存量发展背景下英国生态资源保护创新借鉴研究

李 莎 杨 鑫 匡 纬 林 岩 (英)克里斯·伯托

英国作为最早建立城乡规划体系的国家，其规划实施具有“纵向横向分形再交叉”的监测机制，是多部门、多因素交互作用在多尺度空间的长期影响过程[1-3]，其规划理论与治理经验是国际研究与借鉴的热点。当前国内研究成果丰富，包括规划体系历程与变革[4-7]、绿色基础设施与乡村景观[8-12]、生态系统与生态安全[13-15]等，这些研究对认识英国规划体系，尤其是生态资源保护体系有着巨大的帮助，但对理解生态资源保护工作如何从各级政策走向落地实施的大跨度凝练尚缺少直接的总结。生态资源是指为人类提供生态服务或生态承载能力的各类自然资源[16-17]。2018年中国在成立自然资源部以前，各管理部门在自然资源的定义、分类、管理存在诸多标准差异及衔接不明确问题；2019年10月以国土规划治理和生态修复为目的的“自然资源综合观测工程”启动，观测管理对象由地表覆被资源、地下水资源、气候资源组成，其中地表覆被资源包括林地、草原、耕地、湖泊、河流等[18-19]。在英国乡村存量建设与城市更新实践中，树木资源保护是规划治理中至关重要的环节——树木是构成城乡绿色基础设施空间格局的主体，乡村树木为野生动物提供适宜的栖息地，城市树木以蒸腾作用应对热岛效应，能够遮光、庇荫、降低风速、提升场所舒适度[20]。对英国树木资源保护管理进行创新借鉴具有重要的现实意义。

1 研究方法与数据来源

1.1 扎根理论

扎根理论是1967年美国学者格拉塞和斯特劳斯在专著《扎根理论的发现：质化研究策略》中提出的研究方法，该方法要求研究人员在研究开始前不进行理论工作，而是直接通过观察、实践、体会去积累经验，再通过概括上升为具有普适性的理论，具有实用主义的研究特征[21]。

1.1.1 扎根理论研究对象举例：商业环境类实践

笔者团队以风景园林学家的身份参与了英国Premier Inn酒店(以下简称PI)的新建扩建项目百例，覆盖规划预申报、正式申报、批复管理多阶段，其中“规划师-建筑师-树木学家-风景园林师-工程师”的长期合作是PI项目多数成功获得规划审批的关键。PI项目遍布全英，各场地生态资源条件差异较大，而学科合作团队人员匹配稳定，其中，规划师较多作为总指挥，与客户、政府规划部门紧密沟通，再以具体限制条件指导下级项目专家如建筑师、风景园林师等。以普利茅斯PI扩建附属楼项目为例，规划师与建筑师最先介入项目，在建筑工作的第2阶段(图7)，建筑师将新建草案交予树木学家和风景园林师。风景园林师对照新建草案在现场调研中发现该场地主要存在3个不利于生态资源保护的更改因素：1)场地主入口内道路中央有一棵孤植的紫叶欧洲山毛榉(图1)，位于扩建楼址范围，按照建筑师草案，此树将被移除；2)东部边界的植被茂密，地形呈较大坡度，按建筑方案需对此地貌进行改造，以扩出停车位；3)南边靠近现存建筑的扩出停车位需移除一棵生长良好的较为年轻的玉兰树。与此同时，树木学家对场地树木进行总结报告，与风景园林师判断一致，也指出了需要移除的紫叶欧洲山毛榉T24(图2、3)及玉兰等其他小型景观树。树木学家指出编号T24的紫叶欧洲山毛榉不具备树木保护条令，但它是近年新种植的、用来替换上一轮场地更新建设中移除的一棵成年紫叶欧洲山毛榉的同种小树。若当前建筑扩建方案需移除此树，必成为规划审批中的生态资源争议要点。针对该问题，在地协调做法通常为再一次补植同种替换树，或把此树移植到场地内其他合适的位置上。

图1 因建筑扩建将移除的T24紫叶欧洲山毛榉(李莎摄)

图3 T24在树木学报告中的评估状况(靛蓝风景园林事务所提供)

在分析场地与树木学报告的基础上，风景园林师以“草图-电邮”的方式与建筑师沟通T24问题，指出：为增加少量停车位而修建挡土墙不够经济；建筑旁的玉兰树移除很可惜；西边界的车位修建要用“无挖掘”方式；北边界的椴树目前生长得很好，是相邻环境的屏障，新增停车位也应用“无挖掘”方式以保证椴树树根健康。得到建筑师肯定回复后，风景园林师继续与建筑师、工程师交流拟新增树木量与种植位置；工程师标出地下管线现状与设计图，风景园林师综合统筹后完成景观方案定稿，提交建筑师以便建筑图纸增加相应生态资源的更改信息，再由规划师汇总全部文件提交地方规划局进行项目申报。此商业环境类案例生态资源保护的借鉴重点在于：规划审批政策叠合下放至微观层面的实际技术矛盾，树木问题解决措施直接影响了存量更新建设的可行性与合法性。

1.1.2 扎根理论研究对象举例：居住环境类实践

以南开普敦某修道院住宅项目为例，分析居住环境生态资源存量发展中兼顾环境美感和节约开支的思路。该场地是含重要树木保护条令混合植被围合的绿色空间，拟新建少量连排别墅并增加道路与停车位。针对此方案，移除扩宽入口的白面子树(图4A)，停车位上的一棵小型自生枫树苗，停车位转角处的一组利兰柏树(图4B)，靠近南边界、距离新建房屋太近的一组绿篱(图4C)。而场地周边植被多年缺少管理，建议对其进行管理养护和景观提升：移除部分风景效益较差的林下地被以开辟林下自然小径(图4D)。图5场地植被保留与移除平面图中，红色图示代表移除的树木与其他植被；绿色图示对应保留植被。

图4 南开普敦某修道院住宅院落植被变更分析(李莎摄)

图5 植被保留与移除平面图(李莎绘)

在生态资源变化引起的补偿层面进行植被设计，新入口路旁补种一棵白面子树，以替换原有被移除的白面子树；南边界的松树带下，为最大限度保护的现存树根，用手工栽植方式增种林下绿篱，以隔离邻里空间，同时作为移除相近绿篱的同类补偿；西北边界沿线上，填补植被缺口；新增住宅和停车场周边以自然式种植软化建材硬质空间；重新整合西北方向的现存林下群落：最北边因能获得较为充足的阳光照射，设计多品种混合野花地被，以形成具有生态学价值的迷你林地花甸；西北方向林下阳光照射不足的地面，设计为“森林地板”，由树皮、落叶、常春藤构成，使用自然景观要素并降低建设成本。在处理了场地边界、林地、新增建筑植被关系之后，其他可用于绿化的区域均设为成本低、便于管理的开放草坪空间。此类居住环境案例生态资源保护的借鉴重点在于：明晰生态资源保留与移除的类型与范围，生态补偿是对原有生态空间布局与植被物种的呼应。

1.2 数据来源

风景园林实践项目资料来源于英国靛蓝风景园林事务所。第一手政策规范文献主要来源于英国政府公开信息、专业学会与标准协会机构；树木保护条令、树根保护半径、树木工程规范来源于英国标准协会及伦敦地方政府官网；建筑师工作阶段资料整理于英国皇家建筑师协会；风景园林师工作阶段来源于英国皇家风景园林师学会，树木战略研究资料来源于树木议会组织及雷丁政府官网；《国家规划政策框架》来源于中央政府官网。

2 生态资源保护多源依据分析——以树木为例

英国空间规划体系以法律制度为顶层设计保障，“目标-监测”动态管理系统在树木资源保护层面，同样以成熟的治理框架、技术流程统筹并落实了非一刀切的适地管控。综合对比图6、7可见，各阶段树木保护内容标准化是空间规划树木政策落地的核心。涉及重要树木与林地的项目能否获得地方规划局的审批许可，是政策管控下项目能否通往落地的分水岭，这一阶段在图6中位于“可行性规划：完善树木规划方案”之后；在图7建筑学工作阶段位于“3空间协调”部分，在风景园林学工作阶段位于“E详细规划”，建筑与风景园林管控高度耦合于树木治理需求。《树木工程规范》《树木保护条令》《树根保护范围》《树木战略》和《国家规划政策框架》主要构成了风景园林实践中指导生态资源保护的多源树木依据。

图6 存量更新规划设计与施工过程中的树木资源保护框架(作者整理自英国标准协会树木工程规范《设计、拆除与建造相关的树木建议》)

图7 建筑与景观工作阶段对比(作者整理自英国皇家建筑师协会和皇家风景园林学会的工作阶段指南)

2.1 《树木工程规范》

《树木工程规范》首次出版于1980年，现行版本为2012年第四版BS5837:2012《设计、拆除与建造相关的树木建议》，为工程提供树木相关措施指南。如第4部分要求树木勘测应进行顺序编号、列出树种学名、记录冠茎比、分枝方向、离地间隙、生理阶段、预估剩余树龄等，并按等级分类(表1)；5.4对树木学影响评估(Arboricultural Impact Assessment)进行要求说明；7.4～7.6对树根保护范围内的永久硬质铺装、特殊工程地基等进行技术规范；8.8对项目施工结束后的树木管理工作设定要求。表2是对规划申报之预申请(Pre-application)、正式申请(Full application)、保留条件(Reserved matter或Planning conditions)3个层级需要的场地树木信息的汇总。综合对比树木学技术路线与实践中各阶段的树木相关工作，发现树木工程规范对各阶段技术做法的详细界定确保了树木资源空间治理的精准落地。针对英国通用实施效果，该规范的借鉴价值在于：向上衔接了国家与地区空间治理之生态资源保护目标，向下提供了“多规合一”树木层面的全域技术指南，覆盖树木鉴定标准、树木学保护方法、阶段技术标准等，是树木学、生态学、风景园林学实践者均需要熟练运用于具体项目的内容。

表1 树木质量评估分级

表2 存量更新项目规划申报需要的树木信息

2.2 《树木保护令》与《树根保护范围》

在1947年《城乡规划法》出台时，地方规划局保留了通过发布《树木保护条令》(Tree Preservation Order，TPO)以实现区域树木自治。TPO有效防止特定树木、树木群及林地被砍伐、去顶、除枝、连根拔起及其他人为破坏的发生[22]。50多年来，TPO一直是规划体系的重要组成部分，如被《城乡规划法1990》纳入第八部分，而后生效的《城乡规划(树木保护)(英格兰)条例2012》；《规划法2008》第192条对1990年法案进行了进一步修订，将TPO条款转移纳入该规范中。《地方主义法案2011》的第六部分修正了《城乡规划法1990》关于不遵守TPO诉讼时限的第210节等。英国规划体系存在不断更新修订法规的特征，当前较多地方政府已采用交互数字地图的形式，方便大众公开查阅TPO具体位置。当存量更新项目涉及TPO等重要树木时，规划设计与施工过程对《树根保护范围》(Root Protection Area，RPA)进行测量、标注、围合以确保根系土壤结构无损是必要步骤。RPA是树木周围的最小占地区域，含维持树木生存能力的主要根系。对于独干乔树，RPA等于半径为树木直径12倍的圆面积。一棵树的理想RPA应绘制成一个以树蔸为中心的圆圈，面积控制在707m2以内。如现实生长因素使树木根系不对称，则以相应面积的多边形表示。树干直径测量标准、RPA的计算方法及相关技术导则可参见树木工程规范BS5837:2012。

2.3 《树木战略》的制定及执行

成立于1973年的树木议会组织，指出应在国家和地方层面建立《树木战略》(TreeStrategy，TSG)，尤其是地方规划部门应量体裁衣，在自治管辖区域内评估树木长期绩效、风险、树冠覆盖率等，以保证地方树木的精细化治理。研究数据采集截至2021年12月16日前，在英格兰343个议会中，有52个议会在执行区域TSG[23]。以雷丁TSG为例，新版本出台于2021年3月[24]，替换了此前应用10余年的2010版本。树木是雷丁景观特征的重要组成部分，赋能城市形象、塑造雷丁街景、构成天际线等景观特征。新版本中增加了2030年碳中和目标，呼应了《国家规划政策框架》中的自然环境要求，对接《雷丁愿景2050》可持续智慧城市，在景观视觉、生物多样性、降低空气污染、缓解城市热岛效应等层面提出应对策略。

2.4 《国家规划政策框架》中的树木资源保护原则

作为国家级空间规划的上位导则，《国家规划政策框架》(National Planning Policy Framework)是英国城乡规划体系的核心，最早出台于2012年，而后于2018年7月、2019年2月、2021年7月进行多次更新。当前执行版维持了原有的“可持续建设”目标，覆盖住房供需、经济保障、社区安全、土地利用、可持续交通、气候变化、自然与历史环境、可持续利用矿物等核心规划要素。其中“树木”一词出现13次(2019版本出现8次)，如第12章《获得高质量设计空间》第131条提出：“树木对城市环境特征和质量具有重要贡献，可减缓和适应气候变化。规划决策应确保新街道绿树成荫，将树木纳入建设项目中(如公园、社区果园等)，采取适当措施确保新种树木得以长期维护，现有树木应当尽可能被保留。项目建设开发者与地方规划部门应与公路部门官员和树木部门官员合作，确保在正确的地方种植正确的树木，达到公路标准并解决不同用户的需求”；第15章《保护与加强自然环境》中第180条提出“除非具备完全例外的理由与补偿策略，否则导致不可替代栖息地(如古林地、古树)丧失或退化的开发应当予以拒绝”[25]。

3 借鉴与思考

英国生态资源治理在各级政策管控之间呈现相似重叠、逐级驱动、上位统筹与地域自治并进的健全流转特征，同时多学科合作机制在实践层面发展成熟，形成的多主体多职业分阶段合力模式对我国生态资源保护发展具有借鉴价值：从国家地区各级政策治理到工程技术规范，生态资源保护目标一致，主体逻辑相似重叠甚至重复，空间规划层级传导对接紧密；英国存量更新实践中的生态资源保护与补偿，在具体项目落地中的处理方式高度相似：场地现存生态资源的特征、变化、补偿、价值，是规划考评中风景园林与生态层面的关键；根据英国地方自治特点，按具体项目生态资源保护与发展需求组建多学科专家团队，不同学科间的上下层级及平行联动，确保了生态资源保护的精准落地；空间规划体系中生态资源管控链条成熟，跨学科合作流程与技术耦合，是政策治理走向效能落地的核心。

与英国空间规划经过长期发展已进入存量更新的“中老年”阶段相比，我国存量发展面临“自上而下”与“自下而上”的诸多挑战，但在法规制定层面已步入高质量发展进程：以树木为例，在国家层面，《城市绿化条例》于2017年进行了修订、2021年国务院办公厅《关于科学绿化的指导意见》出台；在省级层面，以走在生态资源保护前沿的广东省为例，2021年《广东省人民政府办公厅关于科学绿化的实施意见》出台；在市级层面，广州市于2021年出台《广州市关于科学绿化的实施意见》，并于2022年颁布了《广州市城市树木保护管理规定(试行)》等。借鉴英国经验，提出从“政策叠合下放-地方管控升级-技术对接规划-学科阶段联动”的角度推动生态资源保护走向精准治理。1)“政策叠合下放”，是“自上而下”的理论治理手段，建议由国家自然资源行政管理部门主导、省级行政管理部门督促，由市级行政管理部门制定《地方生态资源政策互联指南》并附录主要生态资源，如《树木资源保护管理附件》专项文件，从而实现市级及以下地方生态资源保护便于查阅的“多规合一”文件——在文件内容上做加法、数量上做减法，便于加强实践执法的推广普及。2)“地方管控升级”，是“自下而上”的实践治理手段，建议在三调基础上针对《地方生态资源政策互联指南》建立向公众免费开放的数字化交互地图，以图层形式落实如《树木资源保护管理附件》的保护范围及基础信息，并在数字化交互地图网站明确惩罚机制——将生态资源不合法移除与破坏的问责内容清晰化，以避免再出现如2021年广州古榕树被砍伐引起不可挽回的生态资源损失与较大社会影响。3)“技术对接规划”，是理论结合实践、实践补充理论的闭环，建议在《地方生态资源政策互联指南》的主要附件如《树木资源保护管理附件》中，加入对常见问题与对策技术方法的简要图解；针对无法全面表述的技术手段则提供具体索引文件如工程规范等；如无工程规范则提供咨询单位有效联系方式——从地区政策发展指导层面形成对技术的初级管控，以避免无线索查找合法技术对策等问题。4)“学科阶段联动”，是存量发展背景下多学科合作中提升风景园林引领规划的重要环节——风景园林作为人居环境科学中唯一直接平衡人与自然需求的行业，应把握时代契机，推进生态资源保护式发展语境下的行业领导力，并以此推进景观管理分支领域走向系统建设。

此外，对英国生态资源保护的借鉴还有较多可继续研究之处[26]，尤其是新冠疫情发生后，英国政府在气候变化、生物多样性、绿色经济产业、生态资源保护等方面的管控持续升级。英国空间规划从宏观政策到落地实施的强复杂关联性的底层逻辑，在于政府监督卡紧、政策持续革新，这与我国当前“改革规划管理体制”“加强对规划实施情况的监督”的需求一致。本文尚有诸多不足，所讨论的案例有的位于城市，有的位于乡村，其政策管控链条、学科合作技术流程、落地治理能力上具有较大的相似性；而城市与乡村的存量发展在生态资源的法规构架、管控优先级与地区发展规划侧重点等因具有相当大的复杂性而未展开探讨对比，未来将推进此方面的借鉴研究。