高标准农田建设管理存在问题及对策

2023-08-16田亚娟

乡村科技 2023年5期

田亚娟

徽县银杏树镇人民政府，甘肃徽县 742300

0 引言

耕地是农业生产的关键要素，耕地质量会对农业发展产生直接影响。在工业化、城镇化快速发展过程中，我国耕地质量呈现下降态势，威胁到国家粮食安全。在这种形势下，我国要求严格坚守耕地“红线”，加快推进高标准农田建设，改良耕地土壤，完善农田设施，促使农业综合生产能力得到进一步提高。

1 建设高标准农田的意义

受工业化、城镇化快速推进的影响，我国面临着巨大的粮食安全压力。为推动现代农业高质量发展，我国先后出台一系列政策，要求各地区深入开展高标准农田建设，不断提升农业生产能力。

1.1 解决耕地数量不足问题

我国地域辽阔，但人均耕地面积相对较少，对农业持续发展、国家粮食安全造成了不利影响。而综合采取土壤改良、农田平整等技术措施，深入落实高标准农田建设任务，有利于增加耕地数量，同时提升耕地质量、农业产出率［1］。

1.2 提高农业资源利用效率

过去我国农业资源过度开发现象较为普遍，没有高效利用各类农业资源，导致地少水缺问题进一步加剧。针对这种情况，我国积极转变农业发展方式，要求坚持数量、质量、效益并重的方针开展农业生产活动。而建设高标准农田能够集约利用有限的农业资源，显著提升各类资源利用效率，推动农业的可持续发展。

1.3 提高农业综合效益

现阶段，我国耕地存在分散化、碎片化问题，不利于实现规模经营，阻碍农业整体发展［2］。而在高标准农田建设过程中，通过合并、平整与改造耕地田块，可促使耕地碎片化问题得到解决，从而实现扩大农业生产经营规模、提升农业综合效益的目标。

2 高标准农田建设管理中存在的问题

近年来，在国家政策引导下，各地积极建设高标准农田，农田规模呈现出快速扩大的态势。但受诸多因素的综合影响，各地在高标准农田建设管理过程中也面临着较多的问题，影响了工程建设质量与管理水平。

2.1 “任务倒挂”影响项目空间布局

依据相关政策，各地要在永久基本农田保护区、粮食生产功能区等区域集中建设高标准农田。由此可见，粮食主产区承担着较重的高标准农田建设任务，但受经济发展因素的影响，这些地区往往财力有限，无法在高标准农田建设方面投入充足的资金［3］。即便上级给予相应的扶持，地方财政压力依然得不到有效缓解，这对高标准农田建设任务的深度落实造成了不利影响。同时，采用层层分解的方式向地方下达高标准农田建设任务，虽然能够快速实现高标准农田建设目标，但在这一过程中容易出现平均发力问题，且部分地区可能全力争取高标准农田建设项目，无法向农业大县集中高标准农田建设，导致建设项目空间布局错位问题较为严重。

2.2 重增轻存情况普遍

依据相关政策与目标任务，各地区积极推进高标准农田建设，持续扩大高标准农田面积。但部分地区将新增高标准农田建设作为重点，忽视了存量高标准农田的改造提升需求，不利于耕地质量的整体提升。现阶段，很多地区在新一轮高标准农田建设实践中，普遍采取集中连片推进的方法，没有在建设范围内纳入存量高标准农田。如果持续采取此种建设模式，符合高标准农田建设标准的区域将会快速减少，只能利用果园、菜地等非粮生产区域建设高标准农田。同时，部分地区以往建设的高标准农田与当前建设要求不相符，存在着粗放建设、低水平建设等问题，不但浪费资金，还无法保证农田质量。虽然国家明确要求各地区结合实际情况，积极改造提升已建项目区，但很多地区缺乏改造提升的积极性。在这种情况下，各地不但难以完成新一轮高标准农田建设任务，也无法深入实施已建高标准农田的改造提升工作，对高标准农田建设的实际效果造成严重影响。

2.3 “职顺力弱”与建设需求不匹配

为解决高标准农田建设的分散管理问题，我国在2018 年深入推进机构改革，由农业农村部门统筹管理各类农业建设项目，显著提升了农业建设项目落实水平，为国家粮食安全提供了保障［4］。但由于没有科学设定统筹协调操作规程，职权交叉认定标准不够完善，导致无法充分保证高标准农田建设项目的管理效果。现阶段，农业农村管理部门因缺乏相应的权能与人力，难以有效实现统一管理目标。一方面，高标准农田建设涉及的内容众多，如土地生态保护、耕地质量等级评定等，因缺乏完善的配合协调机制，导致农业农村管理部门与其他部门的沟通协作深度不足。另一方面，我国倡导各地区依据国家标准与当地情况，对高标准农田建设标准进行分区域制定，坚持因地制宜的原则开展农田建设工作。但部分地区尚未修订新的高标准农田建设通则，现行建设标准的“一刀切”特点较为明显，没有将区域内的自然地理、种植模式、农田质量等差异纳入考虑范围，导致部分地区的建设标准实用性不强。此外，在机构改革过程中，农业农村部门整合了发展和改革委员会、自然资源部、水利部等部门的部分职能，但未及时转入农田建设管理人员与专业技术人员，导致出现严重的人力资源短缺问题。

2.4 “一张图”监管目标尚未实现

现阶段，高标准农田建设评估与上图入库等工作正在稳步开展，但农业农村部门与其他相关部门之间的数据共享机制不够完善，无法保证高标准农田建设信息化管理效果。同时，高标准农田建设区域存在较多的交叉重复问题，但农业农村部门并未详细收集、整理与储存高标准农田建设数据、设施损毁数据等，导致部分地区下达的高标准农田建设任务不符合地方实际情况，难以实现高标准农田建设“一张图”监管目标［5］。

2.5 重建设、轻管理

我国明确指出，各地要完善高标准农田管护机制，合理划分与严格落实管护责任，同时要依据高标准农田管护需求投入相应的资金，调动受益主体管护积极性，使高标准农田工程设施的正常运行得到保证。但目前部分地区存在着重建设、轻管护问题。高标准农田项目建成、顺利验收后，管护工作往往被移交给镇村，但基层财力难以满足后期运行管理需求，企业、合作社、家庭农场等主体并未深度参与管护工作，无法保证高标准农田的管护效果。由于管护制度不够完善，管护经费不够充足，高标准农田运行过程中容易出现设施损坏等问题，影响高标准农田建设项目的功能发挥。

3 高标准农田建设管理的优化对策

高标准农田建设是国家提出的重要任务，关系到农业可持续发展。因此，各地要针对当前高标准农田建设管理中存在的问题，及时采取优化调整措施，提升高标准农田建设质量与管理水平。

3.1 调整导向机制，优化项目空间布局

为避免出现“上热下冷”问题，相关部门要进一步优化导向机制，将人均粮食产量作为核心指标，切实向农业大县集中布局高标准农田建设任务，避免因平均发力而影响项目空间布局的合理性。为避免基层因资金不足而影响高标准农田建设进度，中央与省级财政要加大补助力度，向农业大县提供充足的资金，降低地方资金配套压力，激发其内生性发展动力［6］。

3.2 建新与改存并重，提升农田建设实效

存量高标准农田缺乏较高的质量，与当前高标准农田建设要求不符。相关部门如果不能够及时改造与调整，则会影响到高标准农田的整体建设效果。因此，各地要坚持以建新与改存并重的方针推进高标准农田建设，既要严格控制新建高标准农田质量，又要改造与提升存量高标准农田。在具体实践中，相关部门要客观评估存量高标准农田，对农田质量等级进行合理判断，明确改造提升的目标与规模。同时，相关部门要修订、完善地区高标准农田建设实施方案，在高标准农田建设项目内纳入存量改造内容，确保各地能依据存量高标准农田的实际情况采取相应的改造措施。例如，一些高标准农田设施在运行过程中出现严重毁损问题，影响到农业生产活动的顺利开展。对此，要及时修复或更新农田基础设施，保证农田设施能够正常稳定运行。此外，为调动基层改造提升存量高标准农田的积极性，相关部门应出台针对性的补助政策，依据存量高标准农田的不同等级与实际情况，合理确定补助标准，允许各地对高标准农田建设资金的投入方向与补助方式进行灵活调整［7］。

3.3 科学赋权赋能，完善建设管理机制

现阶段，高标准农田建设管理由农业农村部门统筹负责，但由于缺乏完善的配合协作机制，缺乏丰富的人力资源，导致高标准农田建设管理效果得不到保证。针对这种情况，相关部门要以赋权赋能为重点，对高标准农田建设管理体制进行完善。一方面，在发挥农业农村部门统筹管理职能的基础上，对相关配合部门的职责进行明确，科学制定绩效考核政策，调动相关部门参与高标准农田建设管理的积极性和主动性，加强农业农村部门与其他相关部门之间的沟通协作。同时，为深度落实高标准农田建设任务，相关部门应围绕当地产业发展、环境整治、生态保护等项目科学制订高标准农田项目建设规划，推动高标准农田建设与乡村整体发展。另一方面，各地应依据高标准农田建设管理的实际需求，加快建设高水平的建设管理队伍与专业技术队伍。在具体实践中，各地应综合采用基层选调、内部抽调、公开招考等方式，为高标准农田建设管理提供人才保障。此外，为提升各地区的高标准农田建设质量，各地应利用建后成效考评替代以往的建设过程监管，从使用效率、保障功能等多个角度客观考评高标准农田建设成效。

3.4 加强信息化建设，实现“一张图”监管目标

过去，各地在高标准农田建设管理中主要采用行政性巡查监管方式，不仅浪费大量的时间和精力，还难以保证监管效果。针对这种情况，相关部门应将现代数字技术的优势充分利用起来，开发建设信息化平台，依托信息平台高效汇总与共享部门之间的数据信息，实时、动态地监管高标准农田建设过程。一方面，加快高标准农田上图入库工作步伐，利用现代技术构建高标准农田管理大数据平台，收集整理、分类存储各类信息数据，包括建设数量、质量等级、区域分布、使用情况等，全面监管高标准农田立项、实施、验收等各个环节［8］。另一方面，在高标准农田建设过程中深度应用大数据、人工智能、物联网等一系列先进技术，加快建设高标准农田数字监管平台，动态监测高标准农田的建设与管理情况。同时，要建立健全耕地质量等级变化评价制度，定期评价与动态调整高标准农田的质量等级。

3.5 引导多元主体参与，完善建后管护机制

为提升高标准农田后续管理水平，各地要明确建后管护主体及其责任范围，构建完善的管护机制。地方行政主体要在加强监管的基础上，制定出台奖补政策，鼓励涉农企业、村集体、新型农业组织等主体深入参与管护工作，切实改善高标准农田的建后管护效果。各地可根据实际情况，探索建设网格化管护模式，或引入第三方服务主体，推动建后管护的市场化发展。此外，针对流转的高标准农田，农业农村管理部门需要对承接流转主体的管护责任进行明确。如果相关主体不能够认真履行管护义务，则需要及时进行劝诫，甚至将其纳入“黑名单”。综合采取上述措施，可使高标准农田设施使用的可持续性得到保证。