土地征收补偿协议效力的司法审查

徐开心

【摘要】2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》在明确行政协议概念的基础上，将土地征收补偿协议作为典型加以列举。行政机关在法定职责范围内与被征收人协商订立的土地征收补偿协议，本质上兼有行政、民事契约的特性，这也决定了其在具体适用过程的复杂性。司法解释、指导案例仅对部分适用问题作出了回应，各地法院在适用不同类型法律规范进行审查时对协议效力的认定存在争议，其中征收行为一般违法和重大违法的认定、确认协议无效与撤销协议的标准等问题在实务中争议尤为突出，有待进一步完善。

【关键词】土地征收补偿协议 效力审查 无效 可撤销

一、问题提出

我国土地所有权归国家和集体所有，宪法第10条规定，国家为了公共利益可以依法对土地进行征收、征用并给予补偿。土地征收牵涉的土地事关根本生存利益，同时又因为征地往往涉及巨额补偿金，常容易引发一系列社会矛盾。土地征收补偿协议正是征收主体出于应对易发性征收矛盾目的而采用的一种柔性行政管理措施。在签订协议的过程中，民事领域的平等独立、意思自治理念贯穿始终，但仍然是以公共利益的实现为价值目标，具有行政性，因而现行的行政诉讼法及其司法解释将其定性为行政协议，并纳入行政诉讼的调整范围。法院在审理土地征收行政协议案件适用法律时，适用行政法与民法的竞合无可避免，征收补偿行政协议本质上兼有行政、民事契约的特性，也决定了其在具体适用过程的复杂性。司法解释、指导案例仅对部分适用问题作出了回应，各地法院对土地征收补偿协议效力的具体认定存在争议，主要集中在征收主体征收行为一般违法和重大违法的认定、适用不同审查模式下确定协议无效和可撤销标准等问题。

二、土地征收补偿协议诉讼的效力审查

法院在审理土地征收行政协议案件中，行政与民事法律规范适用的竞合不可避免，司法实践评判土地征收补偿协议的效力时，存在着行政法律规范审查、民事法律規范审查、民事法律规范和行政法律规范双重标准审查三种模式。行政部分主要适用于行政诉讼法75条和70条从征收主体资格和行为依据进行判断。民事部分主要适用合同法第52条判断合同效力。民法典颁布施行以后，此前合同法的规定分散到民法典第143条、146条、153条和154条中，但由于《全国法院民商事审判工作会议纪要》规定，在民法典实施后仍可引用与民法典不相冲突的内容，如关于意思表示、行为能力、无效等规定。只要民法典中有关合同的规定不违背行政协议的属性，均可适用。相应地，民事法律规范的相关规定在行政协议的效力状态体现为无效、有效、效力待定、可撤销四种，新颁布的《行政协议司法解释》在明确了行政协议的四种效力状态的同时，增加了行政协议的解除情形。

三、土地征收补偿协议效力审查的不足

（一）判定协议无效的标准不统一

法院在裁判文书中援引民事法律规范判定土地征收补偿无效时，一般根据合同法第52条关于合同无效的情形作出判决，在52条众多内容中引证频次最高的是“违反法律、行政法规的强制性规定”。在具体案件中适用该条文说理论证征收补偿协议效力时，大致存在着两种审判思路：当土地征收补偿协议违反效力性强制规定时，直接判定无效；当协议违背非效力性强制规定，例如管理性强制性规定，并且履行该协议会危害公共利益时，也会被判定为无效。从论证说理的层面出发，这两类思路都需要法官具备较高的理论水平，需要法官根据自由心证来适当裁量。第一种思路需要论证何为“效力性强制规定”，当事人违背了哪一条“效力性强制规定”。因为学界对于“效力性强制性规定”这一概念只存在于理论上的研究，并且在立法实践中尚未作出明确界定。第二种思路则需要法官对于模糊不清的“公共利益”作出合理界定论证，否则就有扩张解释、滥用自由裁量权的嫌疑。出于对这两种裁判路径的说理都不好有效展开论证，实践中为了避免诉累，法官在文书中通常将土地征收补偿协议无效的理由，归结于违反法律法规的强制性规定，论证说理不充分，这与司法裁判准确认定案件事实、正确适用法律的基本要求相违背。

（二）判定协议无效和可撤销之间的界限模糊

法院在审判思路上判定土地征收补偿协议无效，一般从征收主体资格缺乏，征收行为没有法律依据来进行判断。除此以外，法条还规定了一个补充性条款，即征收行为满足“重大且明显违法”则会被判定为无效。最高院在（2018）最高法行申550号裁定书中，认为对“重大且明显违法”的认定标准是，其违法情形已达到重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，因而其没有公定力，不必经法院等权威机构确认，一般人就可以根据自己的判断而不服从。但是在行政诉讼实践中，法院在区分土地征收补偿协议仍存在较大的主观自由裁量性，无效与可撤销的标准尚未统一。法官在审理行政诉讼案件中，对于行政诉讼程序上规定的“一般违法”与“重大且明显违法”的认定存在分歧时，一部分法官适用行政诉讼法第75条或者合同法第52条作为判断土地征收补偿协议无效，另一部分则以行政诉讼法第70条为依据判定征收补偿协议可撤销。在具体到征收补偿协议无效的认定上，也有部分法官说理论证时同时适用上述法条，满足其中任意一项就判定征收协议无效，这无疑扩大了无效的适用范围。

（三）协议审查原则单一

行政权要受到司法权的监督，但是这一监督是有限度的，究其根本是审查强度的问题。司法要在合理的限度内对行政权进行审查监督，防止过犹不及。梳理北大法宝检索的相关案例发现，法院对土地征收补偿协议案件裁判往往只进行合法性审查，只有很少一部分进行了合理性审查。行政诉讼法修订以前，法院受理征收补偿行政协议案件后仅对合法性以及程序性违法层面的审查，对于行政处罚明显不当作变更判决。行政诉讼法修订后第70条将明显不当纳入行政行为可撤销的情形并作合理性审查，但是对于行政协议确认无效、不完全履行、单方变更解除行为依照《行政诉讼法司法解释》第14条、第15条，仅作合法性审查，审查原则单一化。

四、土地征收补偿协议效力审查的完善建议

（一）分类型侧重适用法律规范审查

上文在大致上对于土地征收补偿协议效力审查的模式、认定路径进行界分后，行政和民事法律规范具体应用在土地征收补偿协议案件中，可以从协议的内容和效力的合法性判断分别侧重适用法律规范审查。在实体层面，土地征收补偿协议是政府为了公共利益进行的公共管理活动，对于效力的合法性判断应当侧重于行政法规范进行审查，重点可以从主体是否具有法定职权，是否违反法定程序入手。对于土地征收补偿协议的内容，应当侧重于民事法律规范的审查，涉及协议的履行和解除内容具有浓厚的民事主义色彩，理应基于民事法律规范来进行调整规范。司法实践中，适用民事法律规范审查协议效力主要从主体是否适格、是否具备相应的行为能力、是否符合公共利益等几个角度出发，当协议不适用无效和可撤销的民事法律规定时，就能够反向推定土地征收补偿协议有效。土地征收补偿效力的举证责任分配可以做如下优化：首先，考虑到被征收主体在整个征收过程中的弱势地位，涉及需要证明征收补偿协议成立的，理应由征收主体来承担。其次，为了更好地平衡行政诉讼中公益与私益的关系，针对行政机关不履行协议而引发的诉訟，鉴于行政相对人在征收关系中的弱势举证能力，应当由行政机关履行相关的举证。

（二）完善“一般违法”和“重大违法”的认定

法院在审理土地征收补偿协议案件过程中，由于“一般违法”与“重大违法”认定标准的不统一，部分法官难以对标准的有效掌握，导致审理过程的繁琐，出现结果差异性。基于立法目的考量，无论法院对于协议合同进行合约性审查还是合法性而适用民事法律规范还是行政法律规范进行，其并无本质差异，一般可以根据个案中具体利益的博弈和衡量去判断该协议是可撤销的协议还是无效的协议。法院判断土地征收协议效力时，可以引入比例原则来进行综合考量公益与私益来判断协议的效力。此外，“一般违法”和“重大违法”界限标准实际上是很难确立的，秉承解释论的观点，标准的确定可以从现有的法律规定上梳理完善。例如，对于农村集体土地的征收征用必须经相关组织民主讨论，征地补偿费用的使用、分配应当经过村民会议的讨论决定，我国法律规定这属于强制性规定，违背应当认定为“重大违法”。

（三）增加合理性审查

如何平衡司法权和行政权之间的关系，无疑是司法审查强度需要解决的问题。合理性审查的程度，意味着司法机关对行政机关及其行政权力的控制和监督程度，是对于已纳入行政诉讼程序的行政行为将受到何种程度的监督和审查。人民法院如何看待行政机关在行政程序中作出的认定，能否以自己的判断来代替行政机关的判断？法院在审理行政协议案件中，除了要符合法律的规定进行合法性审查，更要适当对行政机关的自由裁量权进行合理性审查，审查行政机关是否在法定权限范围内行使自由裁量的权利，是否符合立法目的精神，行使自由裁量的裁量空间是否符合比例原则的内在要求。具体到征收补偿协议诉讼的审判实践中，协议确认无效、不完全履行、单方变更解除行为应当纳入到合理性审查的范围，尤其是对于行政机关的单方变更解除权，行政机关具有单方面行使变更解除权，在二者的权衡中，作出维护社会公共利益的范围内牺牲被征收人私人利益的决定，这原本就是行政机关行使自由裁量的结果。因此涉及到征收补偿数额、补偿方式等，应当进行合理性审查，切实保护好相对人的合法权利。同时应该依据案件的具体类型选择恰当的审查方式，妥善解决行政争议，当然也要防止司法过度干预。

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