地方债“一揽子化债方案”该置换隐性债务吗？

乔宝云

当前中国地方政府债务风险总体安全可控，但近年来经济下行，地方债规模快速攀升，财政收入增长乏力，使得一些地方债务风险较高，特别是隐性债务还本付息压力较大。

7月24日中共中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，这是一项系统工程和艰巨的任务，只有标本兼治，才能在有效化解地方存量隐性债务的同时，确保地方不再新增隐性债务，从根本上防范化解地方债务风险。

隐性债务有明确的定义吗？

根据2013年8月审计署发布的《全国政府性债务审计实施方案》，地方政府债务主要是指地方政府负有偿还、担保、救助责任的债务。其中，地方政府负偿还责任的债务属于地方政府的“直接显性债务”，地方政府负有担保责任的债务属于地方政府的“直接隐性债务”，地方政府可能承担一定救助责任的债务属于地方政府的“或有隐性债务”，这是在我国2014年新《预算法》从法律上允许地方政府举债之前对地方债的定义。

2014年10月，国务院发文要求对地方政府性债务进行清理甄别。当年第一次修正的新《预算法》确定了“开前门、堵后门”并重的思路：一方面“开前门”，赋予地方政府举债权，实行规模控制，并纳入全口径预算管理，对于政府负有偿还责任债务，通过发行地方政府债券进行置换；另一方面“堵后门”，新《预算法》规定除在国务院确定的限额内发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。

以新《预算法》为分界点，2015年1月1日新《预算法》实施后，所有地方政府的負债均要在中央政府限制的额度范围之内。但是，“堵后门”并没有完全阻止地方政府通过非地方债券形式变相新增举借债务，产生了法律定义不清的新的地方政府债务。针对没有堵上的“后门”，2017年7月14日，全国金融工作会议强调“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，进一步明确地方政府在债务及其管理等方面的责任；2017年7月24日，中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，第一次正式公开提出“隐性债务”这个概念。

自2017年起，中央陆续出台了一系列旨在规范地方政府举债行为的文件，不断加强对地方政府债务尤其是隐性债务的管控，“隐性债务”也迅速成为广为人知的热词。

但是，地方政府隐性债务实际并不是经过清晰定义的概念。从目前实践看，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。根据2018年8月财政部印发的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，隐性债务统计主体包括两大类：（1）机关事业单位，包括各级党委、政府所属部门、事业单位和社会团体；（2）国企，以融资平台为主。

但是，在现有统计口径之外肯定不存在其他的地方政府隐性债务吗？这恐怕并不是一个简单的问题，实际上，全国各地对地方政府隐性债务的统计口径就不完全统一。严格来说，究竟什么是“隐性债务”，其经济、统计、会计、尤其是法律定义和意义还有待进一步深刻的分析和理解，这是长期制度机制设计的基础。

隐性债务置换的逻辑与挑战

近期，一些地方政府债务风险升高，尤其是隐性债务还本付息压力加大，随着中央一揽子化债方案要求的提出，新一轮发行地方债以置换隐性债务迅速成为讨论的热点。

事实上，近年来，财政部制定出台了一系列政策措施，防范化解地方政府隐性债务风险，比如完善常态化监测机制，推动融资平台市场化转型，健全监督问责机制，坚决查处问责违法违规行为等。其中，经国务院批准，广东、北京等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展了全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供了有益探索。

《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》提出6个主要途径来化解隐性债务：安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；借新还旧或展期；破产重整或清算。

整体看，地方政府大多采用安排财政资金偿还以及通过借新还旧、展期等方式偿还债务。2019年，中国开展了建制县市隐性债务化解试点，主要集中于财力较弱，债务负担较重的区域，从实践看，试点的重点方式是债务置换。地方政府向监管部门上报方案，批准后纳入试点，通过发行地方政府债券（由省级代发）置换部分隐性债务，其中常见的模式是用置换债额度的剩余部分置换一些弱县区的隐性债务。2020年12月起，特殊再融资债成为隐性债务置换的重要工具，把为偿还到期的一般债券和专项债券本金的地方政府债券从原来的“偿还债券本金”转变为“偿还存量债务”，主要用于化解隐性债务。

发行地方政府债券置换存量隐性债务，通过改变债务性质，可以减少政府利息支出、改善流动性、提高债务透明度。最典型的案例是2015年开始的地方政府债务置换，通过对2014年12月31日以前尚未清偿完毕的债务进行清理，将甄别后的地方政府存量债务纳入预算管理，各地区在三年时间内可以申请发行地方政府债券进行置换。从结果看，三年内全国基本完成既定的存量政府债务置换目标。

但是，债务置换并不能改变债务对应资产的性质，目前，隐性债务主要以土地收入为担保，通过债务置换并不能从根本上改善地方政府资产负债状况。同时，隐性债务置换无疑还会引发道德风险，产生新的问题。财政部原部长楼继伟近日就指出，通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央“坚决不救”的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险。他还表示“我们做过债务置换，现在（债务规模）比那时越来越大，再做一次会更大，不能再做。”

标本兼治，建立完善可持续地方债管理体系

地方债务尤其隐性债务问题是中国经济目前面临的严重挑战。应该看到，长期以来中国财政体制存在的一些缺陷，这在一定程度上使得部分地区将地方债视为地方财力的一部分。特别是，1994年及其后的分税制改革，虽然在收入划分、税收制度以及预算管理等方面不断得到改进，对社会经济发展发挥了重大作用，但是，政府职能定位、中央与地方财政事权和支出责任等方面的体制缺陷，限制了这些改革的有效性。

十八大以来，中央针对中央与地方财政事权和支出责任划分中存在的不清晰、不合理、不规范等问题，不断深化改革，以求厘清各自的事权与支出责任，充分发挥中央和地方两个积极性，从根本上激发社会、市场等机制内生发展能力。

但是，从目前面临的问题看，地方债无疑已经成为最大财政风险敞口，尽管中央严格要求“开前门，堵后门”，地方隐性债务依然是拖累财政体制健康运行的顽疾。化解地方隐性债务，必须要标本兼治，才能在化债的同时如何确保地方不再新增地方隐性债务。我建议：

一是，建立透明的债务信息公开机制。要化解地方隐性债务，首先需要建立透明的债务信息公开机制，厘清政府债务的各种法律关系。地方政府应当全面公布债务规模、债务用途、还款计划等相关信息，确保市场和公众了解债务状况。透明公开的信息有助于引导投资者理性投资，减少市场对地方债务风险的担忧，从真正市场意义上降低融资成本，而不是以政府信用作为代价。

二是，完善地方政府债务问责机制。在处理化解存量过程中，需要严肃财经纪律，为未来消除不合理增量提供严格的法律依据和基础。要完善问责制度，地方政府以及官员应严格按照中央政策规定和法律法规发行债务，不得变相举债。同时，要严格问责，比如，建立健全债务发行前的风险评估和审核机制，确保债务用于切实需要的项目，而非用于不必要的开支，纪检和审计部门应对地方政府债务进行定期审计，及时发现问题，追究责任。

三是，優化地方政府财政体制。在进一步完善中央和地方事权和支出责任划分的基础上，形成稳定的地方税体系，避免地方政府对土地收入的过度依赖。同时，提高财政自给能力，降低对转移支付和债务融资的依赖程度。

四是，推动地方政府资产管理与监督。防范化解地方债务风险不仅仅处理流动性问题，还需要明确债务与相对应的资产之间的关系，从趋势性上防范地方债务风险。地方政府应当建立健全资产管理与监督制度，充分利用政府资产，提高资产运营效率，降低负债率。将不必要的资产剥离出来，转让或出售，用于偿还债务或进行其他有效投资。同时，加强对政府融资平台公司的监督，防止其违规举债，导致地方隐性债务的增加，提高地方债务的可持续性。

标本兼治，建立完善可持续地方债管理体系才能从根本上解决地方债务问题，在有效化解地方隐性债务的同时，确保地方不再新增隐性债务，为地方经济发展提供稳固的财政支撑。