我国站城融合分类及主要框架构成研究

高胜庆，周 正，王新宁，李 京

(1.中国城市和小城镇改革发展中心,北京 100045; 2.中国铁路经济规划研究院有限公司,北京 100038)

引言

推动实施站城融合,有助于促进铁路和城市可持续发展。2021年12月,国务院印发《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》,明确提出“促进综合客运枢纽站城融合,探索建立枢纽开发利益共享机制,推动枢纽与周边区域统一规划、综合开发”。

学界对站城融合也开展了较多研究,集中在内涵定义、经验借鉴和策略研究等方面,从我国城市发展需求、城市公共交通和都市圈发展角度,提出站城融合内涵[1-3];对日本新横滨站、涩谷站以及重庆沙坪坝站、香港西九龙站进行经验总结[4-7];对具体客站开展站城融合策略研究[8-12];从选址、功能、环境、交通、空间等要素提出融合策略[13-19]等。

考虑我国地区发展水平存在差异,不同地区人们对铁路客站的站城融合要求不同,其站城融合内容也必将存在差异。既有研究对这一事实重视不足,缺少站城融合分类及不同分类下的融合框架构成研究,由此导致部分学者和地方政府将“站城融合”与“综合开发”、TOD等相混淆,很长一段时间形成“逢站必城”的局面,部分城市政府更是将高铁新城视为基础设施建设与房地产投资的“救命稻草”,导致大量的盲目规划、建设与投资[13]。因此,有必要研究我国站城融合的类型,提出不同类型站城融合的主要框架构成,为差异化制定站城融合策略、促进站城融合高质量发展提供研究基础。

1 站城融合分类研究

站城融合应以人的视角为基本出发点[19],融合的内在逻辑是满足人的需求,融合的外在载体为客站与城市,即站城关系(图1)。因此,考虑“内外结合”研究我国站城融合分类,一方面要分析旅客对站城融合的内在需求,结合旅客的需求差异进行分类;另一方面梳理国外站城关系发展历程,总结共性特点,为我国站城融合分类提供经验借鉴。

图1 站城融合内在逻辑和外在表现

1.1 旅客的出行需求呈现出动态化、差异化特点

站城融合的内在逻辑是满足旅客的需求,而旅客的出行需求不断发生变化,尤其是出行目的发生较大变化。以北京西站为例,根据既有资料[20-21],2004年和2019年旅客主要出行目的发生较大变化,由过去的探亲访友、商务出差为主转变为商务出差和工作出行为主,2004年北京西站旅客出行目的按比重大小依次为探亲访友、商务出差、旅游购物和工作,2019年则依次为商务出差、工作、探亲访友和旅游购物。从出行目的变化比例来看,探亲访友、旅游购物等出行目的呈现大幅下降,下降比例约为70%;与之相对应的工作、出差等出行目的均有不同程度地增长,工作出行大幅增长,增幅约为130%,商务出差增幅约为15%(图2)。同样情况也出现在北京南站[21-22](图3)。

图2 北京西站2004年、2019年旅客出行目的比例对比

图3 北京南站2009年、2019年旅客出行目的比例对比

旅客的出行目的不同,其对站城融合要求也存在较大差异。当旅客的出行目的为商务出差时,对价格不敏感,但对时间成本较为敏感,对站城融合的要求主要为快速性和舒适性,如要求铁路对外联系高效、衔接交通耗时短、客站候车环境舒适等,此时对铁路运输要求较高。当旅客的出行目的为工作时,对价格和通勤时间较为敏感,对站城融合的要求主要为经济性和可靠性,如要求票价低廉、接受度高,高峰时段列车公交化运行,轨道交通与客站便捷衔接等,此时对城市交通服务和城市产业布局等有较高要求。当旅客的出行目的为探亲访友、旅游购物时,出行有着较大弹性,对站城融合的要求更多是交通性、可观赏性,如要求铁路线路覆盖广、客站与城市商业等功能区衔接便捷、客站建筑形态和文化独具特色等。

1.2 站城关系的三个类型

通过梳理日本和韩国的站城演变过程发现,站城关系大致分为三个类型,分别为以铁路运输为主、铁路运输与城市服务并重、以城市服务功能为主。

1.2.1 以铁路运输功能为主

该类站城融合主要满足旅客的长距离运输需求,强调安全运输和快速集散,铁路客站及站区更多是城市的对外门户。日本在战后制定的《关于陆海运输能力极限发挥的议案》《国铁运输能力增强第一次5年计划》[23]等,均是要大幅提升铁路运输能力,以满足客货运输需求。韩国在20世纪70年代之前,旅客安全运输一直是车站建设的首要目的,车站设计以减少上下车时间和为旅客提供短时间滞留空间为优先[24]。在“站强城弱”阶段,客站周边存在小规模的城市功能设施如酒店、餐饮、商业等,但主要是服务铁路客流,如日本20世纪20年代的私铁终点站百货商店、50年代出现的民众车站等。

1.2.2 铁路运输与城市服务并重

该类站城融合一方面要满足旅客的中长距离运输需求,另一方面更加注重旅客在客站及周边站区的服务感受。铁路客站及站区既是城市的门户,又是城市重要的功能区。随着人们的收入水平增加,对外交通运输需求持续增加,为满足日益增长的中长距离客运需求,铁路客站和线路加速建设,其承担的对外运输功能持续增强,铁路客运量保持稳定增长。与此同时,随着客站的城市衔接交通不断完善,尤其是城市轨道、市(域)郊铁路等在客站处的不断加密,铁路客站成为重要的轨道交通站点,此时TOD模式可能被引入,客站及周边地区的产业业态不断丰富,开始成为城市重要的功能区。

日本在1960年至1990年,通过《全国新干线铁路整备法》《国铁财政再建促进法》[23]、《城市再开发法》[24]等,推动东北新干线、上越新干线等建设,新干线营业里程大幅增长(表1),客运量年均增速为8.9%;同时形成横滨站地下街开发、船桥站站前开发等模式,在车站周边地区建成良好的步行环境和一体化的繁荣街区,实现建筑所在地块的高效利用,提升客站地区的城市功能。韩国在1980年至2000年,通过《国有铁路财产的活用的相关法律》的制定推动了民营资本的车站建设,车站和商业设施等相结合的复合车站开始得到建设[24],如首尔站(1989年)、东仁川站(1989年)等。

表1 1965—2018年日本新干线旅客发送量

1.2.3 以城市服务功能为主

该类站城融合更加注重满足旅客的上班、上学等刚性出行需求,同时满足一定的商务出差、休闲娱乐等弹性需求,铁路客站及站区更多是城市的重要功能区。随着居民收入水平、城镇化水平、小汽车拥有率不断提高,都市圈、城市群建设不断推进,部分客站的中长距离客流增长放缓,运距不断减小,而城市群内、都市圈内交通联系日益紧密,短距离的通勤客流占比持续增加,站区的城市功能更加复合丰富,站城融合进入城市功能主导的发展阶段。

日本从20世纪90年代开始,作为承担中长距离运输的新干线,客运量增幅开始放缓,从1990—2018年,新干线客运量年均增长率仅为1.8%,远低于1965—1990年的8.9%年均增长率(表1),这期间客运运距基本稳定,保持在240 km左右。在设施更新、国铁分割民营化、相关法律制度完善的背景下,日本更加以经济效益为经营导向,高度重视在铁路车站周边进行的大规模物业开发[25],其开发规模、形态及手法等方面呈现出多样性,迎来了真正意义上的站城一体化开发大潮,涌现出大阪站、新宿站等一大批开发项目[24]。韩国随着2004年高铁建设,车站周边人口流动逐渐增加,商业范围不断扩大,车站除完善自身功能外,还布有高密度的居住、生活设施、住宿、商业、文化等城市建筑,城市功能占据站区主导地位。以龙山站为例,车站交通设施仅占三层和四层的一部分,其他层均设置为商业、文化和公共设施[24]。

1.3 我国站城融合分类研究

鉴于我国旅客对站城融合的要求与国外站城关系演变过程中所呈现出的三种类型基本吻合(表2),建议我国站城融合按照“旅客对站城的主导要求”进行分类,分别为“站强城弱”(要求铁路运输与城市交通功能突出,其他城市功能处于配套地位)、“站城并重”(要求铁路运输与城市功能并重)、“站弱城强”(要求铁路运输功能较弱,城市功能突出)三大类。

表2 旅客出行需求与站城对应关系

需要强调的是,此处的“站”是指客站的铁路对外交通功能,“城”是指客站自身或站区配备的城市功能,包括城市交通、公共服务、餐饮住宿、商业办公等。

1.3.1 站强城弱

“站强城弱”是指旅客对客站的主要需求为铁路运输,铁路客站的对外运输功能和衔接交通占据主导地位,站内及站区的城市公共服务、餐饮服务等处于配套地位。到达铁路客站客流以集散客流为主,小部分客流进入站区(图4)。其内涵为:以满足客流安全运输和快速集散为主要目标,通过扩大铁路客站对外运输辐射、优化提升城市衔接交通,打造覆盖广泛、便捷高效的对外铁路运输和城市衔接交通体系,满足人们的对外出行需求等。

图4 到达“站强城弱”的客流交通组织模式

我国在建国后建成第一代铁路客站如北京站、广州站、长沙站等,采用“铁路+站房+广场”的平面组合,以及第二代火车站如上海站、北京西站、郑州站、天津站等,采用站房跨越铁路的设置方式[26],都是强调提升客站的长距离运输功能,满足人们快速进出站的交通需求,客站周边设置一定的商业、住宿等城市服务功能,这些客站及周边整体属于“站强城弱”。

1.3.2 站城并重

“站城并重”是指旅客对客站的主要需求为铁路运输与城市服务,铁路客站的铁路运输与城市服务功能同等重要。到达铁路客站客流一部分进入站区,同时站区也吸引较多的城市通勤客流(图5)。其内涵为:以满足旅客的对外运输、提升站区功能定位为主要目标,通过提高铁路运输服务质量、优化站区的城市功能,一方面打造快速便捷的对外铁路运输和城市内部衔接交通体系;另一方面构建功能复合的城市综合体,满足人们的对外出行、工作娱乐等需求。

图5 到达“站城并重”的客流交通组织模式

我国高铁客站持续建设发展,路地双方开始关注客站及周边地区的经济效益问题,也认识到一体化开发对双方的重要意义。路地双方在北京城市副中心站、杭州西站、重庆东站等的规划设计建设中进行创新实践,铁路客站及周边地区成为城市功能和交通功能并重的综合体。

1.3.3 站弱城强

“站弱城强”是指旅客(包含更多的城市客流)对客站的主要需求为城市功能,铁路客站的对外运输功能较弱,站区的城市交通服务、公共服务、餐饮服务、商业办公等处于主导地位。到达铁路客站客流大部分进入站区,同时站区吸引大量城市通勤客流(图6)。其内涵为:以满足通勤、娱乐休闲、商务出行等为目标,通过构建绿色可靠的交通体系,合理规划站区的用地性质、产业业态等,提升站区服务水平,将其打造成为宜居宜业的城市重要功能组团,如重庆沙坪坝站。

图6 到达“站弱城强”的客流交通组织模式

我国也存在“站弱城强”案例,部分位于城市中心城区、城市轨道接入较多的铁路客站如重庆沙坪坝站,由于铁路客站外迁、干线铁路引入较少等原因,长距离的铁路客流规模较小,路地双方围绕铁路客站及轨道站点进行高强度综合开发,客站及站区发展成为城市重要的功能片区,城市通勤客流占据主导,此时站城融合更多强调城市功能。

2 站城融合的主要框架构成

目前,我国的站城融合多参照当下日本的站城一体开发,但需要注意的是我国铁路客站与日本铁路客站有着本质区别,尤其是旅客的出行特征、出行目的存在较大差异,不应简单照搬。日本铁路客站及站区更多的是服务以通勤需求为主的城市交通客流,是一种高频次、短距离的刚性需求,其融合模式类似我国轨道交通站点的TOD模式;而我国目前很多城市的铁路客站仍是服务以商务出差、休闲探亲等为主的铁路客流,是一种低频次、中长距离的弹性需求,客流出行目的多样化、目的地分散化特征明显,客站及站区短时间难以成为客流的最终目的地。对比国内外铁路客站至目的地的衔接方式比例也可以看出如上特点,到达日本近畿圈客站的铁路客流平均有8%采用步行到达目的地[27],而上海虹桥枢纽作为全国最成功的站城融合案例[28],自上海虹桥站至其临近虹桥商务区的铁路客流极少,步行比例忽略不计。

旅客需求存在差异、站城融合的类型不同,其融合的主要框架构成也必将不同,我国站城融合的框架构成一方面要充分考虑旅客对站城的需求并符合我国国情,另一方面也应满足铁路部门和地方政府协同实施的要求。因此,考虑从国家政策文件、路地双方协同合作要求以及旅客的需求三个维度出发,研究不同层面主体对站城融合的要求,通过多维分析法提出不同类型站城融合的主要框架构成,为下一步差异化制定站城融合策略、推动站城融合高质量发展提供基础。

2.1 站城融合框架构成的三个维度要求

2.1.1 维度一:国家相关政策文件要求

国家层面的规划文件,涉及站城融合主要为集疏运体系、衔接交通设施布局、综合开发、机制协调等。《交通强国建设纲要》指出“推进综合交通枢纽一体化规划建设,提高换乘换装水平,完善集疏运体系,大力发展枢纽经济”。《国家综合立体交通网规划纲要》提出“推动新建综合客运枢纽各种运输方式集中布局,实现空间共享、立体或同台换乘,打造全天候、一体化换乘环境。推动既有综合客运枢纽整合交通设施、共享服务功能空间。……按照站城一体、产城融合、开放共享原则,做好枢纽发展空间预留、用地功能管控、开发时序协调”。《新时代交通强国铁路先行规划纲要》提出“发挥高铁车站辐射带动作用,科学推进高铁站区及周边综合开发建设,发展站城一体融合的临站经济”。《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》提出“科学推进铁路站区及周边综合开发建设,发展现代物流、商贸、会展、电子商务等站城一体融合的临站经济”。

2.1.2 维度二:路地双方协同合作要求

铁路和地方政府对铁路客站的定位影响站城融合的框架内容,如铁路客站被定位为重要交通枢纽,路地双方则更加强调铁路客站的交通功能;如铁路客站被定位为一般交通枢纽,地方政府除了做好铁路客站衔接交通设施之外,可能会结合铁路客站的区位考虑是否进行综合开发。

铁路和地方政府推进站城融合时,客观上要求双方在规划、设计、建设和运管各个阶段能够协同一体、流程顺畅。如规划阶段,铁路方面通过预可、可行性研究等,明确客站站位、总图布置、用地红线等;城市方面通过站区详细规划、开发策划、站区综合交通规划及详细规划等,对单个客站的交通规划、站区空间规划等提出规划方案,实现与客站衔接。设计阶段,路地双方重点关注界面的统一性,尤其是消防标准是否统一,以便于后期审批。建设阶段,路地双方关注建设时序是否协调,衔接工程实施的是否同步。运管阶段,路地双方更关注信息是否共享、安检是否互信等。铁路客站及站区周边的建设开发流程见图7。

图7 铁路客站及站区周边的建设开发流程

2.1.3 维度三:旅客对站城融合的差异要求

旅客的需求特征不同,对融合的内在要求也不同(表3)。以站强城弱为例,此时旅客的需求以长距离出行为主,客流属性主要为铁路客流,出行目的多为探亲访友、商务出差、旅游购物等,旅客在站区停留时间较短,客站在站城关系中占据主导,此时更加强调交通便捷,如要求铁路运输安全、铁路线路数量、衔接城市道路、衔接交通效率等,同时对客站和周边的住宿餐饮等城市配套设施提出一定要求。

表3 基于旅客需求的站城融合内在要求

2.2 站城融合的主要框架构成

结合上述三个维度下的站城融合要求,提出“站强城弱”“站城并重”“站弱城强”三种不同融合类型下的主要框架构成。

2.2.1 “站强城弱”融合类型下的主要框架构成

“站强城弱”主要框架构成包括铁路运输、衔接交通、站内服务和流程机制等(图8),具体如下。

图8 三个维度下“站强城弱”融合类型的主要框架构成

铁路运输:关注铁路运输与城市经济人口、运输需求等是否适应,包括客站选址、铁路线路规模、客站台线数量等。

衔接交通:关注城市衔接交通与旅客需求、铁路客站集散要求是否适应等,包括衔接交通方式比例、交通设施布局、设施规模和衔接要素控制等。

站内服务:关注站内商业和环境能否满足旅客需求,包括站内商业配比、站内商业规模和站内候车环境等。

流程机制:关注路地双方在客站的规划建设流程是否同步、运管是否协同等,具体包括规划衔接、建设同步和运管协同等。

2.2.2 “站城并重”融合类型下的主要框架构成

“站城并重”与“站强城弱”在铁路运输要求一致,但在衔接交通、综合开发和流程机制等存在一定差异(图9),具体如下。

图9 三个维度下“站城并重”融合类型的主要框架构成

铁路运输:考虑铁路运输与城市经济人口、运输需求等是否适应,包括客站选址、铁路线路规模、客站台线数量等。

衔接交通:除考虑城市衔接交通与客站集散要求是否适应外,还对步行交通、轨道交通等提出要求,具体包括衔接交通方式比例、交通设施布局、设施规模、衔接要素控制、轨道交通线路规模、步行可达范围等。

综合开发:除重视站内服务外,还重视站区综合开发,包括站内商业配比、站内商业规模、站内候车环境、站区综合开发业态、开发规模等。

流程机制:除关注路地双方在客站的规划建设流程是否同步、运管是否协同等,也强调综合开发流程、设计标准等是否顺畅统一,具体包括规划衔接、设计标准统一、建设同步、开发流程顺畅、运管协同等。

2.2.3 “站弱城强”融合类型下的主要框架构成

“站弱城强”更侧重衔接交通、综合开发和流程机制(图10),对铁路运输要求较低,具体如下。

图10 三个维度下“站弱城强”融合类型的主要框架构成

衔接交通:更加关注轨道交通和步行交通,具体包括方式比例、设施布局、轨道交通线路规模、步行可达范围等。

综合开发:更加重视站区综合开发,具体包括站区综合开发业态、业态配比和开发规模等。

流程机制:更加强调综合开发流程、设计标准等是否顺畅统一,具体包括规划衔接、设计标准统一、建设同步、开发流程顺畅、运管协同等。

3 结语

站城融合是一种过程融合、动态融合,会根据人、站、城的需求变化而呈现出融合类型差异和框架构成差异。不同类型的站城融合将会长期存在,不应认为有着高强度综合开发的铁路客站就是站城融合,也不应认为同一城市内的铁路客站均为同一融合类型。部分城市的铁路客站在服务旅客对外出行中发挥着重要作用,其对外铁路运输功能较为突出,虽然周边不存在或少有综合开发,但这也是站城融合的一种类型(站强城弱)。因此,在推进站城融合发展的过程中,要结合旅客的出行需求、客站客流的特点属性、客站的选址能级、城市特色禀赋和主要衔接交通方式等,科学划定站城融合类型,差异化明确站城融合的框架构成,有针对性、合理地制定融合策略,避免站城融合策略千篇一律、逢站必谈综合开发。

站城融合是提升旅客出行体验、促进经济社会发展的重要举措。当前,不同类型站城融合的现状特征尚不清晰;结合站城融合类型差异和站城关系的演变等,如何弹性、科学地制定融合策略有待开展研究,也是下一步的重点研究方向。