以智慧监管助推平台经济规范健康发展

陆进宇 赵花蕊 马晓威 李小姗

党的二十大报告指出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合。平台经济是数字经济的重要组成部分，是提高全社会资源配置效率、贯通经济循环各环节、提高国家治理体系和治理能力现代化水平的重要推动力量。目前，随着信息化水平不断提高，智慧监管已经成为市場监管部门创新监管方式、提升监管效能的重要手段，也必将成为平台经济监管的重要支撑。

一、我国高度重视平台经济规范健康发展

随着移动互联网和云计算的发展，我国进入平台经济迅猛发展的时代。平台经济规模在不断扩大，为人们带来诸多便利，随之而来的市场垄断、数据隐私、网络诈骗等问题也日益突出。

党中央、国务院对平台经济规范健康发展已作出一系列部署。2020年12月中央政治局首次提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”。2022年以来，党中央多次重要会议将监管的方向明确为“常态化监管”。2022年4月中央政治局会议指出“要促进平台经济健康发展，完成平台经济专项整改，实施常态化监管，出台支持平台经济规范健康发展的具体措施”；2022年7月中央政治局会议强调“要推动平台经济规范健康持续发展，完成平台经济专项整改，对平台经济实施常态化监管，集中推出一批‘绿灯投资案例”； 2023年1月全国市场监管工作会议上部署，“要切实提高常态化监管水平，推动平台经济规范健康持续发展，支撑平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”同时，国家层面关于规范平台经济健康发展的政策文件陆续出台。2019年国务院出台《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，2021年国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，2022年国家发改委、国家市场监管总局等9部门联合出台《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》。在国家“放管服”改革的有关文件中，也多次对平台经济规范健康发展作出有关安排。总之，我国关于平台经济发展的政策陆续出台，对于推动我国平台经济持续健康发展有着重大意义。

二、平台经济的内涵及特点

平台经济是以互联网、物联网为主要载体，以大数据为关键生产要素，以信息技术为核心驱动力，以网络基础设施为重要支撑，围绕集聚资源、便利交易、提升效率构建平台产业生态，推动商品生产、流通及配套服务高效融合、创新发展的新型经济形态。

平台经济有以下主要特点：一是以平台企业为支撑。平台企业具有企业和市场的双重性质，提供的产品是交易市场，如淘宝、美团、京东等。平台企业通过交易市场不断优化产品和服务，满足用户多样化需求。同时，平台企业在平台经济中拥有“话语权”，因此垄断治理问题依靠平台企业自身的监管远远不够，必须依靠政府的公共监管作为重要制约。二是以信息技术发展为基础。平台经济是大数据、物联网、人工智能等信息技术发展下的产物。它通过信息技术不断提高物理资源的可共享性，大量吸收社会闲置资源，提高信息共享的效率，促进网络协作，进而形成规模效应，催生出大量平台企业。在生产者和消费者共同作用下，平台企业快速发展壮大，推动平台经济的蓬勃兴起。三是以制造业与服务业融合为表现。平台经济能够超越传统的地理限制，压缩生产者与消费者之间的流通环节，整合全球资源，重塑产业价值链。例如，2017—2020年，阿里巴巴整合聚划算、淘宝、天猫等平台资源，联合农业、食品行业共同参与，直接融合农业生产端和消费端，平台网络销售额达2700亿元，832个国家级贫困县直接受益，平台企业在助力国家脱贫攻坚方面发挥重要作用。四是以改变商业模式和经济形态为结果。平台经济能够快速汇聚大量用户和资源，降低交易成本，产生如团购、众筹、直播带货等商业形态，带动如第三方支付的业态创新，逐渐形成平台、消费者、服务商共同构成的网状协作方式，孕育出众包、众筹、共享等新型的大规模协作模式，进而形成平台经济生态系统。平台企业如网约车、线上教育、远程办公等也为众多企业和自然人接入平台、共享平台资源提供机会，对于促进社会就业、稳定社会发展有着重要意义。

三、智慧监管的内涵及特点

国家《“十四五”市场监管现代化规划》指出，智慧监管属于市场监管基础能力范畴，是充分运用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术、加快提升市场监管效能的手段。智慧监管在形态上主要表现为以技术赋能和制度创新的深度融合推动政府市场监管体系再造，在应用上主要表现为充分采用云计算、大数据、物联网等技术，将人工监管与智能监管有机结合，在预期目标上主要表现为以更低成本、更快速度和更高质量对海量监管对象和复杂监管内容进行全天候、无缝隙监管。

智慧监管同样是信息技术发展的产物，是对传统监管机制的颠覆性革新。智慧监管具有以下主要特点：一是实时监管。智慧监管利用信息化工具，比如远程调用、物联感知、掌上移动等新型监管手段，用计算机代替人工工作，提高监管人员的监管效率，避免监管重复、监管漏洞、监管腐败、监管不公正等问题，变被动监管为主动监管，变运动式、规模式监管为精准式、动态式监管。二是预警预判。利用机器学习、深度学习等大数据挖掘技术，充分运用市场监管海量数据和丰富应用场景，按照重点领域、重点区域、重要时间节点对监管对象实施风险评价式的分级分类，对市场风险因子进行分析、研判、预警，通过企业族谱详细刻画企业的全景多维画像，实现对违法者“有案必查”、对守法者“无事不扰”。三是业务协同。主要体现在以“放管服”改革为目标，利用信息化平台重塑监管业务流程，实现跨部门、跨行业、跨区域“联合监管”，并为每个具体监管问题提供解决方案，实现业务与信息化的有效结合，推进事前事中事后全领域智慧监管。

四、智慧监管视角下平台经济监管面临的问题

平台经济快速发展的同时，给政府的监管体系及社会治理体系带来了诸多挑战。比如，数字鸿沟、滥用市场支配地位、“二选一”、数据屏蔽、大数据“杀熟”等垄断行为层出不穷；利用“网红效应”虚构评价、虚假宣传、销售假冒伪劣商品等行为屡禁不止。从智慧监管的视角来看，平台经济的规范化治理面临着诸多问题。

协同监管不够。智慧监管中较为重要的理念是“协同监管”。在现有的监管体制下，政府监管强调基于行业的分类管理和基于行政区的属地监管，在应对具有跨行业、跨地域特征的平台经济监管时，不可避免出现监管越位、缺位与错位等问题，也不符合我国对于平台经济包容审慎、精准敏捷、服务优化的监管要求。同样，平台企业需要适应传统的监管模式，耗费大量时间和成本应对分段式、分区域式的监管要求，不同程度上也阻碍了平台经济作为新经济业态健康发展。

监管范围不全。数字经济参与主体具有高度的流动性和不确定性。这就要求监管部门必须实现全流程、全领域覆盖监管，但现实中，平台经济通过互联网将生产者和消费者连接，面对数字经济海量用户、多专业化领域和复杂多变的经济业态时，监管部门往往会显得力不从心。现有的监管模式往往是监管者在信息归集的基础上，通过数据比对，由计算机自动甄别冒用企业名称开办网站、开展经营、ICP备案错误、网址不正确的市场主体，或通过专项搜索，发现刷单炒信、商标侵权、价格欺诈、违法广告、传销等违法行为线索。但平台经济具有跨领域、跨行业、整体化、技术化的特点，平台企业凭借积累的庞大用户规模开展跨界活动，对其经营行为不仅要考虑企业基本信息、经营价格等因素，也要把提供服务的质量、评价、隐私等因素纳入监管范围。同时，更需要通过大数据挖掘技术，对尚未出现风险的经营行为进行预警预判，避免大规模出现市场不稳定因素。

数据共享不足。各类平台在日常经营活动中积累了大量数据，既有反映用户画像等情况的静态数据，也有反映市场供需和交易等情况的动态数据，这些都是相关部门进行宏观调控、开展有效和精准监管的重要依据。一方面，政府掌握数据不全面，难以开展深度挖掘和应用，造成了政府数据和社会数据之间的隔离，影响监管的有效性。另一方面，平台企业掌握数据不够。政府部门在日常服务和监管中采集、生成大量政务数据，公共数据的开放水平直接影响着平台企业的业务创新，也影响着数据要素向现实生产力的转化水平。目前政府公共数据开放水平尚无法满足平台经济快速发展的需要。

监管手段不强。一方面，与传统证据的不同在于，电子数据具有真实性、完整性难以鉴别的特征，收集、提取、固定和审查电子数据是平台经济监管的难点。监管人员尽管对电子数据使用非常广泛，如查找网店、寻找商品、下单付款、追踪物流、拍照维权等，但是在实际执法中，使用电子数据取证情况还不能满足监管现代化的需要。另一方面，平台企业之间的竞争主要表现为数据资源与算力算法的竞争。各平台企业十分注重数据要素的积累与关联，以提升平台价值、赢得竞争优势；同时，对算力算法的不断迭代升级，如推荐算法、商品自动关联等技术推陈出新，决定了传统市场监管机制无法适应平台经济的监管需求，对于监管部门的技术能力提出了新的挑战。

五、关于智慧监管助推平台经济规范健康发展的对策建议

平台经济作为活跃的新动能和一种新的商业模式，基于互联网产生，其治理也离不开互联网。在监管中应贯彻“审慎包容”和“常态化监管”思路，利用智慧监管新方法治理平台经济新业态，从协同监管、监管方法、监管数据、监管工具等方面共同发力，促进平台经济规范健康发展。

构建协同联动的监管模式。平台经济协同治理体系的目标是形成平台自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的平台经济共治格局。2023年国务院发布《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》，明确提出要健全跨部门综合监管体制机制，完善跨部门综合监管协同方式，提升跨部门综合监管联动效能，加强跨部门综合监管支撑能力建设。因此，对平台经济的监管应树立协同监管理念，引导平台中的每个参与者成为平台经济的推动者、建设者和维护者。政府监管部门之间应强化沟通与协作，对涉及监管冲突、监管盲区等问题由具体监管部门组织相关单位进行会商，提高监管效能；平臺与行业协会应健全多元共治会商机制，推动平台企业、行业协会等多元主体共同参与到常态化监管之中，实现政府监管与平台自治的协同。

实行全领域分类分级监管。主要是指建立健全覆盖事前、事中、事后全链条的监管体系。“事前”进行合规指导和规范化管理；“事中”对市场竞争状态进行评估和对潜在风险进行监测预警；“事后”对监管执法结果处置和修正，使市场主体在科学完善的监管体系中运行，稳定市场预期。在全链条监管体系中，实行分类分级监管是兼顾全领域监管和精准监管的有效方法，按照国家市场监管总局《关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》，对安全风险较高的平台采取较为严格的监管手段，对安全风险较低的平台采取较为宽松的监管手段。在具体操作中，可根据不同平台的核心业务归属，统筹考虑平台分类与分级标准设置，充分涵盖平台内经营价格、服务质量、用户隐私保护等各类要素，组织监管部门、平台企业、行业协会、消费者代表等主体对评分体系充分论证，为全领域监管和精准监管提供有力依据。

全面汇聚平台经济监管数据。体制机制方面，需要制定促进数据共享开放的政策法规，建设适合监管实际的数据共享体制和数据管理机制，制订数据安全与隐私保护的法律法规，规范政府与平台之间的数据流通，规范平台与平台之间的数据交易，建立与跨地域经营、跨部门治理相适应的互联互通、分工协同的大数据监管平台和共管机制。标准支撑方面，对平台经济监管的各业务流程进行再审视和再优化，探索建立数据治理所需的标准体系，包括完善信息化标准、技术标准、应用标准等。技术实现层面，通过直接读取数据库、中间载体数据交换、应用程序接口等方式，获取平台经济监管所需的相关数据，并按多样化主题分类建立主题库，形成动态监管数据库。

探索应用新技术提升监管效能。积极探索大数据、区块链、人工智能等新技术在平台经济监管执法中的应用，推进数字化监管平台建设，利用数字技术对平台企业的问题进行综合研判，将数据作为主要的监管要素，构建信息监测、数据汇聚、风险识别、落地处置的闭环监管机制。同时，建立静态和动态、显性和隐性的网络违法监测预警机制，归集平台企业的日常信息，包括企业注册信息、交易信息、投资记录、网络舆论等，利用机器学习、深度学习等大数据挖掘技术，对达到一定风险等级的行为及时进行处置， 优化数字化监管流程， 减少重复执法。针对平台经济违法违规问题，通过自动筛选技术全面动态、实时监测网上交易行为，发现并落地处置风险线索，营造公平正义的平台经济运行环境。

基金项目：河南省市场监督管理局科技计划项目：河南省网络交易监管系统技术研究（编号：2021sj124）