加强经济责任审计 推动国企可持续发展

段俊

国有企业领导人经济责任审计，是指国有企业管理层或有关单位委托内部审计机构，对本部门或其下属机构单位负责人（以下统称企业领导干部），就其经济责任履行情况展开的审计。经济责任审计，主要分为任中经济责任审计和离任经济责任审计。该制度的推行有利于促进国有企业治理、合规运营，推动企业健康、可持续发展。

一、国有企业经济责任审计的必要性

实施经济责任审计，一方面可以掌握真实的企业生产运营情况，获取客观准确的经济信息，为企业实施科学的调控措施提供依据。另一方面将企业领导干部置于监督之下，客观评价领导干部的经济责任履行情况，促使其自觉规范经济行为，运用合法合规的手段管理企业，防范失职和滥用职权，促进国有企业合规运营。

实施经济责任审计，可以对企业领导干部给出客观合理的审计评价，为人力资源部门考核领导干部的履职情况，特别是任免提供重要参考依据。同时对企业相关部门和员工的绩效进行评价，从而提高干部员工的责任意识，使其行为更加规范，主动提升专业水平，达到增强企业核心竞争力的目的。

实施经济责任审计，使审计监督与巡视巡察、纪检监察、组织人事工作联动，形成监督合力，可以发现一些倾向性、苗头性和群众集中反映的问题，避免小问题变成大问题，有利于推动党风廉政建设，提高内部监督管理水平、完善制度、遏制腐败。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年7月，印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），进一步完善经济责任审计制度，对新时代经济责任审计工作的具体内容提出了新的更高要求。一是在“经济责任”的含义上，界定为领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责；二是在领导干部的责任界定方面，将2010年规定的“主管责任”合并到“领导责任”，变为两项责任，即“直接责任、领导责任”。同时突出经济责任审计应以领导干部在任期间为主，以减少监督滞后带来的审计风险；三是在审计评价方面，审计容错纠错机制日益健全，要求严格落实“三个区分开来”，对改革创新的失误、错误，综合分析后进行免责或从轻定责；四是在审计结果的运用方面，对审计委员会办公室、审计机关、联席会议其他成员、被审计单位及有关主管部门，明确了运用方式，细化了整改措施。

二、新时代国有企业经济责任审计的重点

实施好领导干部经济责任审计，对促进党中央令行禁止、加强干部监督管理、促进党风廉政建设、维护国家经济安全等方面作用重大。新时代经济责任审计要把握好以下几个重点。

（一）聚焦贯彻落实党和国家方针政策

领导干部履行职责的核心是推动本单位（部门）事业的科学发展。因此关注党和国家政策的落实和事业的发展，是领导干部经济责任的应有之义。重点审查企业党委（党组）、董事会、经理层在贯彻党和国家重大经济方针政策决策部署推进与执行情况。审查内容主要包括：贯彻执行党和国家宏观经济政策、战略性结构调整、发展战略性产业、淘汰落后产能、实施节能减排等重大决策部署和政策措施情况；关注企业深化改革工作完成情况、查找分析企业经济活动与国家经济方针政策之间的内在关联；增强自主创新能力，推动可持续发展，提升核心竞争力，以及履行社会责任等情况，保障党和国家经济方针政策的落地生根。

（二）聚焦企业法人治理结构

一是国有企业党组织建设和职责发挥情况。了解国有企业党组织的建立情况，关注其是否明确党组织在法人治理结构中的法定地位、是否将党建工作总体要求纳入公司章程、是否明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式、是否将加强党的领导和完善公司治理统一起来，发挥国有企业党组织的核心作用。

二是国有企业“三会一层”建立运行情况。了解企业是否依法合规设立公司股东会、董事会、监事会以及高级管理层；“三会一层”的人数、职能设置是否符合相关法律法规要求，外部董事与职工董事、职工监事的设立是否合规。关注企业股东大会、董事会、监事会是否按期召开并履行相应职责，是否做到协调运转、有效制衡、相互依存。

三是国有企业议事流程与决策机制完善情况。关注国有企业是否以公司章程为行为准则，在已建立的法人治理结构下规范权责定位和行权方式，在决策当中是否做到政企分开、科学决策，实现深化改革与依法治企的有机统一。

（三）聚焦内部控制及风险管理

重点审查企业内部控制组织体系和制度管理體系是否健全完善、是否先进、科学、合理；重点关注企业内部控制和全面风险管理体系的建设与运行情况，制度的合法性、合规性、合理性；主要经济业务内部控制制度执行的规范性、有效性，包括经济活动中经营风险、资金风险、债务风险、金融衍生业务、高风险贸易业务、大额逾期应收账款、对外担保以及法律风险、网络安全等相关风险管控情况，对下属单位的内部控制评价和风险评估工作开展情况等。

（四）聚焦“三重一大”制度落实

在重大经济决策方面，主要审查任职期间主持召开的会议做出的重大经济决策，重点审计决策程序是否合规，是否坚持了民主集中制原则，是否建立健全了专家咨询机制，是否符合国家产业政策、环境保护政策的要求，有无决策失误造成重大损失浪费问题。在重大项目安排方面，紧紧围绕任职期间领导干部在项目建设和管理中的权力运行轨迹，关注领导干部决策权、管理权、监督权运用的合法性、合规性，重点查处领导干部在遵纪守法、履职尽责、监督管理等方面的失职渎职和违法违纪违规问题。

（五）聚焦重点领域和关键风险点

了解领导干部所在单位主要经济活动和主营业务的特点，关注重点领域和关键风险点，着眼于权力运行、责任落实。重点关注国家重大经济投资项目及科研项目完成情况，包括重要经济项目投资和在建工程的风险管控、项目投资回报水平、工程建设进度、资金拨付、招投标领域、物资采购、金融资本运营、提供借款担保等容易触发风险的环节；对于长期亏损、不分红、无回报的股权投资，是否采取了加大清理退出力度等应对措施；关注在建工程项目审核批准程序及报请相关政府部门手续是否完善，对重要工程项目投入的控制情况与预算执行情况分析取证，确定恰当披露方式，评价内控流程及执行情况。

（六）聚焦党风廉政建设和廉洁从业

通过沿着领导干部在用权、用钱、用人等权力运行轨迹的审计，从而揭示领导干部是否存在滥用权力，掌权为己，以权谋私等违法违纪违规问题。调查申报的家庭成员、财产状况等个人有关事项是否属实；核查人民来信和群众举报的有关情况；审查贯彻落实中央八项规定精神执行情况，重点审查各年度“三公经费”中业务招待费、会议费、公务用车费有无超标准、超预算情况；有无支出未经审批或实际支出与审批内容不符；有无未经批复购置车辆或者超标准购置车辆，单车费用超出正常支出范围；有无公务费用报销原始凭证不合规等现象。

（七）聚焦以往审计发现问题的整改

检查任期内国家、母公司和本级公司开展的各类审计、巡视巡查、财务检查等发现问题的整改结果和效果情况等。具体关注是否建立了问题整改台账、是否针对问题“举一反三”制定了有效措施，有无前改后犯和屡改屡犯行为，有无建立责任追究制度和有效实施等。

三、做好国有企业经济责任审计的建议

（一）审前调查是提高效率的关键

审前调查，是加强审计质量控制、防范审计风险的关键环节和重要措施之一。审前调查的内容既包括对被审计单位所处的经济环境、法律环境和行业地区环境等外部情况调查，又包括对被审计单位的组织经营情况、财务会计及内部控制等内部情况调查。

审前调查阶段就开始收集被审计单位的相关数据，索取会计报表、电子数据、业务报表和报告等，在此基础上获取必要和充分的信息，了解被审计单位的业务发展特点。对收集的基础数据进行整理，运用描述性统计、关联分析、效率评价、回归分析等统计分析方法，从宏观和微观两方面寻找被审计单位可能出现问题的薄弱环节，明确审计所要延伸的范围及覆盖面，确定审计重点。

（二）审计取证是审计工作的核心

一是审计取证要客观公正。在审计取证过程中，要全面收集能够反映审计事项情况的证据，防止估计和虚构，注意收集、调取与争议事实有直接因果关系或者客观关联的证据，不能将推测和猜疑当成审计证据。凡是能够起证据作用的实物证据、书面证据、言词证据和行为证据，都应收集并进行综合分析，去伪存真。

二是审计取证要一事一证。审计人员在实施审计调查取证时，要注意时效性，抓住取证时机，把问题逐个落到实处，防止被审计单位对证据的修改和伪造，使调查取证工作陷入困境造成被动。

三是审计取证要深层挖掘。在审计取证过程中，审计人员对每一个问题要看实质，每一个取证要做到定性准确，事实清楚。对查出的每一个问题，坚持以事实和数据说话，做到“问题明、证据实、定性准”，杜绝似是而非、模棱两可。

（三）审计评价要结合“四个区分开来”

坚持客观公正、实事求是，聚焦领导干部经济责任履行情况作出评价，按照权责一致原则，以查清的事实为依据，精准反映领导干部履职情况，做到“审什么，就评价什么”，对审计中未涉及、审计证据不充分或者不適当的事项不作评价。

审计评价时，要结合“四个区分开来”，全面、客观、辩证看待问题，要从主观动机、客观条件、决策程序方法、问题性质、后果影响、处置行为方面合理划定容错界限，综合分析研判，客观评价。一是要考虑为公还是为私。二是要核实因客观原因还是主观故意造成的失误和错误。三是区分消极应对还是主动采取措施止损。四是结合实际情况看是探索创新造成的失误和错误，还是有令不止、违纪违法、是否因岗位职责履行不到位造成的重大事故、损失和恶劣影响。通过审慎评价，鼓励领导干部探索创新，保证领导干部干事创业的主动性、积极性、创造性。

四、结语

综上所述，新时代国有企业经济责任审计，有利于领导干部自觉规范自己的经济行为，促进国有企业合规运营和健康、可持续发展。审计人员要聚焦贯彻落实党和国家方针政策、企业法人治理结构、内部控制及风险管理、“三重一大”制度落实、重点领域和关键风险点、党风廉政建设和廉洁从业、以往审计发现问题的整改等重点。结合“三个区分开来”实事求是对企业领导干部做出客观公正的审计评价，促进领导干部履职尽责、担当作为。

（作者单位：中海油集团）