新时代背景下全域土地综合整治思路与对策探析

周爱萍 曹明

浙江臻善科技股份有限公司 浙江 杭州 310000

全域土地综合整治是指在符合国土空间规划的前提下，对一定区域内（整乡镇或部分村庄）的土地进行全域规划、整体设计，采取综合措施对田水路林村城进行全要素整治、对山水林田湖草进行生态保护修复，整体推进农用地整理、建设用地整理和生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用的活动[1]。近几年，随着我国城镇化的快速发展，很多地区出现空间布局无序化、土地利用低效化和生态质量退化等突出问题[2]。而对于这些发展中存在的问题，经过实践证明，全域土地综合整治可作为解决这些问题的重要手段。

1 开展全域土地综合整治的必要性

近年来，随着我国经济的快速发展，自然资源越来越紧缺，生态环境也越来越严峻，未来土地供需矛盾将进一步凸显，传统粗放利用土地资源的方式将不可持续。一方面，为保障我们的粮食安全，严守18亿亩耕地，需严控建设项目占用，划定永久基本农田保护红线，另一方面，无论是新型工业化和城镇化的持续推进，还是接下来乡村振兴战略的全面实施，都需要土地资源的支撑，在土地资源紧张约束的情况下，如何实现高质量发展，成为目前亟需解决的问题[3]。面对新的形势和新的要求，需要在国土空间规划的引领下开展全域土地综合整治工作，一方面通过开展宜耕后备资源开发、耕地功能恢复、旱地改水田等农用地整治工作，来增加耕地数量，提高耕地质量，提升耕地连片度，促进耕地流转，带动农业转型升级，助力农业现代化与规模化发展；另一方面也可以通过开展低效、零散建设用地复垦工作，产生城乡建设用地增减挂钩指标，来保障城镇发展用地需求，从而促进城乡融合发展；再者通过开展农村环境整治工作、农村生活污水治理、四好农村路建设等相关工作，改善农民居住条件与生活环境。总而言之，全域土地综合整治是在国家高质量发展要求的背景下，对国土空间现代化治理方式的重要探索[4]。

2 全域土地综合整治的发展历程

2018年，为合理配置农村土地资源要素，加强农村建设用地的盘活利用，促进乡村振兴，浙江省提出了实施全域土地综合整治与生态修复工程，其工作任务包括编制村土地利用规划、开展农用地综合整治、推进农村低效建设用地整治、统筹推进生态环境整治修复、建立农村土地民主管理机制。

因浙江省的全域土地综合整治工作开展较为成功顺利，实施后成效较为明显，2019年自然资源部颁发了相关文件，要求在全国范围内实施全域土地综合整治试点工作，由各个省份进行试点上报，但是需要控制试点个数。

为落实上级部署的要求，广东省、福建省、山东省、江苏省等省积极响应国家政策，积极申请国家全域土地综合整治试点。为进一步推进全域土地综合整治试点工作，广东省、浙江省提出在国家已明确的试点地区基础上，探索开展一批省级试点。

全域土地综合整治试点发展至今，其整治范围与整治内容都发生了较大变化。

2.1 整治范围扩大

2018年，在乡村振兴背景下浙江省提出开展全域土地综合整治试点工程（简称全域土地综合整治1.0），整治范围为单个村或同个乡镇内若干个相连行政村。2021年，在高质量发展背景下浙江省提出开展全域土地综合整治2.0试点，整治范围为单个镇或同个乡镇内若干个连片行政村。2022年共同富裕背景下提出全域土地综合整治3.0试点，整治范围为2-3个相邻乡镇全部或部分相连行政村（跨乡镇），将整治范围扩大到城镇区域，打破城乡空间限制。

2019年自然资源部组织开展国家级全域土地综合整治试点，实施范围包括以县域为实施单元的试点与以乡镇为实施单元的试点，其中从化区作为全国唯一一个县域土地综合整治试点。

2021年宁波市市领导首次提出在全市开展“大起底、大整治、大提升”为主要内容的全域国土空间综合整治构想，2022年1月自然资源部批复宁波市为全国获批在全市域范围开展试点的城市，同年10月，福建省泉州市获批在全市域范围开展全域土地综合整治试点。

2021年广东省提出在国家已明确的试点地区基础上，探索开展一批省级试点。广东省省级全域土地综合整治试点包括以县域为实施单元的试点，以乡镇为实施单元的试点2大类型，其中南海区为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点。

由此可知，全域土地综合整治试点工作的整治范围经历了单个村-单个镇-单个县-单个市的变化，整治范围逐步扩大。

2.2 整治内涵提升

2018年，浙江省初次提出全域土地综合整治时，其整治任务主要为农用地整治、低效建设用地整治、生态环境整治修复三大方面。2021年，浙江省提出各地应根据当地自然人文地理状况、乡村历史文化保护、产业发展等方面的整治需求，因地制宜开展低效工业用地整治、废弃矿山整治、历史文化村落保护、特色整治项目，丰富了整治内容，提升整治与修复水平。2022年浙江省又进一步丰富了整治的内涵，将低效工业用地和城镇低效用地整治作为必选项纳进整治范畴。

广东省全域土地综合整治试点工作包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村风貌提升、产业布局和导入等内容。同时，从化区与南海区开展的以县域为实施单元的整治工作，宁波市与泉州市开展的以市域为实施单元的整治工作，都包括农用地整治、村庄整治、生态修复、工业用地整治、低效城镇整治等整治内容。

3 全域土地综合整治中存在的问题

3.1 涉及部门多、整治工作综合成效有待增强

全域土地综合整治为田、水、路、林、村、城、产等全要素整治，整治工作涉及政府部门各条业务线，包括自然资源和规划局、农业农村局、水利局、生态环境局、住建局以及财政局等部门。整治工作开展过程存在资料收集难、信息沟通不畅、协调费时等问题[5]。

3.2 社会资金参与途径不足、财政资金压力大

全域土地综合整治工作涉及农用地整治、低效建设用地整治、生态环境修复、特色产业发展、历史文化保护等各个方面，整治工作需要投入大量资金，投入金额为由几千万乃至百亿。虽然政府发文鼓励社会资金深度参与，但是实际工作中资金投入仍以政府资金投入为主，社会资金投入较少。农用地整治与建设用地整治等项目，因涉及耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等指标收益，部分地区可使用EPC、PPP等模式，引入社会资本参与整治。对于生态环境修复，村庄环境整治等经济收益不明显整治内容，社会资本鲜少参与。

3.3 村集体组织作用未充分发挥、群众参与力度小

全域土地综合整治最开始的整治场地主要以乡村地区为主，村集体组织作为农村土地的持有者，也是实施土地权力的主体[7]。但在实际工作中，村集体经济组织相对被动，主要以完成上级部门布置任务为主，村集体经济组织根据村庄内部存在的问题，主动要求开展整治的情况并不常见，在全域土地综合整治工作中责任感不高，没有凸显出主体地[9]。同时，村民对整治工作了解也不多，除了村民自身利益密切相关的建设新村安置区外，像耕地功能恢复、垦造耕地、耕地质量提升等工作，村民知之甚少。

3.4 利益平衡难度大、农业与生态空间的综合经济效益不明显

通过开展全域土地综合整治来重塑农业空间、修复生态空间，是保障我国粮食安全、生态安全的重要途径。但是生态空间的整治修复基本为财政投入为主，两山转换体系还未完全建立起来的阶段，经济收益并不能及时体现出来；同时开展农用地整治虽然能建设集中连片的耕地，但是土地用于农业生产的经济收益远低于土地用于建设开发，导致全域土地综合整治的综合经济效益不明显。

4 新时代背景下全域土地综合整治对策

南海区地处粤港澳大湾区腹地、广佛全域同城核心区，是改革开放的先行区。从农村、土地入手，通过激活土地要素流转，启动工业化、城市化进程，再用工业反哺农村，南海区走出了一条接地气的城乡融合发展改革路径，为经济发展奠定了坚实基础[8]。

南海敢为人先地在农村集体土地上建工厂，奠定了南海民营资本雄厚的工业强区地位。如今，土地碎片化导致城乡空间格局不成型、产业不连片，成为制约南海高质量发展的阻碍，“以土地换租金、以空间换增长”的经济增长方式再难持续。城乡用地失衡和农业、产业空间布局破碎等问题制约了南海区的高质量发展，亟需通过全域土地综合整治推动土地空间格局再造、产业集群升级、生态环境修复提升，实现城乡高质量融合发展。2022年1月，历时23个月的谋划，南海区正式获批成为广东省唯一以县域为实施单元的省级全域土地综合整治试点。为有效推动全域土地综合整治工作的实施，其主要做法如下。

4.1 加强组织保障

针对全域土地综合整治工作涉及部门多，工作内容多，层级复杂等问题，南海区成立了由南海区委书记、区长任总指挥，区委常委、副区长任副总指挥，各相关职能部门主要负责人为成员的指挥部，指挥部下设区联合执法总队和办公室，对各镇（街道）分别设挂钩领导和工作组，办公室下设政策审改组、整备实施组、招商引资组、推进保障组、综合协调组和宣传发动组六个工作小组，统一领导协调全域土地综合整治试点工作。着力构建“政府主导、部门协同、社会参与、上下联动”工作机制，及时解决工作开展过程中遇到的困难和问题[6]。

4.2 加大资金支持

目前，我国国土资源开发利用中，资金投入压力较大，市场参与程度较低，投融资渠道较窄，这些都影响了国土资源开发利用的顺利进行。为应对资金方面的压力，南海区主要开展了以下工作：

为加快推动全域土地综合整治试点项目实施，进一步加大资金扶持力度，南海区特制定《佛山市南海区全域土地综合整治项目专项扶持资金管理暂行规定》，文件明确统筹区级财政资金专项用于奖补各类全域重点项目开展实施，整合安排全域土地综合整治项目专项扶持资金，专项扶持资金来源于出让土地的地价款提成、土地有偿使用费、耕地开垦费及预算安排的各项专项资金。

为缓解政府财政压力，激发开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对本工作的支持作用，促进南海区整治工作长效、高效开展，南海区制定了《佛山市南海区全域土地综合整治市场化运作的指导意见》，支持商业银行提供专业化、多元化金融服务；探索发行全域土地综合整治专项债券。

鼓励社会资本参与产业保障房建设运营；推动建立健全三券交易市场机制，建立经营性建设用地的持券（地券）准用机制、拓宽房券用途；构建生态用地修复与土地开发利用激励机制，针对生态用地修复市场动力不足的问题，探索建立附带生态修复任务的建设用地使用权出让机制；鼓励探索社会资本合作模式创新，支持PPP、EOD等不同运作模式。

4.3 积极引导群众参与

针对村民对全域土地综合整治的认知有限，参与意识不高的情况，南海区成立全域土地综合整治宣传发动组，统筹全域土地综合整治宣传工作，通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，广泛宣传推进全域土地综合整治的重大意义，深入宣传全域土地综合整治的好经验、好做法，引导社会力量、市场主体和农民群众积极参与全域土地综合整治，营造良好的社会舆论氛围。

4.4 建立利益平衡机制

针对建设用地和非建设用地的利益分配不均衡、保护者和受益者缺乏良性互动等问题，南海区建立跨镇街利益平衡机制，对持续供给优质生态产品的中西部镇街进行补贴、政策倾斜，缩小二三产业经济发展和农业生态保护发展之间的差距，制定《佛山市南海区关于开展全域土地综合整治促进区域平衡协调发展的指导意见的通知》。

5 结束语

全域土地综合整治是一项多方受益的举措，一方面通过整合各类资源，保障城乡用地需求，通过统筹开展各类土地整治项目，解决建设用地指标和空间挪移及耕地占补平衡等，有效缓解各地统筹城乡发展面临的土地资源问题；另一方面通过优化空间布局，助力振兴乡村，通过全域整治，实现耕地集中连片、农居点集聚、基础设施提升，极大地改善农村人居环境。