玉溪市农村土地整治问题及优化策略探究

张家春，阳利永

（1.玉溪市土地整治中心，云南玉溪 653100；2.玉溪师范学院地理与国土工程学院，云南玉溪 653100）

我国人均耕地面积较少，粮食安全早已上升为国家战略。保障国家粮食安全，重点是做好“藏粮于地、藏粮于技”，“两藏”战略是完善粮食安全保障体系与合理规划农业生产布局的现实途径[1]。耕地资源是农业生产的核心资源，也是保障粮食安全的战略资源[2]。作为增加耕地数量和提升耕地质量的主要方式，农村土地整治成为国家“藏粮于地、藏粮于技”和保障粮食安全的主要手段。近些年来，在建设占用、生态退耕和农业结构调整的多重压力下，农村土地整治为增加耕地数量、提升耕地质量和保障国家粮食安全等做出了重要贡献。但在土地整治推进实施过程中，却存在着一些问题，阻碍了农村土地整治的顺利推进和整治实效。因此，研究农村土地整治中存在的问题，对提高土地整治效益具有重要的实践意义。

关于农村土地整治中存在的问题，学术界主要从整治资金、项目管理、规划与设计、生态环境保护、农民权益保护等方面开展研究；然而，已有研究大部分集中于平原地区和发达地区，针对丘陵山区的研究则相对偏少[3-9]。因此，本文以位于典型丘陵山区的云南省玉溪市为例，通过分析其农村土地整治中存在的现实问题，针对性地提出农村土地整治优化策略，以期为丘陵山区农村土地整治提供决策支持。

1 玉溪市概况

1.1 自然与社会经济概况

玉溪市属云南省辖地级市，位于云南省中部，是滇中城市经济圈建设的核心城市之一，下辖红塔区、江川区、澄江市、通海县、华宁县、易门县、峨山彝族自治县、新平彝族傣族自治县和元江哈尼族彝族傣族自治县等9个县（市、区）。玉溪市山地、峡谷、高原、盆地交错分布，大部分地区海拔1 500～1 800 m，山区面积占90.6%，属中亚热带湿润冷冬高原季风气候，立体气候特征十分明显。根据《玉溪市2022年国民经济和社会发展统计公报》，玉溪市户籍人口222.4万人，其中城镇人口101.8 万人、乡村人口120.6 万人，城镇化率约为45.8%。2022 年，玉溪市生产总值2 520.6 亿元，按可比价格计算增长4.3%；其中，农业增加值247.3 亿元，增长5.0%；三次产业结构为9.8∶44.8∶45.4，一、二、三产业分别拉动GDP 增长0.5、2.8、1.0 个百分点，对经济增长的贡献率分别为11.8%、65.8%、22.4%。2022 年，玉溪市固定资产投资增长10.8%，其中农业投资增长66.8%。2022 年，玉溪市粮食产量61 847.2 万kg，按户籍人口计算，人均粮食占有量278 kg，远低于全国人均水平的486 kg。

1.2 土地利用概况

第三次全国国土调查结果显示，玉溪市耕地保有量为20.08 万hm2，并有园地8.94 万hm2、林地98.77万hm2、草地2.81万hm2、湿地0.18万hm2、城镇村及工矿用地4.98万hm2、交通运输用地2.68万hm2和水域及水利设施用地4.56 万hm2。在耕地中，水田、水浇地、旱地的面积分别为5.11 万hm2、0.94 万hm2、14.03 万hm2，分别占耕地面积的25.46%、4.67%、69.86%，以旱地为主；与第二次全国土地调查数据相比，玉溪全市耕地保有量在10 年间减少5.31 万hm2，比国家下达耕地保有量任务少3.25 万hm2，耕地保护缺口大，耕地保护形势严峻。2022 年，玉溪市耕地保有量为19.77 万hm2，比第三次全国国土调查面积减少0.31 万hm2，耕地减少的主要原因是农业结构调整，如农民为获得较高的经济收益而选择种植柑橘、花卉和药材等。

1.3 农村土地整治项目实施概况

近年来，为进一步遏制耕地减少的势头，有效化解耕地保护和经济社会发展的矛盾，玉溪市严格执行国家耕地保护政策，大力推进土地综合整治项目实施，旨在有效增加耕地面积，提高耕地质量和产量，产出的耕地指标保障了全市经济建设发展用地指标，同时对乡村振兴工作发挥了助推作用。2019—2022年，玉溪市各县（市、区）共申报组织实施农村土地整治项目138 个，建设规模1.09 万hm2，预算投资133 869 万元。截至2022 年末，各县（市、区）已完成投资91 999万元，报备入库项目48个，入库耕地数量指标815.47 hm2，水田规模1 118.80 hm2，粮食产能934.53万kg；在建或待建的未入库项目52个，建设完成后预计可产出耕地数量700 hm2以上、水田规模2 000 hm2以上、粮食产能1 000 万kg 以上；尚未开工土地整治项目8个，正在开展项目前期工作。

2 存在的问题

2.1 政出多门，项目实施协调未形成部门合力

土地整治项目是一项系统工程，按目前的制度设计和职责划分，土地整治项目应以地方自然资源管理部门为实施主体。但在项目实施中，土壤检测、地力培肥、农作物种植、水土保持、耕地后备资源评价和挖掘、生态红线退让及水利设施配套等工作涉及农业农村、林草、水利、生态环境等部门，只有相关部门全面协同配合，土地整治项目才能顺利推进并充分发挥出效益。但在实际土地整治推进各个环节过程中，农业农村部门鼓励发展高附加值的设施农业，生态环境部门强调坚守生态红线，林草部门数据与自然资源部门数据不一致，自然资源部门需要按照本部门标准控制耕地“非粮化”等，导致一个土地整治项目区内“政出多门”而难以协调的问题时有发生，自然资源部门“单打独斗”问题比较突出，土地整治相关部门未能真正形成合力。与此同时，在农村土地整治项目施工中涉及施工方、监理方、乡镇（街道）、村（社区）、村民小组和农民等多方，在项目推进中任何一项工作出现问题或矛盾化解不力，都会导致项目推进迟缓或整改不力，严重影响土地整治项目的推进和整治效益的充分发挥。

2.2 农民利益与和政府目标存在差异，新增耕地“非粮化”遏制困难

从国家和地方政府的角度出发，政府在大力推进土地整治项目实施上主要考量3个目标：1）补充新增耕地，确保耕地红线；2）新增耕地用于种植粮食作物，保障国家粮食安全；3）基于相关标准下的耕地占补平衡指标产出。从农民的角度出发，也乐于接受土地整治项目实施对项目区生产条件改善和产能提高带来的益处。

但从现实的经济效益看，以玉溪市水稻种植为例，在扣除农业生产与劳动力投入成本后，农民种植粮食作物的亏损预计在4 500 元·hm-2左右；明显偏低的种粮收益严重影响了农民的种粮积极性，农民倾向于种植经济效益更高的经济作物而不愿种植粮食作物；而土地整治项目实施后新增耕地或水田种植粮食作物是有严格要求的。

因此，保障农民利益与国家防止耕地“非粮化”之间长期存在矛盾，在缺乏有效激励机制的情况下，仅靠加强政策宣传和做好基层工作难以取得明显效果；在目前尚未建立长效调和机制的情况下，农民“要项目”和“要种粮”之间的矛盾凸显，农民耕种目标会与国家和社会目标存在相悖问题。

2.3 政策调整未完全适应，耕地指标入库难度大

为适应新形势下耕地保护数量、质量、生态“三位一体”和遏制“非粮化”的要求，自然资源管理部门有必要适时调整土地整治相关政策和标准，这些举措有益于更好地推进土地整治工作。然而，自然资源部门对地方入库的补充耕地项目要求种植应季粮食作物并持续监管3～5 年，水田必须种植水稻3～5 年，特别是整治项目如果出现“非粮化”，将会面临退库而扣回指标。然而，农村土地整治项目周期相对较长，对补充耕地指标而言，由于指标审核政策变化快，实际执行时缺乏过渡期，时常出现用新标准衡量老项目的问题，导致耕地指标无法正常入库，甚至已经入库的耕地指标面临因不符合新标准而退库的风险。如2019—2022 年，玉溪市共有46 个项目指标被核减或退库整改，涉及新增耕地数量1 359.47 hm2，水田规模438.07 hm2，粮食产能1 400万kg。从工作逻辑上看，上述项目经过整改后重新入库的通道畅通，但整改的过程会导致流转费、种植管护费的增加，这对当前财政收支状况并不乐观的地方政府来说，整改过程较为繁琐。

2.4 规划设计和项目管理精细程度不够，项目建设低于预期

从本质上看，土地整治项目是一项“改田造地”的农业工程，土地整治项目的规划设计直接指导施工，需要精细管理。

在玉溪市近年来已实施或待实施的土地整治项目规划设计中存在以下4个问题。1）规划内容上缺乏水利和生态环境保护等方面的详细论证，对于土地整治过程中的生态保护重视度不足。2）规划前期踏勘不够深入，项目规划布局可能与实地不符，导致多数项目需要进行变更设计。3）规划设计的图件比例尺偏小，现在规划比例尺大多为1∶5 000，致使规划布局不准确或不到位，导致规划设计变更成为常态。4）在项目管理上，由于组织监管不到位，招标阶段不平衡报价，施工中监理不到位，擅自变更工程设计等问题频发，导致不少土地整治项目质量、成本和进度控制较预期大打折扣。

2.5 项目资金难以保障，项目推进面临困难

尽管实施土地整治项目是一项利国利民的共识之举，但从笔者的调查结果来看，目前部分县（市、区）对耕地占补平衡工作重视不够，组织保障不到位，资金筹措乏力，上级下达项目资金被统筹、截留或挪用，土地整治项目资金保障率低，影响项目工程建设和指标入库的进度。如2019—2022年，玉溪市级及以上投资项目24 个，预算20 729.1 万元，已拨付到县级财政资金29 219 万元，县级拨付到项目13 480.72万元，资金保障率仅为46.13%；县（市、区）级投资项目114个，预算104 649万元，拨付到项目41 866万元，资金保障率仅为40.01%。

2.6 耕地后备资源不足，严重制约土地整治项目实施

玉溪市总面积较小，国家下发的符合耕地后备资源条件的未利用地面积仅为0.43 万hm2，占云南省耕地后备资源的2.7%；与此同时，国家和省级政府尚未明确低效林地、草地开发为耕地的审批规定，致使涉及林地、其他草地开发为耕地的项目暂时不能实施。因此，玉溪市耕地后备资源存在严重不足，严重影响了土地整治项目尤其是以新增耕地数量为主要目标的土地整治项目的实施推进。

3 优化策略

为了做好土地整治，须从制度、技术和管理3 个层面进行优化，强化对土地整治的全要素与全过程管理。

3.1 从制度层面，保障土地整治顺利推进

3.1.1 调整优化相关政策和标准

国家层面上，要尽快优化调整《土地开发整理项目预算定额标准》等制度体系，充分发挥市场对资源的配置作用，适应新形势下土地整治项目实施的要求。地方政府层面上，要进一步细化制定系统化的土地整治规章制度，进一步明确土地整治项目实施中相关政府部门的职责、参与方式等内容，加强部门间的通力合作，真正形成部门合力。

3.1.2 给予地方适应土地整治新政策的适应期

保持土地整治相关政策特别是耕地指标入库要求的稳定性和连续性，或者在新的土地整治政策颁布后给予一定时长的政策执行过渡期，以便实施主体调整和适应。

3.1.3 加大新增耕地的补贴力度

为弥补项目实施和入库后监管期内耕地因种植粮食作物造成比较收益缺口，玉溪市已在市级层面出台文件，明确将土地流转费和后期种植管护费纳入土地整治项目投资预算，这在一定程度上提高了项目区农民参与土地整治项目实施和种植粮食作物的积极性。但是，还需针对土地整治中的新增耕地，在未来3～5年的管护期内，连续给予相应期限的双倍种粮补贴，以进一步提高农民种粮积极性。

3.1.4 建立土地整治项目的出库机制

目前，由于缺乏明确的出库机制，土地整治项目实施入库后反复整改和退库的现象一再发生，许多土地整治项目“永远在整改的路上”。笔者以为，从项目管理的角度出发，项目一旦入库或指标被使用和交易就应该及时出库，新增耕地可立即纳入一般耕地进行管制。

3.2 从技术层面，提升土地整治项目内涵

3.2.1 因地制宜，科学界定耕地“非粮化”

目前，由于耕地“非粮化”界定标准不够清晰，出现了不少农村土地整治项目由于栽种不符合认定要求而导致新增耕地未能入库的问题；部分项目在入库后由于监管人员个体经验和认知差异等原因而被退库整改的现象也时有发生。为避免此类问题发生，自然资源部门应充分吸收融合农业农村部门对耕地界定的相关成果标准并广泛征询各地基层的意见，根据平原地区和丘陵山区的实际特点科学界定耕地“非粮化”。

3.2.2 优化规划设计内容

土地整治项目规划内容的完整性与合理性，是实施好土地整治项目的基本要求。要细化规划设计报告的内容和要求，在设计报告中加强水利和生态环境保护的论证，加强规划方案的比选。

3.2.3 加强生态环境保护设计

在项目规划设计、工程施工和后期管护等各个阶段，都应注重土地整治区域的生态环境保护，促进耕地的可持续利用。例如，在项目规划设计阶段，结合项目实际，尽量减少工程措施，不可避免的工程也应更多地融入生态工程设计，从源头保护好农业生态环境；在工程施工阶段，加强生态保护，最大限度减少对项目区生态环境的干扰和影响，从施工方面保护好农业生态环境；在后期管护阶段，做好3 年管护期内甚至是长期保护好农业生态环境的规划与执行。

3.2.4 扩大规划图件比例尺

为提升规划设计的精确度，应提高对规划图件的比例尺要求，采用更大比例尺地图开展土地整治项目的规划设计。如对于现状图，要求实测现状图的比例尺不低于1∶2 000，条件允许地区比例尺可要求不低于1∶1 000。

3.3 从管理层面，促进土地整治有效实施

3.3.1 开源与监管并行，确保土地整治资金及时到位

1）多方筹集土地整治资金，建立有稳定资金来源的长效机制。目前，玉溪市已出台了鼓励和引导社会资金参与土地整治的相关政策，下一步还应加大宣传和实施力度，吸引充足资金推进农村土地整治工作。2）加强土地整治资金监管，杜绝资金挪用、截留问题，确保土地整治资金专项用于土地整治，及时推进土地整治并发挥出效益。

3.3.2 多管齐下，提高农民种粮积极性

1）加强政策宣传和基层工作，提升农民对土地整治项目的主人翁意识。2）对土地整治与土地流转进行统一谋划和规划设计，以便将土地流转费和种植管护费等纳入项目成本，弥补项目实施期间的耕地闲置损失和种粮比较收益缺口。3）将农村土地整治与农业产业化经营进行深度融合，积极发展观光农业等创新模式，提升农产品附加值，增加农民种粮收益，提高农民种粮积极性。

3.3.3 加强项目全过程管理

在项目选址阶段，充分调研并深度征求项目区利益相关方的意见；在规划设计阶段，规划设计单位应深入项目区现场踏勘，并加强规划设计方案的比选、论证和征求多方意见，避免在施工后变更设计；在项目施工阶段，充分发挥好监理作用，强化施工单位对规划设计方案和预算单价的执行；在后期管护阶段，做好农民思想工作并加强管控，严防新增耕地“非粮化”，确保补充耕地指标及时入库。

4 结语

农村土地整治是一项系统性工程，做好土地整治工作需要系统化的制度设计与实施。土地整治是乡村振兴战略实施的关键手段，做好该项工作可以为农业农村科学化、现代化发展创造有利条件[10]。作为专门针对农村的重要国家战略之一，乡村振兴战略为解决“三农”问题和推动农业农村现代化发展提供了新思路和要求。因此，针对农村土地整治存在的各类问题，应充分结合乡村振兴相关要求，不断优化土地整治项目的全要素实施与全过程管理。以乡村振兴战略指导农村土地整治，再通过农村土地整治助力乡村振兴，两者相辅相成，共同促进农民增收和农业可持续发展。