财务视角下补充耕地项目预算绩效管理机制研究

邹瑜 黄威耀

摘要：在耕地保護可持续化发展的前提下，为确保耕地保护工作的有序推进，项目开展前的预算绩效规划十分重要。实施耕地保护是全面实现耕地总量始终处于动态平衡状态的重要手段，显著提升自然资源利用率，最大程度实现自然资源的开发利用效益。文章从财务视角下就耕地保护中补充耕地项目资金的特点进行阐述，重点分析该项目预算绩效管理中存在的四方面问题，并从财务预算视角下较深层次研究分析解决问题的有效策略，通过对补充耕地项目预算绩效基层实践工作的深入研究，对目前补充耕地项目预算绩效管理中存在的一系列问题进行深入分析，提出几点可行性建议和对策，旨在提升我国补充耕地项目绩效管理科学可持续化发展。

关键词：补充耕地；项目预算；绩效管理机制

文章编号：1674-7437（2023）05-0122-03       中国图书分类号：F812.4   文章标识码：A

耕地是保障粮食生产和粮食安全的基础，也是我们赖以生存和发展的基础性资源。随着我国经济快速发展、城市范围不断扩大，加剧了对耕地资源的挤压。我国人均耕地资源少的基本国情决定了如何利用和保护耕地资源、确保粮食生产安全、实现农业产业可持续发展，是关系到国计民生的头等大事，也是维护社会稳定和国家安全的全局性重大战略问题。补充耕地项目是指按照国土空间规划编制和有关方案的要求，通过生物技术、改在项目工程等措施，重点将残次林地、低效园地、坑塘水面或建设用地、未利用地等开发、整理或者复垦为耕地，能产生城乡建设用地增减挂钩指标或耕地占补平衡指标的土地整治类项目。为落实最严格的耕地保护制度，亟需开展补充耕地项目预算绩效管理工作，一方面提高对耕地保护领域政府财政资金投入的资源配置效率；另一方面有序促进自然资源在政策管理目标的实现，全面促进我国经济社会的高速发展[1]。

预算绩效是新时代背景下政府新的公共产品理论、公共管理理论等的具体实际运用。预算绩效强调效率、效能与责任，重点关注政府项目财政支出的产出结果，其管理的工作重心已扩展到财政资金的使用效果上，通过对项目的成本、结果、责任等方面进行管理，提高项目资金的使用效率，实现政府项目资源的优化配置。补充耕地项目是自然资源管理工作的重要形式之一，合理进行补充耕地项目预算绩效管理有助于提升自然资源管理工作成果质量。在政府带头过“紧日子”的时代背景下，充分做好补充耕地项目预算绩效管理能够充分提高财政项目资金的效益。随着财政预算一体化改革的不断深入，逐渐细化的项目预算绩效管理在基层单位的实际管理工作中还存在一些问题，比如，基层单位如何在补充耕地项目预算绩效工作中做到“三全”管理，即全覆盖、全过程、全方位地开展管理工作仍需深入研究。文章重点分析补充耕地项目预算绩效管理存在的问题，研究优化补充耕地项目预算绩效管理的相关流程和措施，为基层单位做好补充耕地项目管理等相关工作提供一定的参考。

1 补充耕地项目资金特点

补充耕地项目专项资金来源十分广泛，分别有新增建设用地有偿使用费、土地出让收入、耕地开垦费、财政预算安排的专项资金及按规定开发耕地的其它民间资金等。由于耕地保护工作的不断加强，补充耕地项目资金数额呈现出逐年递增的态势，从早期投资的数十万元、数百万元，到如今投资达数千万元，部分重大项目已超过亿元。补充耕地项目资金一般是通过计提获得或已有资金中返还，项目资金相对较为充裕，符合拨付规定且满足拨付条件的项目，项目资金拨付比较及时，资金拖欠概率比较小。

2 补充耕地项目预算绩效管理存在的问题

2.1 绩效认识不强，全员参与度不够

补充耕地项目投入的资金数较大，涉及内容繁多，但由于各环节的人员复杂，部分项目因预算绩效思想意识不强、专业化水平不高，加之实施过程项目规划不合理，预算绩效制定脱离现实，管理力度和监控不到位，更有甚至发生合同违规和挤占套用资金等恶劣情形发生。一些项目负责人及其团队成员普遍缺乏对项目预算绩效管理的充分认知，理所当然地认为项目预算绩效管理是财务部门的工作，主动积极参与度不强，然而无论是预算绩效评估、评价、目标的设计，还是绩效指标的设定和执行程度等都需要项目团队具体落实，项目负责人需要承担主要责任[2]，但实际情况中，补充耕地项目的流程与预算绩效管理机制仍出现部分脱节，项目预算绩效管理中团队成员和财务人员的沟通不够，全员参与度、目标的一致性尚需进一步优化和提高。

2.2 预算编制不规范，执行效率低下

由于补充耕地项目普遍工期较长，对项目的审核和验收等工作时间也相对较长，而部分项目预算编制不规范、资金预算不合理、前期预判不准确、未深入调查研究项目的基本条件、设计要求和效益分析[3]，也未全面考虑原材料价格、人工费及其它间接费用等，都将造成绩效管理工作很难有效开展，加之项目实施中的难易程度等情况可能发生变化，因此，造成项目执行效率低下，即使后期及时进行整改和纠偏，也会对项目的进度和质量等考核指标产生影响。

2.3 绩效管理体系不健全，监督落实不到位

补充耕地项目在我国已经实施多年，从中央到地方已基本形成了一套固有的项目管理模式，其项目以最终实现的耕地数量为实物工作量作为项目管理的基础，但是由于项目预算绩效管理体系不健全、可量化指标不统一、流程不规范、利用大数据开展信息化评估程度不够，尤其是项目预算绩效管理工作不能运用专业化的审查监测手段、数据精准度较低、审计报告内容单一、监督审计工作局限于传统环节，对目合同、工程招投标、施工阶段及竣工验收等，特别是预算绩效领域尚未涉足，无法为决策提供有效支撑，导致最终成果利用效果不理想。

2.4 预算绩效共享共建平台缺乏，信息公开力度不够

预算绩效管理的工作重心已扩展到财政资金的使用效果上，通过对项目的成本、结果、责任等方面进行管理，提高项目资金的使用效率，实现政府项目资源的优化配置。由于补充耕地项目实施涉及到财政、住建、发改委、自然资源、农业农村、林业、水利、交通等多个职能部门，建设周期较长，各级、各类部门和相关单位个人需要实时了解项目预算绩效完成执行情况，关注项目资金支出与指标的匹配度，从而确保补充耕地项目的有效健康开展。然而各部门之间并没有统一共享集成数据平台，用以支撑各类数据的的传递和有效提取，仍然局限于通过原始的内网数据指标进度excel表予以传输和对接，各职能部门分工协同性不强，加之信息公开、社会化参与度不够，全过程监督体系不健全，极易出现管理漏洞，大大降低了项目的效率、效能与责任，影响了政府项目财政支出的产出结果。

3 补充耕地项目预算绩效管理的优化策略

3.1 加强预算绩效管理，提高全员参与认识

提升补充耕地项目财政专项资金使用效率，就必须要确保该项目预算绩效管理的科学化与规范化，从而保障自然资源事业发展所需资金。在预算绩效中要提高管理思想认识，树立正确的资金管理价值观念。由于补充耕地项目中资金的实际用途特定，不可随意变更，项目具有很强的专项性，因此，必须强化预算绩效管理意识，以政策法律法规为准绳、以专业业务知识和技能为依托，确保项目绩效管理的权威性、专项性和科学性。在项目实施之初要注重项目的可行性分析和预算编制的全面性，在项目实施过程中要明确编制的相关部门都要全程参与项目的预算绩效工作，根据相关依据、基本原则、实施办法和成果要求等，确保整个项目预算绩效的完整性[4]；项目竣工后，需要开展后续跟踪反馈，保证项目竣工决算验收总资金与资金拨付进度、数量相一致，保证预算绩效的严肃性。

3.2 合理编制项目资金预算，发挥财政管理效益

针对补充耕地项目要按照项目资金的不同属性，确保各类资金在核算确认和费用开支时的相对独立，准确计算项目资金的每个经济活动的各个环节，保证级别设置的客观化、层次化和清晰化。为保证资金预算编制和绩效管理的可操作性，由财政部门联合专业机构科学制定预算资金额度，量化各项绩效考核指标。根据相关文件标准，明确财务核算，规范资金使用。项目立项批准之前，相关的经费支出应先做暂存处理，项目批准后再列为前期业务经费支出。采用政府财政会计科目专款专用“拨入专款”“拨出专款”和“专款支出”等科目，并下设支出功能分类科目、支出经济分类科目，分类别、分项目单独核算项目专项资金的收支情况，避免将补充耕地专项资金与其它项目资金混淆使用，在项目账户资金源头上单独设项进行规避，避免出现挤占、挪用等情形发生。

3.3 精细化预算绩效管理体系，提高监督管理水平

结合补充耕地项目的实际情况，健全预算绩效管理体系，细化量化各项管理目标，保障资金预算问题的有效解决，促进项目预算绩效的规范化、合理化与制度化的不断完善。通过将全过程预算绩效管理工作贯穿项目始终，包括事前预算绩效计划评估、事中预算绩效评价监测、事后预算绩效结果运用等，采用全程跟踪调度监督机制[5]，做好评审、监督、审计、追责问责等各个环节的工作，量入为出、厉行节俭，通过规范的制度化、精细化管理来确保资金预算的高效安全使用，节约有限的财政资金，进而提升监督和管理的能力。具体在项目过程中要聘请专业的监理和审计单位全程监督，重点加强外部审计，发现并解决解决项目过程中出现的问题，以专业知识和技术手段促进补充耕地项目的顺利开展。按照“主管部门负责项目、财政部门管理资金、监理单位抓好监督”的工作思路和管理体系，严格把控好项目的工程监理、预算审核、报账审核、资金审计、过程监督、后续监管等“六道关”[2]（见图1）。

3.4 建立横向联动纵向贯通机制，搭建平台公开信息

补充耕地项目在明确各职能部门相关责任的基础上，要打通部门之间的横向联动，并贯通省、市、县、乡镇四级及其相关单位之间纵向联系，确保项目在实施过程中，在技术支撑、资金保障、审计监督等领域相关工作的有序保障。通过政府与相关部门组织的统一协调，打造多元一体化的项目资金预算管理集成平台，在预算绩效管理中，平台用户根据权限和实际情况，彼此密切配合，有序推进预算编制、执行、评估、报告、检验活动，提高资金利用效率。同时，各级部门要积极探索补充耕地项目预算绩效开展的后期反馈，对项目采取全面化、动态化的跟踪模式，项目按照权责利的关系，以“谁使用，谁管理，谁受益”为原则，形成专业管护与群众监督相结合的良好局面，真正做到“管理一片、保护一片、收获一片”项目目标，以提高项目预算绩效管理的有效性。

4 结束语

全面高效的预算绩效管理体系已初步建立，但基层单位的项目预算绩效管理还相对比较薄弱，对其程序性、完整性、系统性和协同性等方面都还有待加强。文章基于对补充耕地项目全周期的研究，分析项目在各环节的可能出现的问题，理清预算绩效管理机制的内在联系，有助于强化预算绩效管理监督和约束力，提高补充耕地项目预算绩效管理的可操作性和管理水平，进而提升补充耕地项目的成果的产出和资金使用效能。

参考文献：

[1]山东省人民政府.山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL].（2021-04-25）[2021-04-25].http：//www.shandong.gov.cn/art/2021/4/25/art_307618_10330631.html？eqid=984dc82b0000681600000003643508a2.

[2]李躍龙.财务视角下土地开发整理项目资金管理的问题与对策[J].财会学习，2021（14）：33-34.

[3]崔惠玉，徐颖，王宝珠.发展我国绿色政府债券：问题及对策[J].经济研究参考，2022（02）：88-98.

[4]韩穗.事业单位项目预算绩效评价体系应用研究[J].会计师，2022（18）：77-79.

[5]王金秀，张亮.党的十九大以来我国预算绩效评价发展新取向[J].财政监督，2022（01）：17-21.