国家建设视野下基层治理的社会基础构筑

2023-08-27李华胤

江苏社会科学 2023年4期

内容提要城乡社区是人民群众的生活单位，也是基层治理的基本单位。良善的基层治理以优良的社会基础为基本前提。基层治理的社会基础是指作为人民群众生活共同体的社区社会的基础，具体包括社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善等四个方面。在人们生活的社区，社会组织、社会工作、社会公益和社会慈善越是完善、活跃，工作机制越是健全，城乡社区社会基础越是厚实，就越容易形成内聚力强的社区生活共同体，国家对基层治理越能够实现预期目标。中国的城乡社区社会并非自然而然形成的，而是具有很强的国家建构性，加上受到原子化、个体化和利益化的影响，基层治理的四大社会基础不会自然而然地形成和具备，社区生活共同体也不会自然形成，需要国家培育和建设。因而，国家构筑基层治理的社会基础成为国家对基层治理的内在命题和前置性议题。国家加强基层治理，亦要注重基层治理的社会基础建设。

关键词基层治理社会基础国家建设

李华胤，华中师范大学政治学部、中国农村研究院副教授

本文为国家社会科学基金青年项目“问责视角下农民公共服务需求与精准回应研究”（21CZZ030）的阶段性成果。

城乡基层是国家的根基，城乡基层治理是国家治理的基石。基层强，则国家强；基层安，则国家安。2022年6月28日，习近平总书记在武汉考察时提出了“夯实城市治理基层基础”[1]的重要命题。在国家结构上，基层是国家政权距离民众生活最近的层级，这一层级是由若干个具体的社区细胞所组成的基层社会。社区是民众的生活单元。基层治理的对象是一个个具体的城乡社区有机体。社区社会的基础厚实，社区基层基础就坚固，国家整体就坚韧。由此，基层治理的社会基础构成基层治理的重要影响因素，也决定着国家对基层治理的有效性。新时代，国家致力于加强基层治理，通过强化城乡基层建设将基层社会治理纳入国家治理的一体化进程之中，从而推进国家现代化建设。其中，基层治理的社会基础建设是国家建设基层社会的重要内容。如何理解和构筑城乡基层治理的社会基础，是国家对基层治理急需解决的重要理论命题和现实议题。

从学术界来看，近年来，基层治理的基础这一命题得到了学者们的关注和研究。从基层党建的角度看，基层党组织是城乡基层治理的组织基础，城乡基层党组织要积极回应社会环境变化、主动调适基层党建行动逻辑、系统重构基层党建体制机制[1]。从城乡融合的角度来看，城乡二元分割的社会体制制约着城乡基层治理，“替代性治理”作为一种调适行为在不变革制度的基础上有助于创新治理机制[2]。从制度的角度来看，“城乡治理制度特别是内部制度创新、强化治理的内部发展动能”[3]是城乡治理的能力基础。从现代化的角度看，共建共治共享的治理格局是对过往基层社会治理格局的改变，也是基层社会治理的实践路径[4]。从公共服务的角度看，城乡基层治理的基础在于向城乡群众提供充分而均等的公共服务，服务是城乡治理的基础。均衡与可及的公共服务能够为基层治理韧性提供坚实的支撑[5]。总的来说，从社会基础层面探究基层治理主要侧重于特定的社会群体、社会主体、社会空间或者社会行为，从更宏大的历史和时代视野对基层治理的社会基础进行的系统性研究还不足。2020年以来，习近平总书记多次强调“夯实城乡基层基础”命题，这既表明了社会基础构成基层治理的重要基础，也表达了国家是夯实基层治理社会基础的主体。那么，什么是基层治理的社会基础，基层治理的社会基础又如何形成，这不仅是需要关注的现实问题，更是值得研究的理论命题。基于此，本文从国家建设的宏大视野，对城乡基层治理的社会基础的基本内涵、发展逻辑以及实践机制进行深层次的分析。

一、社会基础：国家对基层治理的内在命题

2021年印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”[6]这一文件从国家的高度强调了基层治理对于国家整体的基础性作用。基层治理首先是国家的基层治理。基层社会是理解国家对基层治理的基础。“基层社会”是作为国家基层政权的基层与作为人民群众聚集区的社会的结合，即在多层级垂直性的国家权力体系之中位于基层的政治社会[7]。基层社会是基层治理的对象和场域，是一个横向的社会。在现实中，基层社会以人民群众的聚居区、生活区为主要呈现形式。社区是人民群众聚居的生活单元，也是基层社会的细胞。这里的社区并不是指具有国家建制功能的社区，而是指一个生活意义上的聚居性小社會，包括通常意义上的城市小区和农村村庄。在结构上看，基层社会是由若干个分布在城市和乡村的社区社会所组成的。

社区社会具有三大特点：一是人群的多样性。社区社会作为人民群众的生活单位，聚集着大量的人群，他们在年龄、受教育程度、经济收入、工作能力、生活自理能力、健康程度等方面具有较大的差异性。人群的多样性构成了社区社会的复杂性，也决定着基层社会治理的复杂性和难度。二是需求的丰富性。由“男女老幼”个体所聚集形成的社区社会，在日常生活中存在着丰富性、多样性的需求。这些需求既在社区社会空间里产生，也要在社区社会层面进行解决和治理。多样性生活需求的治理是社区人群“安居”的基本前提。三是问题的聚集性。人民群众在社区的日常生活中，也会产生各种社会问题，如社会矛盾和社会纠纷。社区人群是多样的，社会矛盾、社会纠纷自然也是多类型的。社会问题在社区日常生活中产生，也要在社区里得到有效解决，才能为人民群众“安居”提供基础保障。

基层治理的单位是特定人群组成的社区社会，对象是生活在社区社会里的具体的、多样化的人群。在社区生活中，多样化人群的丰富性需求和社会问题通常是人们日常生活中的小事。事虽小，但却是基层治理的大事。它们得到解决和治理的有效程度，直接决定着社区生活的安定，决定着社区社会的稳定性，进而决定着基层治理的效度。社会力量是解决社区生活中多样性需求问题的重要手段。有别于国家力量的普遍性、体制性、外部性等特点，社会力量是一种内部力量，距离人民群众生活最近，在解决日常生活中的微小需求、特殊需求问题中具有优势。社区的社会力量越强，社会活力越高，越能够有效地解决和治理人民群众日常生活中的多样化需求、差异化需求和特殊性需求问题，越能够有效解决和治理日常生活中的社会矛盾和社会纠纷，越能形成社区生活共同体，社区社会的基础也就越厚实，也就越能支撑上层国家对基层的治理。社区社会力量是社区社会的基础，它决定着社区社会的坚韧性。

国家对基层治理，意味着国家要对分布在城市和乡村的无数个社区社会进行治理。国家的基层治理目标是国家通过各方面的建设，提升社区小社会的治理能力，进而推进基层社会治理能力和治理体系的现代化，使基层治理与国家现代化建设相适应。这一目标在社会层面的体现是建设一个社会基础扎实的城乡社区社会。城乡社区的社会基础，即基层治理的社会基础。它是指城乡社会依靠社会力量，通过社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善等解决和治理社区多样化人群的丰富性需求问题和多样化社会问题的能力。这一能力越强，基层治理的社会基础越厚实，越能形成既有良好秩序、又有活力的社区生活共同体，对基层治理的支撑力越强，基层治理的有效性越高，进而越具有支撑国家整体的强大力量。然而，这一能力并不是城乡社区社会自然而然就能够形成和具备的，需要国家介入和建设。这是由中国城乡社区的国家建构性和基层治理的国家建设性这一双重属性所决定的。一方面，中国城乡的建制性社区往往与基层国家政权和党的执政根基联系在一起，是国家意志的结果，而非社会意志的结果，具有很强的国家建构性；在建制性社区之下，往往还有若干个生活性社区，生活性社区是人们的生活空间，构成建制性社区治理的微小单元，对基层治理具有基础性作用。另一方面，国家的基层治理内在要求增强基层治理的社会基础，建构城乡社区生活共同体，以此发挥支撑国家整体的基础性功能。恩格斯认为，国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民[1]。也即是说，国家政治共同体是由若干个地域上的城乡社区生活共同体组成的。由国家力量建构城乡社区生活共同体的实质是通过国家力量将居住在国家地域上的分散居民整合成一个一个有机团结的社区小共同体，在小共同体与国家共同体之间建立紧密的政治联系，从而实现国家意志向社区共同体渗透的目的。因此，在国家着力推进基层治理能力和治理体系现代化的时代背景下，基层治理的社会基础不是一个社会命题，而是一个国家命题，是国家对基层治理的内在命题。构筑和夯实基层治理的社会基础，是提升基层治理能力和治理体系现代化的重要内容。2023年，国家成立中央社会工作部，这既表明城乡基层治理的社会基础对于国家政治共同体的重要性，也说明加强社会建设、构建厚实的城乡基层治理的社会基础成为国家治理的重要内容。这也充分反映了将基层治理的社会基础置于国家建设视野下进行深入研究是国家战略需要。

二、基层治理的社会基础的具体内涵

无论是从国家对基层治理的实践来看，还是从基层治理现代化的目标来看，国家的基层治理都需要一个坚实的、有活力、有秩序的社会基础。社会基础是基层社会的内在联结程度和自我解决微小需求问题的能力。从城乡基层社会的现实来看，基层治理的社会基础是指城乡社区社会通过社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善等来解决自身问题的能力。具体而言，基层治理的社会基础包括四层含义。

1.基层治理的社会组织基础。组织化是现代国家和现代社会的标志，也是城乡基层治理的内在命题。组织化既需要国家和政党对基层民众进行纵向组织，也需要社会自我对基层民众进行横向组织。社区是人们的生活空间，但人们不是彼此独立、封闭地在社区生活，而是要过群体生活。无论是传统社会还是现代社会，根本不存在互不联系的人群。当今的农民具有分散性的特点，但并没有也不可能离开社会组织而生存[1]。社区社会组织是把独立的个体、家庭联系起来的中介，使人们在彼此交织的社会组织中进行社群生活，并使个体需要得到满足，从而可以安定地生活。在日益个体化、原子化的城乡社区社会，人民群众能够基于共同的兴趣爱好、需求、理想在日常生活中结成社区社会组织的能力，直接决定着社区社会的活力。城乡社区的社会组织化程度越高，社区居民之间的联系越多、越紧密，越能够形成社区生活共同体。一个社会组织基础强的社区社会，社会活力越强，社区生活共同体越紧密，人民群众越容易依托社会组织参与基层治理，基层治理也就越能产生较高的绩效。对高度横向组织化的社区进行治理，要比对完全个体化、分散化的社区进行治理容易得多。

2.基层治理的社会工作基础。社会工作是现代社会才有的组织机构和活动形式。社会工作是指社会机构或团体向困难人群提供服务以修复其社会生存能力和社会关系基础。城乡社区是人民群众生活的地方，也是人们社会需求、社会矛盾、社会纠纷、社会治安问题、社会心理问题最集中的地方。它们既是影响人们在社区社会正常生活的重要因素，也是影响社区生活共同体稳定的重要因素。一个人人都能正常生活的社区社会，社区基础就厚实。正常生活是生活在社区的人们的基本需求，也是现代国家公民的基本权利。而社会工作的主要功能就是借助科学的社会工作方法，通过社会工作人员的介入，对生活有困难的人群进行帮助，增进其恢复正常生活的能力。“助人自助”是社会工作的核心，也是建构社区生活共同体的主要力量。2020年，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出：“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。”[2]这说明，社会工作对于维持社区社会的安全与稳定具有重要意义。社会工作的功能是帮助人具备基础性能力，生活在社区里的社会成员有了很强的基础能力，社区社会就有了延续下去并保持生命力的基础能力。由此，社会工作基础是基层治理的重要社会基础。城乡社区的社会工作基础越强，人民群众（尤其是在就业、社交能力等方面存在困难的群众）在社区正常生活的可能性就越大，社区社会就越能良性运转，社区基础就越稳固，国家对社区社会进行治理的基础也就越好，基层治理的效能自然就越高。

3.基层治理的社会公益基础。向国民平等地提供公共服务并满足其公共服务需求是现代国家的重要标志。服务需求因人的生活而产生。生活在城乡社区的人是多样化的，人们对公共服务、公共物品的需求也是多样化的，尤其是那些贴近人们日常生活的服务需求，以及与孤寡老人、残疾人群、留守儿童、留守妇女等群体相关联的服务需求，更是各不相同。这些需要僅靠国家自上而下供给来满足是远远不够的，而且即使是在最现代化的国家，也不可能完全满足人民日常生活中的服务需求。国家能提供基本公共服务，但一些微小的服务则需要社会公益的力量。社会公益既有大公益，也有小公益。与大社会公益不同，社区社会公益是小公益，是生活在同一个社区的人们通过做好事、行善举向生活在同一个社区的群众提供服务。公共、公德、公意和共益是社会公益的核心。在一个社会小公益组织较多、社会小公益活动较多、社会公益意识较浓厚的城乡社区社会，人民群众的日常生活需求能够通过社区社会公益活动得以满足，更容易形成“人人为我、我为人人”的社区生活共同体。人们在这样的社区里才能安定生活、幸福生活，这样的社区也就更稳固，进而可以为国家对基层治理奠定坚固的根基。社区社会公益基础好，社区居民的公益心就强，社区社会的公共性意识和公共精神就强，社区公共生活就更容易形成，社区治理的社会基础就扎实，基层治理就更有效。

4.基层治理的社会慈善基础。自古以来，人们对于美好幸福生活的追求是家园建设的基点。幸福生活的前提是能够正常生活。在城乡社区社会里，不仅有可以正常生活的人民群众，也有大量存在生活困难的人民群众，如残疾人、孤寡老人、失业人群、贫困人群、重大病患人群等。生活困难人群是社区社会最薄弱的地方，也是基层民众中最薄弱的人群，是影响社区生活共同体的主要变量，更是基层治理的难点。中国自古以来就有邻里互助的传统，也有官办慈善机构的历史。前者是小慈善，着力于生活性社区的具体性的微小救助；后者是大慈善，着力于解决整体性社会的普遍性的社会问题。无论是大社会慈善还是社区社会小慈善，都是救助生活困难人群的重要社会力量，是国家力量的补充。仁义、公德、孝善是社会慈善的核心。社区的小型社会慈善组织越多，热心于社区社会慈善的人越多，延伸到社区的社会大慈善组织越多，社区社会的慈善活動就越多，对生活在社区的困难人群就能进行最大程度的救助，帮助其恢复正常生活，社区才能成为安居之地。城乡社区的社会慈善基础强，社会成员的慈善心浓厚，就容易形成基于公德、良心的社区生活共同体，基层治理的社会基础增强，国家对基层治理自然就更加有效。

综上所述，社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善等共同构成城乡基层治理的社会基础。四大基础是从作为基层社会的主体的个体性与群体性的角度去界定的，是有机联系的，共同构成基层治理的社会基础体系。习近平总书记强调：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”[1]社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善是增强城乡社区社会服务和管理能力的重要因素，也是构筑社区生活共同体的重要条件。社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善四位一体，构成城乡基层治理的四大社会基础。

三、基层治理的社会基础构筑：历史与现实

“基层治理的社会基础”命题不仅是中国式现代化国家建设的时代命题，也是传统中国大一统建构中的重要命题。无论是传统中国，还是现代中国，都是一个单一制的规模大国。基层基础始终是决定国家政治共同体稳定性的基础因素，也是国家治理的基础。“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。”（《史记·平津侯主父列传》）可见，“夯实基层基础”是一个历史延续性的话题，只是在国家从传统迈向现代的过程中，这一命题不断具有了新的时代内涵，夯实基层基础的形式和载体也相应地发生变化。因此，只有将“基层治理的社会基础”命题带入中国历史，在中国国家形态和社会演变的历史进程中才能真正理解“基层治理社会基础”对于国家政治共同体建构的重要价值。

1.传统国家：基层自治社会基础的自我构筑与脆弱性

自秦始皇统一六国，建立起统一的中央集权国家，国家权力就高度集中于以皇帝为核心的皇权之下。国家通过设立在各个地域的多个层级的行政官僚机构进行统一的国家统治。在皇权中央与民众之间，有若干个行政官僚层级，各级官府及其所属官吏负责自上而下地执行皇权中央的统治意志。也正是在自上而下的多层级权力体制之下才形塑了一个由若干民众构成的基层社会。基层社会是由若干个分散的村落社会所组成的。分散的村落社会虽然没有正式进入上层国家权力体系，但却是上层国家的基础支撑。中央皇权通过郡县之下的保甲制度，以征税、征兵的方式向村落社会汲取国家统治所需要的人力资源和物质资源。皇权与村落民众的联系只有纳粮与征兵。如孙中山所说：“人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想便很薄弱。人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”[1]

村落是传统中国基层社会民众的生活单位、生产单位，也是治理单位。人们以村落社会为基本单元，进行自我治理，形成了皇权之下基层自治的治理格局。韦伯将村落社会称为“无官员的自治地区”[2]。由于历史、地域、风俗文化、血缘关系、地缘关系、市场关系的差异性，以村落社会为单位的基层自治在传统中国的不同区域呈现出不同的样态。但是，由若干一家一户所组成的村落社会始终是基层自治的社会基础。村落是中国乡村的基本生活范畴[3]，村落社会是一家一户的生产、生活和社会交往空间，是一个小型的、相对封闭的共同体社会。人群为了生产、生活和生存，按照一定的规则和程序缔结社会组织，以土地为纽带建构社会公益机制，富人群体基于道德责任感自我构建社会慈善机制，维系了村落共同体的稳定与延续，也形成了基层自治的小社会基础。传统中国的基层自治是没有进入上层国家权力体系的自我治理，自治的社会基础自然也由村落社会人群自我构筑。

首先，农民基于自愿缔结多层次、多类型的社会组织，形成村落自治的社会组织基础。家户是独立的生产单位、生活单位和社会交往单位，具有较高的自主性。对于在生产经营、养老、婚丧、信仰、文化活动、日常出行等方面的需求，农民依照血缘关系、地缘关系和利益关系的亲近程度自愿缔结各种功能性的会社组织，如龙杆会、青苗会、塘会、渡船会、保安会、清明会、观音会、老人会等，以互助合作的方式满足其在生产、生活和社会交往中的多样化服务需求。如韦伯所说：“村落有时聚居数千人口，其与城市之差别，仅在于其通过自身组织来运转。”[4]会社组织是自治型的农民合作组织，其功能是满足家户日常生产和生活的基本需要，维系家户的生存和延续，进而维系村落社会的存续性和完整性。

其次，由村落社会精英主导在村落社会建立社会公益机制。受生产技术水平的制约，土地成为最重要的经济要素。村落社会的士绅、族长、房长、长老、“先生”是村落的精英群体，既拥有道德威望，也拥有经济财富，是村落自治的主体。村落精英通过设置族田、蒸尝田、祖宗田、学田、书田、老人会田、养老田、义田、桥会田、路会田、堰田、香火地、龙灯会田、庙田等村落共有土地，将共有土地给那些土地不足且存在生活困难的农民耕种，以土地租金为基础，兴办社会公益活动，包括修桥铺路、建庙建祠堂、救助孤寡、兴办教育、组织娱乐文化活动等。以村落共有产权为核心的社会公益机制是内生于村落社会的自治性公益，它解决了村落人群的普遍性需求和困难人群的特殊性需求，维系了村落社会有机体的运转，形成基层自治的社会公益基础。

最后，由村落社会富人群体主导开展一定程度的小型社会慈善。包括士绅、占地多的农民等在内的富人群体出于道德责任感和社会秩序的综合考量，会利用共有土地经营的地租对孤寡老人进行一定程度的救助。当发生水灾、火灾、虫灾、疾病等重大事件时，村落富人群体也会组织捐资救灾，对生活困难人群施粥，帮助其渡过难关。对村中的穷苦读书人，也会积极捐资助学。建立在富人精英个人经济财富基础上的村落社会慈善是基于熟人社会道德感的自愿性慈善行为，它在一定程度上解决了困难人群的需求，维系了村落有机体的内部联结，形成基层自治的社会慈善基础。

在“郡县治，天下安”的传统中国，上层国家对基层社会并不进行直接治理，基层社会自我治理。基层自治之所以能够良性运转，一个关键原因在于村落社会自我建立了一套社会组织机制、社会公益机制和社会慈善机制，保持了村落社会有机体的良性运行，形成了村落自治的社會基础。但是，村落社会自我构筑的社会基础是薄弱的、脆弱的，只能让村落社会维系在一个低限度的生存水平，而不能带来社会的发展与变革。对此，美国学者罗兹曼指出，传统中国乡村存在着的社区组织以及社区之间的联系力度都很弱，并不构成有利于中国现代化的社会条件[1]；也就是说，它只构成“皇权不下县”之下基层社会维系的生存基础，而非发展基础，自然也就谈不上构成上层国家权力的坚固基础。因而，基层社会自治虽有“社会之基”但“基却不牢”，不具备很强的抗风险能力，一旦外部压力超过了社会基础的承受限度，马上就会发生“土崩”，出现大量“流民”，甚至是“乱民”和“暴民”。因而历代开国皇帝建立新王朝之后都实行“轻徭薄赋、与民休息”国策的根本原因在于恢复和重建战乱之中被破坏掉的统治和治理的社会基础。苏轼感叹道：“天下之患，莫大于不知其然而然，不知其然而然者，是拱手而待乱也。”（《苏轼文集》卷四十六·策略五首）也即是说，“天下之患在于土崩”，“土崩之患在于土基”，“土基之患在于社会基础”。社会基础不强，“县下皆自治”亦不会强，上层皇权国家更不会稳固。

2.进入现代国家的基层治理与社会基础的国家构筑

新中国成立后，中国共产党带领人民群众开启了新型现代国家建设的历史进程。为了改造传统的农民性并对分散的农村社会进行整合，国家通过土地改革、社会主义改造运动将国家权力渗透和延伸到了乡村社会，并在基层社会建立了稳固的基层政权体系。在国家权力进入基层社会的进程中，自然生成的传统村落共同体社会被打破，传统社会自治的体系也被打破，支撑传统社会自治的由村落人群自我构筑的社会组织基础、社会慈善基础、社会公益基础也被一定程度地短暂性瓦解；但是，这些社会基础背后的守望相助、邻里相亲、患难与共的治理因子并没有消逝散去，而是隐藏在社区社会土壤之中，并以新的形式发挥着作用。国家按照行政建制的逻辑对城乡居民的生活共同体进行了一定程度的重构，基层治理及其社会基础也表现出了不同的样态。

伴随着“政社合一”的人民公社体制的建立，国家权力延伸到了距离农民生活最近的层级，农民被直接纳入“人民公社—生产大队—生产小队”这一组织体系内部。在人民公社时期，农民、农民的生活以及农民生活的社区被高度集体化和国家化。农民是人民公社的社员，归属“三级所有、队为基础”的集体组织。生产队是农民群众的生活单位，也是组织单位，更是治理单位。“人们从出生到死亡，从生产到生活，都离不开集体组织。”[2]生产队可以利用公益金开展社会救助、社会公益和社会慈善。1961年6月的《农村人民公社工作条例（草案）》指出：“生产大队对于没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员……实行供给或者给以补助。”[3]1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定：“生产队按照丰歉情况，经过社员大会决定，可以适当留些储备粮，以便备荒防灾，互通有无，有借有还，并对困难户、五保户加以适当的照顾”，“生产队可以从可分配的总收入中，扣留一定数量的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用”[1]。可见，国家在农村社会的基层组织既是基层治理的组织主体，也是组织和整合农民社会的主体，更是社会基础建设的主体。公社和生产队作为基层治理组织，不仅负责对乡村社会进行治理，而且负责开展社会公益、社会慈善和社会救助。在城市，单位作为一元化整合工具成为城市中的基本单元[2]。单位是城市居民的组织主体，将居民群众居住的单位社区凝聚成一个生活共同体。与居民生活有关的医疗、教育、养老均由单位负责，也由单位负责对困难职工进行救助和帮扶。单位办社会、单位治社会是单位制社会的重要特征，也构成单位社区社会治理的社会基础。从社会基础构筑主体和路径来看，集体化时期的城乡具有一致性，城乡基层治理的社会基础主要由国家建构。当然，无论是城市还是农村，除了集体组织和单位组织建构起来的社会公益、社会慈善基础，还有国家自上而下延伸到基层的大型社会公益和社会慈善。它们共同支撑起了城乡基层治理的社会基础，不仅使基层社会安定有序，而且让基层治理得以在一个彼此联结的生活共同体之上进行。

改革开放之后，伴随着乡村政权组织体系的调整和乡村自治体系的建立，农村基层治理格局转变为“乡政村治”。由农民自主选举产生的村民委员会对农民的生活单位进行治理。村民委员会是自治组织，既负责组织村民开展村庄公共治理活动，也以集体提留的公益金、公积金为基础开展村庄范围的社会公益和社会慈善活动，从而强化村民自治的社会基础。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条明确规定：“村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。”[3]对此，彭真也指出：“把村民委员会同政府加以区别，使它真正成为基层群众性自治组织，依法办理本村的公共事务和公益事业。”[4]同样，在城市，由居民选举产生的居民自治委员会既负责组织社区居民进行自我治理，也依托各种社会组织开展社会慈善和社会公益活动，增厚居民自治的社会基础。2018年修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条规定，居民委员会的任务之一是“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”[5]。可见，在改革开放之后，无论是城市的社区，还是农村的行政村，均由自治组织开展社会公益、社会慈善和社会救助，对人民群众日常生活中的多样性需求和困难人群的需求进行治理，维系和加强了自治的社会基础，也推进了自治实践。

进入21世纪，伴随着国家政策支持力度的加大和市场经济的繁荣，在自治组织之外发展出了更多的社区社会组织、社区社会公益组织和社区社会慈善组织（或人群），它们协助社区自治组织开展了多类型、多样化的社会慈善活动和社会公益活动。在城市社区，包括业主委员会在内的各种社会组织、志愿者组织发育完善。在农村基层，诸如村民理事会、红白理事会、老人协会、姑嫂理事会、巾帼志愿者组织等社会组织、社区公益组织逐渐完善。城乡社区社会组织根据居民需要，建立了包括村级养老服务中心、社区服务站、“四点半学校”、“妇女之家”、社区公共活动中心等在内的各种社会公益平台，并针对特定人群开展了包括义诊、关爱留守儿童等在内的慈善活动和公益活动。城市社区的社会工作体系日趋完善，社会工作者、社区志愿者为孤寡老人、残障人群的生活提供了各种各样的服务；近些年，社会工作者、志愿者也逐渐向农村延伸，为各类困难人群提供生活服务并开展救助帮扶，而农村基层社会在党组织的引领下也培育出了“在村”的志愿者队伍。目前，全国社会工作专业人才总量达163万人，全国建成乡镇（街道）社工站2.1万余个，驻站社工5万余名[1]。可见，在国家的大力支持和建设下，城乡社区的社会组织基础、社会工作基础、社会公益基础和社会慈善基础日益完善和厚实。通过社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善，人们的日常生活需求问题得到解决，社区人群之间的联系日益增进，社区生活共同体得到增强，社区自治能力和国家对基层治理的效果也得到提升。

城乡社区的社会组织基础、社会工作基础、社会公益基础和社会慈善基础都不是城乡社区社会自然而然发育出来的，都是在国家的政策支持、资金支持和基层党组织的引领之下培育出来的。城乡社区是一个生活共同体，社区社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善的基础扎实，社区有机体就稳固，以社区为基本单位的基层治理的社会基础就厚实，基层治理的目标就能高质量实现，基层治理的能力就強。2022年6月28日，习近平总书记在武汉考察时指出，“夯实城市治理基层基础”[2]。这里所强调的就是基层治理的社会基础。良善的治理依赖于优质的社会基础，优质的社会基础取决于社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善等社会要素的培育与发育。

四、新时代如何夯实基层治理的社会基础：国家建设

1.夯实“基层治理的社会基础”依赖于国家建设

习近平总书记反复强调“夯实城乡治理基层基础”，一是说明夯实基层治理的社会基础的重要性，二是说明基层治理的社会基础还存在薄弱环节，还需要进一步完善和建设。尤其是在经济发展较为落后的偏远农村地区，基层治理的社会组织基础、社会工作基础、社会公益基础、社会慈善基础都还比较薄弱。2021年的《意见》也强调“加强基层治理能力和治理体系现代化要发展公益慈善事业”，指出“完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”[3]。这说明，提升基层治理能力需要强化基层治理的社会基础建设。强化基层治理的社会基础建设需要增强城乡社区社会的社会组织、社会工作、社会公益和社会慈善的培育和建设。

基层治理是国家对基层社会的治理。国家通过各方面的建设，推进基层治理体系和治理能力的现代化。良好的基层治理取决于优良的社会土壤。这也意味着，通过国家建设提升基层治理水平，还需要加强基层治理的社会基础建设。新中国成立后，虽然存在于传统社会里的支撑着基层治理的社会组织、社会慈善、社会公益的主体、形式或机制不复存在，但是这些社会基础背后所隐藏的互助、合作和互惠的文化基因既存在于中国社会，也因为城乡社区居民的种种微小需求而重新焕发生机，并以新的形式表现出来且在基层治理中发挥着重要作用。但总的来说，现代化所带来的个体化、原子化和利益化使得城乡社区社会自我构筑社会基础的能力相对较弱，只能由国家建构。同时，在国家从传统走向现代的过程中，城乡基层治理的内容逐渐变多、事务更加复杂，对社会基础的依赖度也更高。城乡基层治理在走向现代的过程中，越来越需要的是一种更加现代的、成体系和高质量的社会基础。因而，在当代，社会组织、社会工作、社会公益、社会慈善作为基层治理的系统性的社会基础，受制于社会能力，并不会在城乡社区社会自然而然地生长出来，需要具有强大能力的国家主体去输入、培育和建设。这是由中国现代国家建构所立基的社会基础所决定的。中国国家从传统向现代的转型，不仅面临着现代国家的建构，更面临着现代社会的建构。“现代国家建构”与“现代社会建构”具有同步性，社会建构包含于国家政权建构的进程之中，并与国家建构相互促进[1]。同时，中国的社区作为城乡居民的生活空间，不是自然而然形成的，具有很强的国家建构性。由国家建构和划定的城乡社区单位要形成人民群众的生活共同体，并不容易，需要进行一定程度的建设和打造。因而，基层治理的社会基础依赖国家来建设。构筑和夯实基层治理的社会基础是国家对基层治理的内在之意。国家建设基层治理的社会基础，是基层治理能力现代化的途径。国家建设基层治理的社会基础，是要对基层治理的社会基础进行优化和提升。这里有两层含义：一是国家通过加强城乡社区的社会组织、社会工作、社会公益和社会慈善等方面的建设，建构一个人们安居乐业的、理想的社区生活共同体；二是激活社会力量，将城乡社区治理纳入国家建设体系之中，建设一个既有活力又有秩序的社区社会，从而推动国家政治共同体建设。

2.国家构筑“基层治理的社会基础”的路径

当前，社会组织、社会工作、社会公益和社会慈善在全国各地的城乡社区都有不同程度的发育和成长，构筑起了一个较为牢靠的社会基础，对基层治理发挥着极大的支撑作用；但是，也呈现出城乡社区还不均衡、作用力还不强、参与度和融入度还不高的特点。在社会能力有限的情况下，还需要由国家力量介入筑牢基层治理的社会基础，从而实现社会基础由外而内地生长。

第一，积极培育城乡社区社会组织，鼓励和支持社区社会组织参与基层治理。原子化和个体化的社区很难形成生活共同体，也很难形成社会聚合力来支撑基层治理。基层党组织要以城乡社区自治组织为依托，发动社区民众，根据兴趣爱好和生活需求，自愿建立各种类型的社会组织，如老年人协会、广场舞组织、社区志愿者组织、矛盾纠纷调解理事会等，并引导社区社会组织积极参与社区治理。

第二，利用社区优势资源，培育和孵化社区公益组织，建构常态化的社区公益平台和机制。社区公益是社区生活共同体建设的重要一步，有助于增进公共性和公共精神的生长，增强基层治理的人民认同性和参与性。城乡社区建立社区公益组织孵化中心，在基层党组织的引领下，根据社区人群特点，积极培育和孵化社区公益组织；同时，建立常态化的社区公益平台，吸引社区民众积极参与公益活动，在为相关人群提供生活服务的过程中，增强民众的公益精神和彼此之间的联系。

第三，在城乡社区引入社会工作者，建立健全社区社会工作体系。基层治理的社会基础的短板在于“一老一小”群体和特殊人群（如残疾人、心理疾病或精神疾病人群）。社会工作是满足他们生活需求的重要力量。一方面，通过政府购买服务的方式为城乡社区引入社会工作人员，使社工下沉到距离人民群众生活最近的社区；另一方面，基层党组织和社区自治组织要以社区志愿者、社区工作人员为基础，积极培育内生性的社会工作人员，为社区“一老一小”和特殊人群提供服务。解决好了“一老一小”和特殊人群的服务问题，基层治理的社会基础就牢靠，国家对基层治理自然就有效。

第四，引导社会慈善机构进社区，大力发展城乡社区社会慈善事业。任何社区总会存在困难人群，解决好困难人群的生活需求，使人们可以在社区安定地生活，才能为基层治理奠定扎实的社会基础。社会慈善是解决困难人群多样化需求问题的重要力量。但是，社会慈善往往集中于大城市，社区社会慈善机制并不健全，不仅需要国家政策引导社会慈善机构进社区开展慈善活动，也需要培育社区社会小慈善组织和群体，通过小公益、小慈善对社区困难人群进行社会救助和帮扶，推进社区基础建设。

〔責任编辑：史拴拴〕

[1]《习近平在湖北武汉考察时强调把科技的命脉牢牢掌握在自己手中不断提升我国发展独立性自主性安全性》，《光明日报》2022年6月30日。

[1]孙肖远：《区域化党建创新逻辑与行动策略——以引领县域内城乡融合发展为视角》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2022年第6期。

[2]杨威威、徐选国：《替代性治理：城乡变迁下基层社会治理创新的自我调适》，《社会发展研究》2022年第3期。

[3]赵秀玲：《中国城乡治理的升级再造》，《东南学术》2021年第5期。

[4]徐勇：《中国式基层治理现代化的方位与路向》，《政治学研究》2023年第1期。

[5]易承志：《以公共服务均衡性和可及性为支撑提升基层治理韧性》，《党政论坛》2023年第2期。

[6]《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，人民出版社2021年版，第1页。

[7]徐勇：《将基层带入国家：单一制、基层社会与国家建设》，《国家现代化建设研究》2022年第2期。

[1]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第187页。

[1]徐勇：《如何认识当今的农民、农民合作与农民组织》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。

[2]《习近平在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调毫不放松抓紧抓实抓细防控工作统筹做好经济社会发展各项工作》，《人民日报》2020年2月24日。