规划引领城市高质量发展的“永城探索”

徐少修

近年来，按照河南省委“支持永城

发展成为中等城市”决策部署和实现“三个走在前”战略定位，永城市在城乡经济社会发展过程中以城乡总体规划、国土空间总体规划为引领，抓纲带目、开枝散叶，城镇化进程不断加快，城乡面貌持续改善，城乡融合发展取得显著成效，构建了“区域协同、城乡统筹、城区引领”，且具有永城地方特色、以人为核心的新型城镇化规划发展格局。

永城市基本概况

永城市位于河南省最东部，是距离出海口最近的一座城市，县域面积2020平方公里，居全省第19位；人口168万，居全省第3位；城区面积近70

平方公里，人口56万，城镇化率51.3%。

辖25个乡（镇）、6个街道办事处、770个行政村（社区）。近年来，打造并拥有了“汉兴之地、能源之都、面粉之城、生态之市、长寿之乡”五张城市名片，先后荣获全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城、全国双拥模范城等20多项荣誉；争取国家级试点11个、省级试点16个，获评全省第一批县域治理“三起来”示范县（市）。

2000年之前，在城市建设初期，永城市规划意识薄弱，新城区编制了第一版《永城总体规划（1989—2010年）》，规划对城市建设带动、影响较小，城市建设发展缓慢，规划建设品位不高，基本处于“城市农村”的状态。

2000年至2010年，永城市处于城市建设高峰期，城市规划意识逐步增强。2007年，专门成立城乡规划管理机构，启动编制《永城市城市总体规划（2009—2020年）》。这一时期，城市人口快速集聚，城市规模不断扩张，城市基础设施、公共服务设施逐步完善。但对城市规划认知较浅，城市建设走了不少弯路，城市交通、医疗、教育等配置不均衡导致公共资源紧张，随之而来的各类社会问题明显增加。

2010年以来，永城市积极总结上轮城市建设的经验教训，进一步完善城市各类规划编制，规划得到重视，自上而下学规划、懂规划、守规划，城市建设逐步规范。2017年，《永城市城乡总体规划（2015—2035年）》修订完成，城市建设向着精细化和人性化稳步迈进。

2020年以来，永城市按照“多规合一”要求，紧紧围绕“打造中等城市，建设商丘副中心城市”发展定位，编制完成《永城市国土空间总体规划（2021—2035年）》，规划的引领调控作用得到充分发挥，城市内涵品质全面提高，城区承载力显著增强，并成功创建了全国文明城市，规划成为推动高质量发展的重要“生产力”。

探索与成效

在国土空间规划编制过程中，永城市综合社会、经济、文化、科技等内在因素，对发展规模、空间结构做出正确的分析，进而提出合理的引导、调控的策略和手段，形成更具体、更全面、更科学的规划体系。

区域结对，优势互补，协同发展。加强区域协调发展规划研究，推动永城市对外交通无缝衔接，强化郑徐高铁、连霍高速、德上高速等对外通道联系，规划提升G311、G343道路等级，全面接轨徐州都市圈交通网络，融入徐州都市圈。

围绕资源城市转型、塌陷区治理和生态修复，加强与徐州市、淮北市、宿州市、亳州市协作，共同探索资源城市转型的路径模式、塌陷区治理和生态修复的措施路径，加强多领域协作，共同争取国家相关政策，协同打造淮海经济区永宿徐淮生态转型核心示范区。

面向长三角，对接苏沪杭，承接转移辐射。以经开区创建国家级经济技术开发区为目标，建设重要枢纽和高端产业转移的优势承接地。不断优化经开区、商务中心区产业和空间布局，向绿色化、循环化、一体化、高端化方向发展大产业。

城乡共建，资源共享，统筹发展。以城乡统筹为规划理念，市、乡（镇）、村庄统筹布局，市域城乡基础设施、公共服务设施全覆盖，全面开展规划、公交、环卫等12个一体化战略规划，实现了城乡规划一体化。

加快实施重点特色小镇规划建设工程，积极推进陈官庄红色旅游小镇、李寨红色教育小镇、酂城法律研学小镇、高庄花卉小镇、苗桥水产小镇、陈集钢铁小镇、十八里新能源小镇、茴村书法小镇等8个重点特色小镇规划建设，打造县域发展的次级支撑，带动县域经济协调发展。

坚持以县域为载体，以鄉村产业为支撑，实施“四大革命”，推进“四大提升”，形成抓纲带目、纲举目张的乡村振兴发展新格局。“保洁革命”形成清扫收集转运处理良性运行机制，“厕所革命”实现常住户无害化卫生厕所全覆盖，“乡风革命”形成敬老尚俭、移风易俗主流价值引领新格局，“道路革命”实现乡村硬化道路庄庄通户户通。

城区带动，创新驱动，引领发展。按照“低密度、大空间、大绿化、大视

野”城市规划理念，在宏观上，体现品貌。引导城镇空间布局与开发强度、发展需求相适应，既坚持节约集约发展，又为长远发展留足空间。在微观上，体现品质。统筹抓好城市详细规划和专项规划编制，强化对城市空间立体性、平面协调性的管控，让城市建设与文化文脉传承相得益彰。

紧紧围绕“有品位、有活力、有竞争力、有特点”的老城区复兴目标，坚持历史文化保护、群众居住条件改善与旅游文化、商业发展有机结合，以历史文化景点、日月湖城市会客厅为依托，以“修旧如旧”高品位推进规划改造，不断发展壮大旅游商贸，切实让老城区焕发新的生机和活力。

加快芒山镇撤镇设办步伐，支持芒山依托城市副中心、高铁高速枢纽和5A景区优势，加快完善基础设施和公共服务设施，加快谋划推进高铁商贸、文旅产业、温泉度假、会展中心等重点项目规划建设。把芒砀山景区打造成为四省交界地区的旅游中心、休闲度假中心、汉文化体验中心和综合型研学游中心。

近年来，通过规划引领，永城市城市功能完善，人口集聚、人力集聚、人才集聚效应显现，综合承载力明显增强，产业带动力明显提升，强大吸纳力逐步形成。2022年，永城市生产总值完成800.11亿元、增长6.2%，增速居全省前30名、经济强县第1位、省直管县第1位。一般公共预算收入完成53.87亿元、增长6.5%，总量居省直管县第1位。连续14年跨入全国经济综合竞争力百强县（市）行列，2022年位居第59位、提升了3个位次，位居中国县域发展投资潜力百强县（市）第28位、提升了2个位次。

经验启示

实践证明，永城市构建“区域协同、城乡统筹、城区引领”国土空间规划发展构架是县域建设的有效载体和有益探索，是一条新时代以人为核心推进新型城镇化的成功路径。

城市高质量发展，必须坚持前瞻性谋划。高水平规划护航高质量发展。永城市提出“力争在‘十四五’实现中心城区面积达到100平方公里、城镇人口突破100万、GDP突破1000亿的‘三个一’发展目标”，与河南省委和商丘市委殷切期望高度契合。永城市坚持引进科学的规划理念和全国一流的规划队伍高起点做好各类规划，以战略眼光高起点、大手笔搞好城市规划。同时，严格规划实施管理，突出规划的战略性、长期性、连续性，真正把规划作为“城市发展的战略、城市建设的纲领、城市管理的依据”，切实发挥规划在城市建设发展中的“龙头”作用。

城市高质量发展，必须坚持系统性布局。“多规合一”绘制一张规划蓝

图，完善由国土空间总体规划、城市设计与控制性详细规划、专项规划和乡镇国土空间规划、村庄布局规划构成的规划体系。围绕实现中心城区面积100平方公里目标，推进国土空间规划和产业发展规划、生态环境保护规划等多规融合、有机衔接，全面提升城市承载力、辐射力、带动力；围绕实现城镇人口100万人目标，实施以城市为龙头、重点镇为支撑、覆盖全域的乡村振兴发展规划。加快8个特色小镇规划建设，提升特色小城镇吸纳就业和人口聚集能力，实现农村居民及农民工就地就近城镇化。

城市高质量发展，必须坚持务实性推进。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。不接地气，就难以有底气，更难以有人气。完善公共决策机制，赋予专家和公众更多发言权和监督权，用政府、专家和公众的三方协同合作，提升规划科学性，做到“聚众智编规划、汇众力建家园”，使规划编制既站位高远又务实管用。同时，将“开门编规划”与贯彻落实党中央大兴调查研究之风、主题教育等工作结合起来，真正将开门编制规划的过程打造成“提能力、转作风、求实效、走在前”的过程，让群众看到政府的诚意，感受到党和政府的大有作为、大有可为。（作者单位：永城市国土空间规划编制研究中心）