我国绿色税收体系的优化研究——基于习近平生态文明思想*

徐 歌

(国家税务总局大连经济技术开发区税务局, 辽宁 大连 116600)

一、 引论

党的二十大报告生动擘画了人与自然和谐共生的中国式现代化图景,指出尊重自然、顺应自然、保护自然是全面建设社会主义现代化国家的内在要求,做出推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的重要部署。中央经济工作会议明确强调要推动经济社会发展绿色转型,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,建设美丽中国。2023年5月在西安举办的中国—中亚峰会达成的成果清单中同样指明了实施绿色措施,深化绿色发展和应对气候变化领域合作。绿色是发展的底色,生态是发展的底盘。中国式现代化致力于走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展新思路,不断提升经济发展的“含绿量”。

作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成之一,习近平生态文明思想是马克思主义基本原理同中国生态文明建设实践结合、同中华优秀传统生态文化结合的重大成果,其为税制结构的绿色化转型提供了夯实的理论基础与根本的价值遵循。促进经济社会发展全面绿色转型的征程中,充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用,持续完善支持绿色发展的财税政策,着力构建具备中国特色社会主义生态税收观的环境友好型绿色税收体系,是不断优化我国税收制度、助力经济社会绿色化升级与低碳化改造、实现高质量发展目标的应有之义。

二、习近平生态文明思想与绿色税收体系的辩证关系

生态文明是实现人与自然和谐共生的中国式现代化的内在要求。习近平生态文明思想作为党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设的重要理论成果,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,也是马克思主义基本原理同中国生态文明建设以及中华民族优秀传统文化相结合的重大成果,更是社会主义生态文明建设理论创新与实践创新成果的生动实践。其将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局与协调推进“四个全面”战略布局,将推动绿色发展确定为新发展理念之一,将建设美丽中国作为现代化目标之一。[1]基于生态税收观,需要我们科学辩证地把握习近平生态文明思想与绿色税收体系的相互关系,分别打造“降碳”“减污”“扩绿”“增长”四类绿色税费清单,以我国绿色税收体系的优化完善为世界绿色税制建设提供中国方案与中国智慧。

(一)习近平生态文明思想为绿色税收体系夯实理论基础

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念,其中绿色发展理念对现行税收体系和税收制度提出了崭新要求。在保证基本功能的基础之上,税收还需要实现其促进绿色发展的功能。2013年9月7日,习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学回答学生提问时说:“既要绿水青山,也要金山银山;宁要绿水青山,不要金山银山;绿水青山就是金山银山。”[2]这揭示出经济发展和环境保护之间的内在辩证关系。税收是资源配置的重要手段,优化绿色税收体系,发挥绿色税收调控职能,首先必须以习近平生态文明思想作为夯实的理论基础,加强顶层设计,有效发挥税收在生态文明建设进程中的独特优势,稳步推进从“绿水青山”向“金山银山”的转化。在该思想的指引之下,要求绿色税收体系中逐步提升直接税比重,持续改进税收制度,同时充分发挥不同税种的绿化职能作用,加大各个税种对生态文明建设的支持力度,重点培育能够适应不同绿色发展阶段的绿色税种,引导资源配置流向绿色低碳领域,以坚实稳定的绿色税收收入持续构建完善支持绿色发展的现代财税体制。[3]

(二)习近平生态文明思想为绿色税收体系擘画建设目标

党的十八大首次将建设美丽中国作为生态文明建设目标,党的十九大提出建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,党的二十大指出推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展的具体举措,这些都为构建绿色税收体系擘画了清晰明确的建设目标。基于绿色税收体系优化这一总体方向,首先要求我们始终牢固秉承习近平生态文明思想,立足我国基本国情和当前发展阶段,与建设美丽中国的总体目标同频共振。例如在税种设计方面,绿色税收体系应该为实现美丽中国目标建设提供支撑和保障,以稳定的税收收入来支持国家生态文明建设。但与此同时,更需要以税种绿化和生态税制为导向,加强绿色属性较强税种的生态文明建设功能,更加关注其调控职能而非收入职能,确保多税共治的绿色税收体系高效运作,不断引导资源配置向绿色领域倾斜,推动经济社会发展的全面绿化转型。此外,绿色税收体系的建设与优化务必遵循可持续发展目标,从而实现生态和谐、经济效率、社会发展的协调统一。[4]

(三)习近平生态文明思想为绿色税收体系提供战略思路

习近平总书记提出的构建人类命运共同体的主张,将生态文明思想提升到了全球绿色发展互惠合作机制的全新战略高度。“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议,双多边区域生态环境国际合作,全球气候变化“南南合作”等一系列政策创意,无不充分体现出习近平生态文明思想高瞻远瞩的战略思路。这要求我们在绿色税收体系的优化过程中,从税收制度构建、税收政策安排到征管机制设计,首先务必保证战略高度,具有可行性、现实性、前瞻性。其次,协调统筹可持续发展与构建人类命运共同体二者间的关系,既要服务本国生态文明建设目标,也要为全球绿色税收治理贡献中国智慧与中国方案,积极以参与者、贡献者、引领者的身份推动全球环境治理,例如探索引进税收工具以协调税收利益,保持对国际绿色税制要素的敏感度,积极参与国际绿色税收规则制定等。此外,绿色税收体系的构建、完善与优化,必须贯彻系统性和整体性要求,统筹兼顾国际合作效应、共享效应、协调效应与创新发展效应,在新发展理念的框架之下整体有序推进。

三、我国绿色税收体系的发展概况和现存挑战

(一)我国绿色税收体系的发展概况

从制度设计层面来看,自党的十八大报告提出大力推进生态文明建设以来,我国绿色税收体系建设步伐显著加速,税种绿化改革进程明显提升,一系列税种均逐步融入绿色生态理念,税收体系的绿化程度从“新绿初绽”到“翠色欲滴”,目前已经形成以环境保护税为主体绿色税种,以资源税、消费税、耕地占用税、车船税、车辆购置税、增值税、企业所得税等具备环境保护性质的相关绿色税种为配合,以资源开采、生产、流通、消费、排放多环节为覆盖,以降碳、减污、扩绿、增长四方面绿色税费优惠政策为辅助的具备中国特色的绿色税收体系框架(详见表1和表2),从税收角度为加快生态文明与美丽中国建设提供了有力的税务支持。[5]

表1 我国绿色税收体系

表2 我国绿色税收法律法规

具体而言,2018年1月1日起开始施行的《中华人民共和国环境保护税法》是我国第一部专门体现绿色发展与推进生态文明建设的单行税法。作为独立的主体绿色税种,其采取“多排多征、少排少征、不排不征”的正向激励机制,旨在鼓励节能减排和绿色生产,最终实现“保护和改善环境,减少污染物排放,推进生态文明建设”的目标。此外,其他多项税种均体现出不同程度的绿化趋势。例如,资源税征税扩围,从价计征改革以提升资源利用效率,陆续扩大水资源税改革试点城市范围,2020年9月1日起《中华人民共和国资源税法》正式施行;消费税提税率扩税目,其在污染产品调控方面作用日益加强,有力引导绿色消费和产业绿色升级;车船税和车辆购置税明确体现出鼓励新能源车船,约束高耗能高排放产品使用以促进节能减排的环保导向。与此同时,各类关于绿色税收的优惠政策逐步完善,优惠力度与激励作用不断增强。目前,以降碳、减污、扩绿、增长四方面为发力点的绿色税费政策清单共计85项,包含基本政策与优惠政策,涉及增值税、企业所得税、消费税、资源税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、环境保护税、城市维护建设税等一系列税种,旨在支持环境保护,促进节能环保,鼓励资源综合利用,推动低碳产业发展。

从政策成效层面来看,绿色税收体系在促进减排、推动降碳、筹集收入等方面成效显著,2012至2021年十年间,我国能耗强度累计下降26.2%,相当于减排二氧化碳29.4亿吨,2021年的国民经济和社会发展计划中生态环境领域的8项约束性指标均圆满完成;根据绿色税收收入估算结果,我国绿色税收收入的绝对规模自2000年380亿元左右增长至2011年6300亿元左右,并进一步从2012年7300亿元左右增长至2021年12800亿元左右,党的十八大以来年均增长率高达6.4%[6]。绿色税收收入规模的持续增长,反映出我国绿色税收体系的积极政策成效及其在生态环境建设进程中的显著调控作用。

(二)我国绿色税收体系的现存挑战

1.缺少专门针对“碳”的税收政策。目前我国绿色税收体系之中尚未存在专门针对碳的相关税种,其他税种只能起到间接碳减排的作用,主体税种环境保护税仅面向大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物课税,且大气污染物中并不包括二氧化碳,无法彻底解决碳排放引发的负外部性问题。[7]从行为经济学视角来看,纳税人的税负感知无法与碳排放行为产生直观联结,导致其环保降碳意识淡薄,主动作为动机不足。

2.绿色化税种覆盖范围有限,税负水平较低,生态意义彰显不足。首先,绿色化税种的覆盖范围有限,尚有若干高污染、高耗能品目游离于绿色税收体系之外,例如较多高碳排放消费品未纳入消费税征税范畴,环保税税目中不包含二氧化碳、电子污染、白色污染、光污染等新型污染物,资源税征收范围未包括重要的碳汇资源、海洋资源、森林资源、动植物资源等,消费税征收范围也未涵盖高碳能源制品。[8]此外,征收税率有待调整和优化,目前绿色税种的税率水平普遍较低,行为调节效果有限,无法有效发挥对负外部性的纠正作用,例如大气污染物的环保税税率较低,煤的资源税税率远低于原油和天然气,木制一次性筷子、实木地板的消费税税率远低于高档化妆品、游艇等,绿色税负低于污染治理成本的结果便是污染治理动机缺乏,企业往往以缴纳绿色税收的方式购买了“污染权”,这些都限制了税收的绿色低碳调节作用。部分税种尚未设置差别税率,无法根据污染物排放情况形成税负差异,例如车辆购置税只是实行单一的比例税率,没有考虑排量和污染排放量等环保因素,阻碍了企业降碳方面的动力。再者,计税依据方面设计不尽合理,比如汽车的消费税较之于二氧化碳排放量或者油耗量,以发动机排放量为计税依据的做法不够科学,也不能适应节能减排的趋势;再如车辆购置税的计税依据为汽车价格,并未将环境因素纳入考量范围。

3.税收优惠政策设计阻碍效应充分发挥,且未形成有效的政策合力。现行绿色税收体系的优惠政策细分度不够,且激励效果有限。例如车船税和车辆购置税对所有目录内的车型均实行减免税优惠,但节能汽车和新能源汽车在制造过程中同样也存在二氧化碳排放的问题,长期来看无差别的减免税优惠政策不利于限制汽车及其相关产业的碳排放行为;[9]再如再生资源行业的增值税优惠力度不强、优惠门槛较高、优惠期较短、波动性较大,增加了优惠政策的把握难度。此外,现行的绿色税收体系更多关注的是经济发展目标,与绿色低碳的协调程度欠佳,各个税种自成门户,缺乏配合,合力不足。

4.应对国际碳关税威胁及开展国际协调合作能力亟待提升。当前国际经济秩序调整进入了规则竞争新阶段,以绿色为特征的国际经济新规则陆续出台。我国碳排放权交易市场目前仅包含发电行业,绿色税收体系中更是缺少碳税税种,导致我国在应对诸如欧盟碳边境调节机制等碳关税时处于不利地位。碳关税以征收碳税作为贸易壁垒手段,既能够保护本区产品的竞争优势,又可以防止碳泄露风险。我国碳交易市场的不完善以及碳税税种的缺失使得我国在国际贸易中极易承受经济效益下降和环境污染传导的双重损失,进一步降低绿色税收政策成效。

四、 我国绿色税收体系的改革趋势及优化路径

(一)我国绿色税收体系的改革趋势

1.以发挥绿色税收职能、助推生态文明建设作为改革总体目标。习近平生态文明思想强调绿色发展和人与自然的和谐共生,要求完善支持绿色发展的财税金融政策和标准体系。当前我国面临实现生态环境根本好转与“碳达峰”“碳中和”目标的双重任务,在降碳、减污、扩绿、增长成为经济社会发展全面绿色转型必然选择的现实背景之下,我国绿色税收体系的改革总体目标应该致力于充分发挥绿色税收职能作用,着力助推生态文明建设。通过持续优化完善,构建具备中国特色的绿色税收体系。

2.加快税种绿色化建设步伐,构建区域生态合作的税收协调机制。绿色税收体系是一个由多个绿色税种、多项税收政策组成的税制体系,这就要求在多税共治、多策群力的税收治理现代化理念指引下,在加快税种绿色化建设步伐的进程中,着力构建区域间的生态合作税收协调机制。各个绿色税种、各项绿色税收政策的功能定位、作用范围需要协调配合,以满足不同绿色发展领域的切实需求。同时也要统筹考量与财政、金融、环保等政策的协调配合,有效形成绿色生态文明建设的政策合力。此外,构建区域间的生态合作税收协调机制也是全社会绿色化转型背景之下区域间产业分工与生态保护协调的应有之义。

3.基于国内与国际实际情况,合理完善碳减排税收政策。在积极稳妥推进“碳达峰”“碳中和”总体方向指引下,目前我国提出“完善财税价格政策,加快形成具有合理约束力的碳价机制”的工作要求。因此我国绿色税收体系的优化完善需要坚持稳中求进、先立后破的总体要求,密切关注国际碳税改革趋势,周密考量其对我国绿色税收及经济社会发展等多方面的影响作用,基于国内与国际实际情况,合理完善碳减排税收政策。[10]是否开征碳税、何时开征碳税、如何确定税负、如何应对国际碳定价压力,都是绿色税收体系优化过程中需要审慎把握的问题。

(二)我国绿色税收体系的优化路径

1.扩大绿色性质税种的征收范围,进一步体现生态文明建设导向。首先,我国绿色税收体系的优化应遵循分步走的总体方向,第一步聚焦2030年实现“碳达峰”,注重低碳、能源、技术等鼓励引导;第二步聚焦2060年实现“碳中和”,注重绿色税制的进一步完善,相机开征碳税,出台碳排放权交易相关规则,加大对碳封存、碳捕捉、碳汇方面的税收支持。此外,扩大环境保护税、消费税、资源税等绿色性质税收的征收范围,进一步体现生态文明建设导向。例如将有机气体挥发物纳入环保税征收范围,将煤炭纳入消费税征收范围,将森林草场、海洋蓝碳等生态碳汇资源纳入资源税征收范围;再如在环境保护税中增设“二氧化碳”“光污染”“电子污染”等新型污染税目,在消费税中增设“化石燃料”税目等。

2.整合税收优惠政策,提升科学性与灵活性。应遵循税费互补、税率协调的整体税收优惠政策设计思路。首先,对不同应税资源行业和领域实施灵活的税收优惠措施,例如对高密度应税资源行业,根据其所处生命周期阶段,成立初期实行适当的税收减免机制,后续逐步提升优惠门槛;在推行机动车税制改革的初期施行一定的税收优惠以弥补对汽车行业发展影响,与现存阶段的经济社会发展水平相匹配。再者,强化增值税相关系列政策的激励效应,例如将即征即退政策推广到其他清洁能源发电领域。此外,依据我国实际发展情况,及时更新资源综合利用企业减计收入政策的优惠目录,同时加入碳汇考量,例如把“综合运用废纸、农作物秸秆生产纸浆、秸秆浆和纸”加入名录之中。

3.打造多税种配合、多部门联动的精诚共治协同机制。严格遵循税收中性原则,通过多税种协调配合避免重复征税引致的税收负担,在完善绿色税制的同时降低其他税费负担,来实现生态环境保护与宏观税负稳定的双重目标。此外,《中华人民共和国环境保护税法》确立的“企业申报、税务主导、环保协作、政府协调”的征管模式意味着需要健全资源共享的多部门税费征管协同机制以及涉税数据共建共享机制。税务部门应该借鉴国外发达国家“多税共治”的绿色税收体系,借助现代化工具提升税收征管质效,实现精准监测、精确追溯、精细服务,以新兴科学技术赋能绿色税收体系优化完善。与此同时持续保持与自然资源、生态环境等部门的良好沟通协作,以税收共治凝聚征管合力。

4.提升国际税收领域话语权,积极应对碳关税壁垒。首先,面对欧盟碳边境调节机制等碳关税壁垒威胁,我国需要将低碳元素纳入绿色税收体系框架之中,探索引入税务工具以解决全球碳排放定价问题与国际税收利益协调问题;其次,我国需要积极参与全球绿色规则制定,提升国际话语权、影响力和竞争力,逐步成为绿色税收国际规则的参与者和制定者,融中国智慧于国际税收大舞台;此外,我国需要持续推进“一带一路”沿线经济体税收协定与区域自由贸易协定以及绿色税收相关的双边、多边协定的签署,明确税收管辖、税收饶让、协定税率等问题,加强碳税的国际沟通协调与合作。