重视均衡城市化

京雨

党的二十大报告提出要：“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”城镇化发展和经济社会发展具有高度的相关性，对于中国现代化发展意义重大，因此，有必要重视和研究未来中国城镇化道路。对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英在借鉴国际经验的基础上，相对应地提出了要重视均衡城市化的观点。这一观点与城镇化建设要求紧密相关。那么，什么是均衡城市化？有哪些特征？均衡城市化发展有哪些国际经验？中国距均衡城市化的要求有多远？如何防止采用与均衡城市化轨道南辕北辙的政策，对此有哪些政策选择的可能性？本刊特约记者请党国英研究员就上述问题做了阐释和分析。

为什么要重视均衡城市化

《领导文萃》：在您近期发表的文章中，您强调中国的发展要重视均衡城市化，那么，请您解释一下什么是均衡城市化，有哪些特征。

党国英：所谓均衡城市化，通俗说，有利于建立兼顾效率、平等（差异较为合理的收入分配状态）与社会经济政治可持续发展的城市化，便是均衡城市化。要满足这个基本要求，劳动、资本及土地这些基本生产要素在配置上要依循经济学所肯定的均衡性要求，所以我把这种可能的状态称为均衡城市化。如果一个规模较大的国家或者多个普通大小国家的联合体存在比较充分的竞争性资源配置机制，那么，这个国家或国家联合体在城乡居民点布局、城乡资源投入以及资源价格等方面，会有以下特征：

第一个特征就是单个城市的扩张中的边际社会成本与边际社会收益相等。这个条件的满足意味着单个城市达到最佳规模，城市社会收益实现了最大化。城市社会成本是指因居住城市带来的不便；城市社会收益是指因居住城市带来的多种优越，如基础设施提供的便捷，信息交换带来的知识积累。

第二个特征就是城市之间的边际社会收益相等。如果这个条件不满足，即不同城市的边际社会收益不相等，则或者有人口在城市之间出现偏向性流动，或者有公共投入的增量调整，或者二者兼而有之。需注意的是，这个条件的成立不要求城市的人口规模相等，因为经济类型不同，其社会的平均收益曲线与边际社会收益曲线走势都会不同。

第三个特征就是城市之间要素的边际报酬相等。以劳动要素为例，同样的劳动要素投入不同区域，其边际报酬相等符合劳动要素总收入最大化原则。因为劳动要素的差异性，劳动者之间的收入会有差异，但在竞争条件下，同一种要素的边际报酬会趋于均等，并与同一种劳动供给建立局部均衡，形成工资定价条件。这意味着，同一类别的人力资本会在不同城市之间转移，直至工资水平相等。

第四个特征就是城乡土地占用中的土地市场均衡。从国际经验及理论分析都可以发现，如果市场机制比较健全，便不需要对城市划定边界。当城市扩张中新增建设用地的边际收益高于农业用地出让价格，城市的空间扩张就会停止，土地在城乡不同功能的配置上实现了效益最大化。

《领导文萃》：这些解释听起来比较深奥，您可否结合实际观察进一步解释一下这些均衡城市化的特征？

党国英：关于这个问题，要说是完全符合理论刻画的均衡城市化，当然是不存在的。因为多种因素，城市作为居民点类型多有不同，特别是不能对均衡城市化发生误解，错误以为均衡城市化就是城市都一般大，城市在每个地理单元都均匀分布。可以这样认为，市场化程度高的國家，城市化过程更趋均衡，其以下若干特点反映了城市演化发展中接近均衡要求的特征。

第一，规模排序前列的大城市在经济发展到一定阶段后，其首位度一般会停止提高并转而下降。这里讲的首位度，是指一定区域最大城市的人口占该区域人口的比重。著有《城市集中度对经济增长的影响》的英国学者V. Henderson通过对80—100个国家和地区的数据分析，论证了城市首位度与经济增长率的关系。他发现人均国民收入达到约5000美元时（1990年美国物价指数为基数），城市首位度开始下降。如果按照威廉姆森关于区域经济发展的理论，V. Henderson则将人均收入3000美元时作为城市首位度的转变时点。即在这个时点以后，城市首位度应该开始降低，否则会对经济增长产生负面影响，最高可以使经济增速减少1.5%。

第二，幅员较大的国家会发育大量主要为食品产业服务的小城市；这些小城市大体均匀分布在经济活跃地区。农业产业链的主要环节除食品零售之外，大部分在小城市布局，形成现代农业服务中心。这样的中心一般仅有半小时车程的辐射半径，使农户容易获得各类农业服务。以市镇为中心的社会网络的建立，也是农户生产的必要条件。与城市地区相比，社会网络对农村地区企业家的成功可能更为关键。据国外学者的研究，人口和组织密度的减少使得沟通更加困难，难以产生对经济活动十分有益的“缄默知识”的交流与传播。市镇的咖啡馆、俱乐部常常是农户交流生活与生产的场所。市镇所传播的关于农户的各种信息，也是外来投资者判断投资机会的依据。依托市镇创造农户兼业条件，有利于优化农村家庭内部劳动资源的优化配置。研究发现，农村家庭成员的数量、年龄及受教育水平对兼业需求有显著影响。人口多的农户更有可能出现以就近兼业为主的就业者；年纪较轻比年纪较长的农业从业者兼职非农就业岗位的比例更大；受教育水平更高的农业从业者也有更大的非农兼业倾向。这些研究结论表明，农户兼业将是农村就业形态的长期现象。

第三，国民拥有文明程度高的居住形态。作为反映人类居住特性的均衡城市化概念，不仅应该包括大尺度的居民点空间布局的意义，还应该包括人类的微观居住形态的意义；这种意义当然应该体现人类居住文明的要求。市场化程度高的发达经济体有显著区别于中国的居住形态。发达经济体中约70%居所类型是以独栋或联排建筑物为载体的单户家庭住宅。从一般观察看，欧美国家及日本的居住形态主要不取决于它们的人口密度，而是取决于土地制度及社会经济发展水平。荷兰、日本都属于人口密度很高的国家，但其居住形态符合人类居住文明的要求。农业技术进步使土地生产率的提高，以及农产品国际贸易的发展，有可能使人口密度高的国家也能提供合理规模的住宅建设用地。这些国家的房屋价格多为家庭年收入的3倍左右。综合考虑房贷利率、家庭收入、消费结构等因素，3倍左右的房价指数在发达经济体可以保证一般核心家庭（夫妻中至少有一个就业，育有未成年子女）有能力自己在信贷支持下自己购买房屋，不必仰赖长辈的财务支持。

中国距均衡城市化的要求有多远

《领导文萃》：如果按照您对均衡城市化的解释，中国做得怎么样？目前遇到的主要问题是什么？

党国英：均衡城市化要达到理论假设的标准是不可能的。任何国家的政府、社会团体对本国人口流动的控制都会影响市场的支配作用，某些历史文化因素也会抑制价格对供求变动的反应。

总体上说，市场化程度高的国家所形成的城乡居民点类型及分布，更接近均衡城市化的要求；特别从大的历史跨度看，一个国家或众多小国家的联盟，只要其社会价值取向及政策制定更倾向“小政府、大社会”模式，就大体会形成均衡城市化发展模式。

但是，总体上说，市场化程度高的国家所形成的城乡居民点类型及分布，更接近均衡城市化的要求；特别从大的历史跨度看，一个国家或众多小国家的联盟，只要其社会价值取向及政策制定更倾向“小政府、大社会”模式，就大体会形成均衡城市化发展模式。

由于多种原因，中国偏离均衡城市化轨道要更多一些。首先，中国的城市化进程还不够快。从统计概念看，官方的“城镇化率”涉及的是城市与“建制镇”镇区人口，而镇建成区的人口最低标准只是2000人。这样的人口规模在中国不过是中等行政村的人口规模，不可能有起码的小城市生活品质。在国际机构目前的定义中，对镇建成区人口规模的要求最低为2500人。且按国际上通行城市化率概念，不会把小镇人口算作城市化人口。根据我国现有建制镇建成区的人口规模，若去掉其中的一半，则可认为实际城镇化率应低于有关部门发布数。从近些年城市化推进工作看，结果并不理想。国务院2014年决定，要促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。这3亿人口中，2亿应该属于推进城镇化的目标人群。但依有关部门数据，2014年至2020年底，中国新增城镇人口约1.2亿，6年也未达到2亿，且城市人口增长率呈下降趋势。

《领导文萃》：按照您的观点，我国是不是还要进一步提高城市化率？

党国英：回答这个问题需要进一步厘清有关概念。很多情况下，我们不去认真区别“城市化”与“城镇化”这两个词语，特别在翻译为英文时，似乎只有一个与之对应的英文词，即urbanization。国际上，很多国家的政府对城市的定义各不相同，甚至一个国家的不同机构对城市的定义也会不同。如果按照新近六大国际机构经过多年研究、协商制定并向各国推荐的标准，比对现在经济高度发达国家的实际，那么，中国的城市化率已经不低，甚至可以说很高，但城镇化率不高。对这个判断需要稍做解释。

中国大城市发展偏离均衡水平，呈现过度扩张态势。按 Henderson 的研究，中国大城市发展在1990年之前处于适度区间。中国2011年人均国民收入达到了按1990年不变价格衡量的人均3000美元水平，以首位度衡量的大城市发展水平应该趋于稳定，但事实上仍在继续扩张。按有关部门数据，2011—2018年，中国人口最多的前十大城市的市辖区户籍人口增长率与2010—2017年间非户籍常住人口增长率显然超过了中国总人口增长率，说明这些超大城市的首位度在继续增长。2010—2017年间这些城市的GDP增长率也快于全国GDP增长率，说明其经济的首位度也在提高。

中国的镇是一个在统计意义上很含糊的概念。县域的“城关镇”规模比较大，动辄10万人以上。县城人口规模扩张仍保持很高的速度。这样的镇，实际上在任何意义上已经不是通常理解的镇，而是较大的城市。如果把城关镇算作城市，中国的城市化率更高。但是，中国除县城以外的建制镇的人口规模增加缓慢，特别中西部地区的建制镇的建成区常住人口甚至是负增长。

所以，可以判断，中国的城镇化其实主要是城市化。城市化率被低估，城镇化率被高估。所以，今后中国应该通过发展县域城关镇以外的镇街提高城镇化率，而不是继续推动建制市和县域城关镇的发展。

《领导文萃》：按照均衡城市化的要求，中国还有哪些不足？

党国英：我认为，首先，是农业区人口密度太高，村庄占地大。按有关资料推算，中国农业区平均人口约为300—400人/平方公里，超过了国际机构定义农业区人口密度标准的上限，已经达到国际机构定义的“市镇及人口稠密区”底线标准。但是，中国农业区的人口分散在大量传统村庄里，务农人口与已经脱离农业的人口混居一起，没有典型的小型农业居民点。中国的行政村平均规模不到1000人，村民小组（接近自然村概念）平均规模更小到平均约150人以下。2005年中国村庄现状用地面积为140420平方公里，但在乡村人口减少的背景下，全国农村平均每年村庄占地扩张面积高达200多平方公里。这种扩张大多以农民违法建房的形式出现。有关部门对违法建房的处理多以罚款了结。按照实际人口推算，这10年里，农村人均村庄占地由0.28亩增加到0.345亩，增加23%。粗略估算，中国农区（包括河流、道路，不包括森林地带、牧区）每平方公里约有1.1个自然村，约占到耕地面积的10%，农地因此被居民点切割得很厉害。在粮食主产区和南方丘陵地带，这种切割程度更为严重。大量已经脱离农业的原农村居民一方面在农村投资建设房屋，另一方面又将房屋空置，不仅浪费巨大，还降低了他们的生活品质。这种情形造成农业区公共设施建设及利用的效率损失过高。

其次，是中国城市规划制度造成城市居民住宅用地的比例过低，企业与公共部门占地比例过高，使中国住房建设供地不足。这是中国住房价格过高的重要原因。按均衡城市化的其他要求看，中国城市化的问题也很大。城乡人均收入差别大、城市住房价格高、建设用地价格高、地租率高等等，是中国城乡融合发展的突出问题。按国家统计局数据，2020年中国中等收入（收入高低5層次划分中的中间收入层次为人均16443元）家庭若按3口人计算，购买集合住宅（普通多户共住楼房）按120平米计算，购买别墅或其他单楼门单家庭住房按200平米（含车库）计算，则集合住宅的房价系数为15，购买别墅的房价系数为45。而欧美国家的独栋或联排住房的房价系数一般在3左右。住房系数是指住房价格对于家庭年收入的倍数。高昂的住房价格反映了土地的低效率利用，而房价系数随着城市人口规模及城市政府行政级别高低递增，则说明城市间公共服务水平存在巨大差异。

均衡城市化发展的国际经验

《领导文萃》：均衡城市化这个提法，现在还不是一个政策用语，以后有没有可能成为政策用语？

党国英：这是一个好问题！中国目前的政策用语与国家管理体制有关。当定义城市、街镇、村庄等这样一些居民点类型时，所考量的往往不是按照居民点的人口密度、人口规模，而是各级政府的科层制因素。所以，按现在的政策语汇很难形成均衡城市化发展的适用信息系统。为此，在这方面我们要学习国际上的有益做法。

2021年由欧盟、联合国粮农组织、联合国人类居住计划、国际劳工组织、经济合作与发展组织以及世界银行等六大国际机构在历时五年商讨研究的基础上，形成了一个关于城乡人口布局类型的研究报告《城市化水平判定——国际比较中定义城市、市镇和农村的方法手册》。这个报告向人们展示了一个有利于定义均衡城市化的观察范式。

经济发达国家及国际机构制定人口布局引导政策时，对有关概念的精准赋义比较重视。前面我已经提到，关于城市、乡村等概念，如果内涵不明确，政策用语含糊不清，政策实施效果就会大打折扣。举个例子，我在调研中发现，有时有的地方政府向我们介绍乡村振兴示范工作的成绩，其实恰恰反映了当地城市化的进展。那个示范点可能紧靠城市，示范点发展所依凭的产业与农业无关，也与乡村振兴没有直接关系。这当然不是什么坏事，甚至可以说是好事，但它的意义应该被正确界定，否则发展的实际目标与政策目标会南辕北辙。

2021年由欧盟、联合国粮农组织、联合国人类居住计划、国际劳工组织、经济合作与发展组织以及世界银行等六大国际机构在历时五年商讨研究的基础上，形成了一个关于城乡人口布局类型的研究报告《城市化水平判定——国际比较中定义城市、市镇和农村的方法手册》。这个报告向人们展示了一个有利于定义均衡城市化的观察范式。这个范式不再将居民点所在的地域空间划分为城市与乡村，而是划分为以下三个类别。

一是城市：在连续区域的人口密度大于或等于每平方公里1500人，人口总量超过5万人，且至少一半人口处于城市设施完全覆盖的中心区。

二是市镇及人口半稠密区：在连续的区域中人口密度每平方公里大于300人，小于1500人，总人口大于5000人小于5万人，且市政设施覆盖的中心区域的人口不超过半数的区域。

三是农业区：以上两类区域之外人口密度小于每平方公里300人的区域。

《领导文萃》：单从均衡城市化实践看，国际上有什么好的经验？

党国英：这个问题很难做出概括性的全面回答。单从人口布局看，以下几种情况可能更能反映均衡城市化的要求。

一是人口布局要适应农户兼业的需要。从国际经验看，现代农场从业家庭成员的就近兼业将是长期现象，因此满足就近兼业要求的市镇发展也将是长期现象。当然，市镇发展也有其他促进城乡融合发展的功能。从美国农业发展情形看，美国全部家庭农场的兼业收入占总收入的比重近60%，加上政府转移性收入、保险收入等，其来自农场经营以外的收入占总收入的比重要达到82.4%。如果不考虑退休者农场、休闲农场这两类情形，在以盈利为目的的小型家庭农场中，其中农产品销售额在15—35万美元之间的农场的平均兼业收入占到总收入的33.7%，相当于其农场销售收入的79%；在销售额35万—100万美元的中型家庭农场中，这两个值分别为22.9%、35%，兼业收入也很重要。美国近年大农场的占比有所提高，但各类农场的比例总体变化不大。相比之下，美国的中型经营性家庭农场的下限水平在中国也已经属于大型农场。据此估计，中国农户的兼业诉求将会形成长期趋势。农户兼业地点通常不是自己的农场，而是距离农场较远（平均半径一般在10公里之内）的镇街。

二是人口规模较小的街镇分布比较均匀。农业发达国家都伴随有很高的城市化率，就连澳大利亚、新西兰也不例外。更具体地说，农业的发达更依赖小城市或市镇的发展。法国本土面积553965平方公里，现有“市”35502个。人口超过3万人以上的城市268个。2015年改革，15000人以上设市。法国3万人以上城市的平均半径为26公里，覆盖范围约240平方公里。农业发达的荷兰的人口布局可能接近“自然演化性质”。最值得称道的是荷兰的城市半径大约为6公里。平均每一个市镇4.2万人，覆盖区域110平方公里。美国市镇覆盖区域平均约260平方公里。在这些例证中，分散居住的农户距离最近市镇核心区一般在半小时车程内，而学者们的统计分析已经证明，农场距离市镇核心区半小时车程范围内大农业效率要高于此范围以外的区域。

三是土地用途管理制度较为灵活，并呈现多样性。发达国家在不同程度上都对土地用途做了某种控制，其中包括被政府普遍采用的土地分区规划。这种管控按官方的说法通常是为了保护自然生态，但对于管控目的与手段之间的匹配程度很有争议。拿美国为例，休斯敦政府几乎没有土地分区规划，土地使用中产生的外部性问题也多靠居民的社区协议来解决，这种做法并没有造成土地利用的混乱。休斯敦的社区和谐、人口密度与房价等指标都好于加利福尼亚州各大城市。

中国乡村振兴战略实施的目标区域应该是两个部分，即包含市镇在内的半人口稠密区和农业区。这两个区域的政策重点也应有所不同。城乡融合发展实际上就是要处理好这两个目标区域之间的关系。这是解决乡村振兴诸多难题的关键所在。

《領导文萃》：听你的这些看法，感觉均衡城市化的实现是一件很难的事情。国家做不到理论上确定的均衡城市化，但防止采用与均衡城市化轨道南辕北辙的政策是必要的。最后请你谈谈政策选择的可能性。

党国英：这是一个很大的话题，我认为先要解放思想、调整认识。特别在实现乡村振兴目标时，政策选择要有平衡性。需要建立跳出农村看农村的发展思路，把农村发展看作均衡城市化的一个有机组成部分。

第一，中国乡村振兴战略实施的目标区域应该是两个部分，即包含市镇在内的半人口稠密区和农业区。这两个区域的政策重点也应有所不同。城乡融合发展实际上就是要处理好这两个目标区域之间的关系。这是解决乡村振兴诸多难题的关键所在。乡村地区必须要有远超农户数量的非农业居民。这些居民包括农业产业链上的其他环节的从业者。建立“大农政”概念，解决市镇建设的资金募集难题。大中城市建设与村庄建设的资金做适当切割，增加市镇建设投入。

第二，促进市镇高质量发展。前面讲到的农业产业链现代化的诸多条件如果要真正确立，需要一个更为根本的条件：以水平较高的人力资本装备相关产业组织，即通常所说的吸引人才进入企业。但人才何以能在一个市镇落脚？这是一个现实问题，因为不可能强制人才到市镇投资创业。仅仅靠农业产业链下沉到乡村，不足以形成合理的市镇规模。市镇规模不合理，人口过少，公共服务水平就上不去，就不能吸引人才，农业需要的白领在乡村就不能扎根，市镇的服务中心作用就发挥不了，乡村振兴也就缺了真正的龙头。中国建制镇发展到怎样的水平，才能真正发挥城乡融合发展的枢纽作用？我们做一个大略分析。如果中国农业产业链重心能夠向市镇方向下沉，则平均每一个建制镇的农业产业链增加值可达到12亿，这样约可以支撑1.5万人（包括农户就近兼业因素）在这一系统中获得与城市居民相等的收入。三代6口之间的户均农业用地可达120亩，粮食经营面积可以更高一些，已经能够普遍形成农业适度规模经营。考虑到建制镇可以生存数倍的非农业人口（美国约为1∶10，按中国国情，取1∶3），则建制镇辖区平均人口可达到4.5万人，且这部分人口可以从农业产业必然引起的旁侧产业中取得就业机会。如果在建制镇发展城市年长居民养老产业，人口规模还可以增大到5万人左右，其中建制镇镇区人口在4万左右。这样一个人口规模，方可以保证学校、医院及其他文体服务机构获得规模经济。例如，这样的人口规模之下建设两座小学，每一座小学的学生规模都可以超过最低1千名学生数的合理规模要求。显然，中国建制镇的实际发展水平与这里描述的理想水平相差甚远。可以说，建制镇的街区发展水平过低，是中国经济发展的短板。

第三，市镇要均衡布局。根据中国国情，东中西部的乡村区域的市镇可以有不同的市镇辐射面积，大体上可以设定在100—300平方公里之间，东部小一点，西部可以大一点。这样的市镇密度才有助于解决农民获取公共服务的可及性问题。乡村地区必须要有远超农户数量的非农业居民。这些居民包括农业产业链上的其他环节的从业者。但这些居民一般不合适做农场主的邻居，而应该成为市镇居民，为市镇带来一定的人口规模与密度。

第四，农业产业链的布局重心要下沉。必要的农业产业链节点要下沉到市镇，加上其他关联产业，足以支撑一个市镇的繁荣。农民的季节性兼业需求，也可以在这里得到满足，有助于稳定解决城乡收入差异难题。要正确引导农业产业链的价值创造节点的分布，解决价值重心过高问题。在农产品离开地头后的加工、流通与服务环节中，除了零售与末端批发环节外，其他环节下沉到产地，以市镇为中心形成农业综合服务价值增值程度高的节点，有利于提高农业产业链综合经济效率。农业产中环节的生产性服务活动也是如此。依托中国现有建制镇及一部分乡政府所在地建设这类中心，是可取的办法。适应这个要求，中国应该检讨现存各类开发区建设政策，支持农业产业链上的企业到市镇投资。

第五，看待“饭碗端在自己手上”的条件，必须由数量视角转变为数量与效率相统一的视角。看待农业农村问题需要一种大局观。那种类似约200多年前法国重农主义的意识已经落伍，应该抛弃。土地之于农业、之于吃饭是必需的，但土地作为生产要素用于价值创造在各行业的作用与其他要素有共性。我们在任何方面的价值获取，都可以成为交换农产品的手段，完全不必要让每个家庭拥有一块农地而保障吃饭无虞。推进国民经济的市场化与城市化，使同类劳动要素的报酬均等化，让劳动者在国家城乡统一的社会保障制度之下，以其从业时期收入缴纳“社会保障税”，作为自己养老的主要基金来源，同时辅以国家对低收入人群的帮助，才是更可靠的社会保障制度。

这里只是谈到一些基本思路，除此之外，很多具体政策也要调整，例如建设用地管理规划政策，农村土地管理政策，开发区管理政策、低收入人群支持政策等，都有调整的必要。