联合国：“塑料公约”结束第二轮谈判会议

潘鑫

为了解决日益严重的塑料污染问题，国际社会决定制定一项关于塑料污染（包括海洋环境污染）的具有法律约束力的国际文书（“塑料公约”）。为此召开的政府间谈判委员会第二届会议（INC-2）于2023年5月29日至2023年6月2日在法国巴黎联合国教科文组织总部举行。

塑料污染：亟待国际社会处理的环境难题

据悉，目前全球的塑料产量相比40年前翻了两番，且国际社会对塑料的需求还在不断增加。2021年的一项研究估计，2020年全球塑料市场的规模已经达到了5800亿美元。然而，在国际社会大规模消费塑料的同时，只有不到10%的塑料制品被回收再利用，剩下的塑料废弃物将会通过填埋、焚烧或者倾倒的方式进入生态环境，造成环境污染。

塑料污染严重地破坏了海洋环境。据统计，海洋中现存7500万至1.5亿吨塑料废物，在不进行任何干预的情况下，到2030年，每年可能有超过2000万吨的塑料进入包括海洋和淡水系统在内的生态系统。这些塑料废物中的大部分将最终汇聚于海洋，对海洋生物造成包括但不限于使它们窒息、内部组织撕裂以及中毒等致命性影响。

不可否认的是，只有国际社会勠力同心，才能切实推动“塑料公约”的制定、通过、生效和实施，为治理塑料污染提供国际法治保障。

联合国就“塑料公约”结束第二轮谈判会议（图为肯尼亚内罗毕，一名男子正在垃圾场搬运塑料瓶）(图/视觉中国）

要知道，被人们随手废弃的塑料制品并没有永久地离开人类社会，而是以污染物的形式危害着人体健康。塑料污染主要通过焚烧塑料产生的有害气体、人类摄入被塑料污染的海产品以及饮用被塑料污染的水源等途径影响人体健康。这些污染物可能富集在人体器官，造成神经发育障碍、甲状腺疾病、呼吸道疾病以及心脑血管疾病等问题。

塑料污染的成因极为复杂，治理塑料污染的成本亦极其高昂。同时，没有一个国家能完全避免塑料污染对本国生态环境以及国民的消极影响。因此，国际社会有必要开展合作，解决这一棘手的环境问题。

各国代表：力求构建全面治理塑料污染的体系

“塑料公约”旨在构建全面的治理塑料污染的法律机制，各国代表在本次会议期间就下列事项发表了立场与意见：

在逐步淘汰及减少初级塑料产品的生产、需求和使用方面，代表们对治理目标的意见不一。许多代表赞成制定全球性的目标以减少初级塑料原材料的生产，也有代表倾向于制定国家自主的承诺或目标，还有代表建议将一般性全球目标与更具体的国家授权措施相结合。

就禁止、逐步淘汰及减少使用广义的塑料产品而言，各代表团广泛支持制定具体时间表来达成目标。一些代表赞成在条约中制定有约束力的条款，保证缔约国采取措施；一些代表则主张应当以各国自愿承担义务为核心；还有一些代表指出，有些塑料产品在特定行业里非常重要且暂时没有替代品，应当为这些塑料产品设定例外规则。

在加强废物管理的义务方面，代表们讨论了“提高废物管理能力和促进创新的备选方案；监管塑料废物的备选方案；与非法倾倒和处置塑料废物有关的备选方案；促进生产者延伸责任（EPR）和发展回收市场的备选方案；废物无害环境管理的规定；塑料收集和分类的目标与指标；统一的EPR计划；塑料可追溯性和回收的指导方针”等内容。一些代表还强调，需要对废物进行分级管理。有关废物管理的争议集中在塑料焚烧、化学回收和垃圾衍生燃料的环境安全方面。一些发展中国家代表对塑料公约规制一些特定的废物管理方案提出异议，他们认为目前暂无其他方案可以代替这些废物管理方案，规制并要求改变这些不可替代的管理方案是不合理的。

财政援助、能力建设、技术转让和技术援助也是本次会议讨论的重点：

一些代表团建议以现有的诸如全球环境基金设立的财务机制为基础；也有代表团对指定全球环境基金为财务机构产生了犹豫；还有一些代表希望设立一个完全独立的基金，该基金可以与全球环境基金合作。

有代表强调了能力建设对执行塑料公约的重要性：一位代表强调，能力建设方案将有助于各国履行各自承诺的行动方案；其他几个代表则强调了国际社会应当关注发展中国家和经济转型国家的能力建设。

就技术转让而言，一些代表赞成各国在双边协定中双方明确定义何为技术转让。一个代表团提出技术转让在国际实践中一直很难发挥效用的重要原因是技术专利的限制，并呼吁在塑料公约中设立充分、有效和具有约束力的技术转让条款。一些代表提议将废物管理的技术纳入技术转让的范围，还有代表支持发展中国家之间进行技术转让。

就技术援助的范围而言，一位代表呼吁更多地关注监测、报告和核查方面的技术援助。一个代表团呼吁通过双边和多边方案向发展中国家提供基于它们需求的技术援助。

塑料公约：雄心勃勃、道阻且长

根据2022年2月联合国环境大会第五届会议续会通过的决议（5/14），国际社会的目标是在2024年底前完成塑料公约的谈判。然而，实现这一雄心勃勃的目标的过程可能是艰辛的。

就程序性的阻碍而言，本次会议期间，各国代表就塑料公约谈判的《议事规则（草案）》产生了较为激烈的争论。《议事规则（草案）》设定的程序性规则是推进塑料公约谈判的重要基石，其中第38条第1款规定“委员会应尽力以协商一致的方式就所有实质性事项达成一致意见。如果已经尽力谋求协商一致但仍未达成一致意见，则作为最后办法，应以出席会议并参加表决的成员代表的三分之二多数票作出决定”。由于该条会对各国治理塑料污染的实体义务产生实质影响，有代表认为采用三分之二多数票作为保底机制是不合理的。为此，印度、巴林和阿曼不顾挪威和智利的反对，特别要求用方括号标记第38条第1款，以表明该条款仍需要进一步谈判才能确认通过……

为此，INC主席决定在当地时间2023年5月30日晚进行开放式磋商，磋商一直持续到当地时间5月31日凌晨一点，印度最终同意接受解释性声明，但要求所有关于实质性问题的决定都以协商一致方式商定，第38条第1款不会被适用。在INC主席Gustavo Meza-Cuadra的提议下，代表们通过了解释性声明，主席指出该声明将反映在会议报告中，并提醒各代表团，《议事规则（草案）》将继续临时适用。

就实体条款而言，虽然代表们在会议的最后一天要求INC秘书处在第三届会议之前准备条约的零草案（zero draft），但零草案能否在第三屆会议之前形成，以及各国能否就零草案中列明的规则达成一致，还充满了许多不确定性……

（作者系华东政法大学国际法专业博士研究生）

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com