分析国土空间规划下城乡融合发展

李媚

广西壮族自治区国土测绘院 广西 南宁 530022

党和政府高度重视我国国土空间规划情况，从政策制度、资金资源等多方面入手，为国土空间规划提供了大力支持，它的出现解决了传统国土规划、城乡规划中存在的多处治理问题，为城乡融合发展、乡村振兴提供了有力支持。但是与此同时也必须要看到，由于起步时间比较晚等问题的影响，国土空间规划背景下的城乡融合发展效果目前仍然不能尽如人意，只有对本课题进行分析，才能在确定发展目标的基础上，保证城乡融合发展的最终水平。

1 国土空间规划背景下的城乡融合发展目标

在新的时代背景下，采取措施推动城乡融合发展已经成为各方面工作的重中之重，尤其是在国土空间规划过程中，更是需要理顺城乡融合发展的目标，以便于寻找更加行之有效的举措。具体来说，国土空间规划背景下的城乡融合发展目标包括:第一，优质的生态空间。生态空间指的是确保城乡地区生态系统稳定、安全的区域，直接影响着城市地区和乡村地区的发展质量和生态文明建设情况，在生态空间不稳定、存在问题的情况下，该区域的自然环境保护与生态文明建设水平都将会大打折扣。从其敏感度的角度来划分，生态空间可以分为生态调节空间和生态容纳空间，其中生态容纳空间的生态敏感度更高、生态更加脆弱，稍有不慎就可能出现生态破坏问题，而生态调节空间则具有一定的调节能力，较生态容纳空间更加稳定。在城市地区，生态空间主要包括公园绿地、自然林地、景观绿带、生态廊道等，在推动城乡融合发展的过程中，打造优质的城乡生态空间、避免生态空间被占用等问题，是最主要的工作目标，在日常工作中，应以推动生态高质量发展、促进生态零风险发展和倡导生态公正消费为价值导向，真正建成城乡一体化的生态空间与和谐的生态空间格局。比如某地级市拥有十分丰富的石油资源和煤炭资源等矿产资源，除此之外还拥有丰富的岩盐、石灰岩、石膏矿产，水平石油总量达5.6亿吨，天然气储量485亿立方米，在国土空间规划、推动城乡融合发展的过程中，着手进行新能源建设，市域内“西气东输”工程长度达75.5公里，每年可输气6.39亿立方米，现有发电机容量高达600万千瓦，从而在生态空间规划方面取得了比较可观的成果。第二，高效的生产空间。所谓的生产空间指的是人们在进行社会生产、社会服务的过程中所需要的地理空间，它能够为人们创造物质产品、精神文化产品提供稳定支持，在进行国土空间规划、推动城乡融合发展的过程中，对生产空间进行合理安排，具有一定的必要性。具体来说，要以高效为城乡生产空间规划目标并有效开展后续工作，保证土地资源等能够得到最大化的应用。比如要加强城乡过渡区域的产业链建设，同时打造符合本区域实际情况的生产空间，同时还需要在农业生产区域推广现代化设备和技术，以现代化技术推动农业生产高效发展；再比如，在城市地区生产空间规划中，应着重考虑非农业从业人员与农业从业人员之比、非农产业与农业产业的产值比等问题，并以此为基础做出最佳规划。第三，宜居的生活空间。生活空间指的是居民点分布的区域，具有为人们提供居住、消费、出行、休闲娱乐等生活需求的功能，目前我国的城乡生活空间建设水平还有一定的差异，城市地区的生活空间相对更加有序优质，乡村地区的生活空间建设有待进一步优化。近年来，城乡社会生活空间建设情况成为人们关注的重点话题之一，通过对生活空间的妥善规划，为人民群众提供优质生活环境、便捷生活服务，是未来城乡融合发展的必然选择。特别需要提到的是，我国的城市化速度非常快，城乡生活空间在短时间内完成了接触融合，这让成长空间形态发生了变化，这与国土空间规划背景下的城乡融合发展初衷不符。因此在今后推动城乡融合的过程中，务必要对城镇与乡村的个体形态进行保留，不能按照城镇标准改变乡村地区的生活空间[1]。

2 国土空间规划背景下的城乡融合发展策略

党和政府对国土空间规划工作十分重视，出台了一系列具有参考价值的指导意见和工作要求，比如《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，就是比较具有代表性的文件之一，其中提出的“五级三类四体系”空间规划体系，为国土空间规划背景下的城乡融合发展指明了方向。具体来说，国土空间规划背景下的城乡融合发展策略主要包括:

2.1 优化城乡土地规划

第一，应着手构建城乡空间公平正义。国土空间规划背景下的城乡融合发展，要求打破城乡之间存在的制度壁垒，从城乡地区的市场管理、土地交易、户籍管理等方面入手，保证社会的公平正义。从现阶段的实际情况来看，仅仅依靠市场机制进行调节，导致城乡空间规划及发展出现了一定的倾斜，资源配置大多数便利于城市发展，而农村地区则很难取得同等发展机遇，尽快调整市场机制、保证资源要素公平流动就显得尤为重要。另外，城乡政策不统一的问题依旧存在，导致重要资源无法公平配置，特别是在城乡融合度比较低的乡村地区，要素流动的不均衡性十分明显，只有通过政策扶持、财政补贴等方法，为乡村地区提供支持与帮助，才能解决这一问题。同时，应着重考虑城乡融合度不高区域的土地资源问题，对融合度比较低的乡村地区进行土地制度调整，改革现有的乡村土地、耕地承包经营、宅基地等方面的制度与规定，让乡村“三权”分置制度真正落到实处，也是未来推动城乡融合发展的必然选择，是保证农民土地权益的必然选择。最后，为确保城乡空间公平正义，还需要充分考虑到人口转移情况下，城乡区域居民在住房、教育、医疗等方面的不同等问题，对现有的户籍制度进行调整，放宽各市县城镇落户政策，保证人口要素能够实现自由流动。第二，要合理布局城乡用地空间。根据实际工作经验来看，我国大部分地区的城乡用地问题都可以从两方面理解：①在传统城镇化模式下，城市地区的增量发展十分明显，其空间扩张速度非常快、占用了一部分乡村空间，这导致乡村地区、城郊结合地区的土地空间大幅度压缩。②在城市化不断推进的过程中，大批量的农村人口进入城市地区居住生活，其原有的房产宅基地空置、新建宅基地不断增加，这导致乡村地区建设用地不断增加，人均用地额度远超正常超准，给城乡土地资源集约化利用带来了挑战。在这种情况下，为了尽快推动国土空间规划背景下的城乡融合发展，必须要重新调整城乡建设用地空间管理办法，使城乡空间得到集约利用[2]。具体来说，可以从以下方面采取措施：①要尽快对城市地区进行土地整治，保证城市地区土地资源得到最大化利用，对现存的闲置地、废弃宅基地、废弃工厂、养殖场以及违法占用的土地等进行调查整合，从而保证空间利用率。同时还需要对乡村地区进行土地整治，充分考虑农民诉求和权益，对农村闲置宅基地等进行整理并将其重新安排，作为耕地、林地或草地、建设用地等进行使用，在这个过程中，需要严格遵守不同国土空间规划的要求，在不损害农民利益的基础上完成农村地区土地整治工作，优化农村地区生产生活条件。特别需要提到的是，为确保城乡融合发展水平，在国有用地获批用于城镇建设开发的情况下，应将产生的土地收益最大化反哺乡村，为推动农业发展、改善农民生活提供有力支持。②要实行城乡用地增减挂钩，存量发展。为实现国土空间规划背景下的城乡融合发展目标，必须要对城乡地区不同用地的用量进行调查，并以此为基础确定城镇增长边界，达到避免城镇无序扩张的效果，同时还需要对农村地区的宅基地申办进行严格控制，不能将耕地、林地等土地空间更改为宅基地。另外，要尽快建成和推广城乡用地增减挂钩政策，对辖区内不同城乡区域的建设用地指标进行均衡分配，在保证城镇地区能够稳定发展的过程中，避免村庄空心化和粗放外延现象，确保国土空间规划背景下的城乡融合发展水平[3]。

2.2 协调配置城乡资源

在国土空间规划背景下，推动城乡融合发展已成必然选择，想要达到这一发展目标，就必须要城乡资源配置方面入手，解决传统资源配置存在的业务，实现城乡资源公平分配、协同应用。具体来说，可以从城乡产业协作、城乡就业服务等方面入手，尽快推动农村地区产业发展，对目前存在的城乡融合度较低的问题进行理顺，明确城乡不均衡发展的成因，同时以国土空间规划为基础，对城乡地区产业空间布局进行优化，引导城乡地区产业协作发展。另外，还需要根据本地区城乡区域资源空间分布情况，确定最佳的城乡产业协作体系，推动中心城市朝着现代贸易、商业金融、文化教育等高新技术产业和服务业发展，从而通过城市地区的经济发展和技术创新等，带动周边乡村地区进步，引导劳动密集型工业生产区向重点镇或下一层次城市进行转移，保证中心城区能够拥有足够的空间进行产业转型。另外，次级中心城市应发挥应有的作用，为农村地区与中心城市协同发展提供纽带和渠道，保证资源要素得以顺利流动，保证本地区产业竞争力。同时，应优化农村地区的产业发展模式，以建设现代化农业为出发点，协同相关二三产业发展。在资源承载力、乡村地区旅游资源发达的情况下，根据实际情况推动二三产业进步，结合不同乡村地区的实际情况推动特色化发展，避免乡村地区同质化问题，让优势资源得到妥善高效利用[4]。

2.3 优化基础设施服务

第一，完善城乡交通网络。尽快推动城乡地区之间的交通发展，是保证各类要素有序流动的必然选择，目前许多地区都存在交通网络不均衡的问题，这影响了城乡融合发展的效果，在今后的发展中，有必要从城乡干线交通、城乡集散枢纽等方面分别入手优化交通网络。尽快推动公共交通为主、其他交通方式共同发展的城乡交通运营模式，保证城乡地区的交通网络更加通畅、交通节点更加便利，为城乡地区的居民提供平等的交通服务。另外，应根据不同地区的实际情况确定有针对性的对内交通和对外交通系统方案，对本地区的交通节点进行连通，让中心城市、次级城市、中心乡镇和村庄质量形成交通网络，让城乡地区的交通运输能力得到提升，是推动各类要素在城乡之间有序流动的有效措施。同时，务必要尽快提升城市地区交通运输枢纽建设，提升客运、货运能力，使城市成为各类要素停留、转换、汇集的中心点，在便利交通网的支持下，提升城乡之间交通的便利性，给要素流动创造优质条件。第二，务必要提高设施服务水平。在过去的一段时间内，我国用于农村地区发展的财政投入并不高，这在一定程度上拉开了城乡基础设施建设水平，在市场经济不断取得新发展、人民群众生活质量日益提升的今天，农村地区现有基础设施已经严重影响了农村居民的生活体验，特别是在引导规划不到位的情况下，农村地区与城市地区的建设水平始终无法统一，这与国土空间规划背景下的城乡融合发展目标相违背。为了解决这个问题，可从以下几方面分别入手：①加快乡村地区基础设施建设，形成城市—乡镇—村庄的建设标准体系，对乡村地区医疗文卫、养老、交通、供水、电力等基础设施进行优化，保证各项公共服务能够有序覆盖，为农村居民提供多级配合的设施服务，快速补齐农村地区在基础设施和公共服务方面的不足。②要尽快优化服务保障，促进城乡地区协同发展。以以人为本、城乡融合等理念为基础，对乡村地区的教育事业、医疗卫生事业、养老保障体系等进行强化和完善，在保证基础设施建设质量的基础上，对各项公共服务的软条件进行优化，通过加强监督管理的方式，确保城乡公共服务等值化发展。

2.4 推动绿色生态发展

生态空间同样是国土空间规划的重要对象之一，在推动城乡融合发展的过程中，秉持着可持续发展理念对生态空间进行优化，具有一定的现实意义。具体来说，要从国土空间适应能力、资源承载力评价入手，充分发挥地理信息化系统的积极作用，借助各种先进的技术手段，对城乡地区的地形地貌、水文条件、生活环境敏感性等进行调查和分析，明确生态功能区、生态保护红线等，通过行之有效的方式实现空间管制。另外，还需要结合生态空间的实际条件，确定不同的管制措施，比如在生态敏感区，更是需要严格遵守有关法律法规和制度要求，禁止进行人类活动，而在生态较为敏感的区域，可以在符合特定条件的情况下进行一定活动，在生态空间破坏比较严重的区域，需要通过各种生态修复措施对其进行处理。同时，要尽快从整治污染问题入手，对城市地区、农村地区的生产制造企业进行严格管控，对存在严重污染问题的企业应进行严肃处理，要求其停业整改，符合标准后方可恢复生产，同时还需要采取措施引导技术性企业进行创新、高污染企业进行转型，推动城乡地区生态空间保护工作进步。针对农村地区普遍存在的堆放垃圾、燃烧秸秆等环境污染行为，也需要采取措施进行监管和处理，通过加大财政投入力度等方式为农村生态空间保护提供支持，着重处理农村地区水污染、大气污染等问题，为提升国土空间规划背景下的城乡融合发展水平做出努力。

3 结束语

在新的时代背景下，优化国土空间规划、推动城乡融合发展已经成为各地区发展的主要任务，为了成功构建优质的生态空间、高效的生产空间以及宜居的生活空间，各地区有关部门必须要结合实际情况，对国土空间规划背景下的城乡融合发展措施进行积极探索。除了文中提到的优化城乡土地规划、协调配置城乡资源、优化基础设施服务、推动绿色生态发展之外，还需要根据工作实际需求，不断探索更有效的措施。