获得感和幸福感。

参考文献

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[2] 应瑞瑶，何军.中国农业合作社立法若干理论问题研究[J].农业经济问题，2002（7）.

[3] 韩俊.关于农村集体经济与合作经济的若干理论与政策问题[J].中国农村经济，1998（12）.