易地扶贫搬迁社区村干部角色弱化风险与重塑路径——基于陕南S县四个社区的观察

何经纬，曹海林

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211000 )

一、问题的提出

合理的城乡空间布局是推进新型城镇化和乡村振兴战略，实现中国式城乡治理现代化的重要基础。在此过程中，城乡之间的历史空间和区位边界逐渐被打破与重构，也催生了一种全新的社区形态——过渡型社区。“过渡型社区”是指将原属于两个及以上自然村或行政村的农户迁入政府统一建设的安置点而形成的新的社会生活共同体。(1)吴晓燕，赵普兵：《“过渡型社区”治理：困境与转型》，载《理论探讨》2014年第2期。作为城市空间扩张形塑出来的一种社会产品，过渡型社区横亘于城乡社会之间，在空间样态、社会结构和文化表象等层面呈现出明显的混合性、阶段性和稳定性等特征。(2)郑延瑾：《城乡“过渡型”社区的治理困局如何破解》，载《人民论坛》2020年合刊第Z2期。因此，这类社区在迈向治理有效的理想状态中常常面临诸多困境，如何实现其善治是后搬迁时期移民工作的重中之重。

从城乡空间总体布局来看，我国过渡型社区的形成主要有“合村并居”“相对集中居住”“易地扶贫搬迁”三种典型模式。相较于前两种模式，易地扶贫搬迁移民社区(以下简称“易扶社区”)的“过渡型”特征更加明显，治理困境也最为突出，这是由易地扶贫搬迁安置实践和移民自身特征等多重因素共同决定的。作为国家大规模、有计划的减贫工程，易地扶贫搬迁具有显著的“动员”特征。(3)栗潇远：《基层干部互动与减贫绩效——来自“吕梁-太行山区”集中连片特困地区的案例证据》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第4期。“十三五”期间，共计960多万贫困人口搬离“一方水土养不起一方人”的地区到城镇生活。这在取得举世瞩目返贫成果的同时，也给易扶社区的治理提出了严峻考验。在搬迁指标压力下，易扶社区各项建设大多滞后于移民搬迁速度；加之刚脱贫的移民发展能力不足、所处的基层政府也多为退出贫困县序列不久的脱贫县，使得移民社会适应、社会融入、就业等各种问题在迁入初期集中暴露于易扶社区之中，亟待解决。在以往的研究中，对于易扶社区治理困境多是从国家与社会视角展开讨论的，很少关注到村干部作为社区治理的“实践者”和“领路人”，在社区治理能力提升上起着关键作用。课题组通过对陕南易扶社区的调研发现，虽然搬迁后村干部的组织化和职业化程度增强，但易地扶贫搬迁实践却在一定程度上带来了村干部角色弱化的非预期风险，使其与新的社区善治体系难以相嵌，甚至会加剧治理难题。为此，本文主要探讨两个问题：一是易地扶贫搬迁何以会带来村干部角色弱化的非预期风险；二是如何重塑易扶社区村干部的规范角色，使其嵌入新的社区治理体系之中并发挥有效影响力。

2020年底，易地扶贫搬迁“搬得出”的任务目标已顺利完成，接下来普遍面临着“搬后怎么办”的治理问题。如何确保移民在新的安置社区“稳得住，能致富”，关系着脱贫攻坚成果能否长期巩固和维持。易扶社区作为脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的实现场域，消弥其在过渡阶段的敏感性、脆弱性和不稳定性具有重要的现实意义。现有研究对于易扶社区治理主要从两个方面切入：第一，关于易扶社区治理困境及产生原因的相关研究。研究者论述了当前易扶社区遇到的各种治理困境，如基础设施不足、组织机制不健全、移民社会适应不足等。在此基础上，研究者从安置模式、后扶政策、生计资本、社区属性和移民社会心态等宏观、中观和微观层面对易扶社区的治理困境予以分析；(4)马良灿，陈淇淇：《易地扶贫搬迁移民社区的治理关系与优化》，载《云南大学学报(社会科学版)》2019年第3期；刘金龙，金萌萌：《易地移民搬迁能实现“搬得出、稳得住、能致富”吗？——基于陕南S县的调查》，载《中国农业大学学报(社会科学版)》2020年第2期；冯伟林，李聪：《易地扶贫搬迁农户生计恢复策略选择的影响因素研究——基于陕西安康的农户调查》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。第二，关于解决易扶社区治理困境的路径探索。研究者们主张通过社区营造和社会工作介入来培育社区意识，并加强基层组织建设来破解易扶社区的治理困境。(5)黄六招：《组织学习与双向赋能：推进社区治理现代化的有效路径——基于一个易地搬迁社区的案例研究》，载《探索》2021年第6期。基层组织建设作为社区治理的核心和首要环节，直接影响着易扶社区的治理效果。易扶社区基层组织建设的根本目标是从“村民自治”到“居民自治”，但这并非简单的组织更替，还涉及到社区结构、秩序和治理体系的重组。(6)纪芳：《过渡型社区的基层组织建设：实践类型与运作基础》，载《内蒙古社会科学》2021第5期。学界大致将易扶社区基层组织机制分为集体主导型、行政主导型和双轨运作型三种形态。但研究发现，不论哪一种形态，原有村干部都在其中承担着重要角色。这一方面是因为许多居民并未完全脱离原来村庄，村内集体资产还未进行妥善处理；另一方面，即使原村庄已经完全“撤村”，但原有组织机制仍会继续发挥“惯性”作用。(7)王娟：《组织变迁与过渡型社区治理——以首都H区三个过渡型社区为例》，载《中共福建省委党校学报》2017年第9期。所以，当前易扶社区基层组织建设必须要加强村干部组织化和职业化建设，使其嵌入进新的社区治理体系之中。

村干部作为乡村治理的代表主体，其角色类型和职务行为一直是基层治理研究的重要议题。总体而言，大致存在两种研究路径，即制度研究和实证研究。制度研究路径认为，村干部处在特定的社会结构和关系网络之中，其角色必须要符合公众期待。其中，徐勇提出的“双重角色”论断，不仅诠释了传统中国社会乡村治理模式的“双轨政治”，也契合了当今“村政乡治”的现实，奠定了村干部角色研究的基本框架；(8)徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，载《二十一世纪》1997年第8期。随着乡村治理研究的深化，不少学者发现村干部的应然角色只能作为“理想类型”而存在，具体村治环境下村干部的实际角色往往有所偏离，继而从实证研究路径开展村干部角色研究。例如，吴毅认为村干部在履行“双重角色”时既处于国家体制之外但又不完全属于村庄，被置于里外皆不被认可的“双重边缘化”位置，逐渐沦为村庄“守夜人”和村政“撞钟者”(9)吴毅：《双重边缘化：村干部角色与行为的类型学分析》，载《管理世界》2002年第11期。；付英通过考察征地拆迁过程中村干部的社会行动，提出了政府“代理人”、村民“当家人”以及“理性人”三重角色框架；(10)付英：《村干部的三重角色及政策思考——基于征地补偿的考察》，载《清华大学学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。税费改革后，有些村干部周旋于村民与政府等各方利益主体之间，学者惯用“经营者”来概括这一角色；(11)梁晨：《村庄经营者与“钓鱼”经营：项目进村背景下的村干部——以华北P县西水村为例》，载《北京工业大学学报(社会科学版)》2021年第3期。梁永成与陈柏峰认为重塑可持续的农村干部培养体系需要认真处理好乡村关系、干群关系、公职化与自治关系。(12)梁永成，陈柏峰：《农村后备干部培养体系的转型与重塑》，载《思想战线》2020年第5期。

既有研究丰富了我们对易扶社区建设及村干部角色方面的认识，为本文提供了理论基础和必要的研究文献。但已有研究对易扶社区的“过渡型社区”属性关注不够。尽管学者就村干部应然和实然角色提出了众多说法，但许多研究和当前易扶社区的“过渡型”情境难以相嵌；虽有学者对村干部应然角色的偏离做了相关论述，但多从村干部的私利性角度对其进行阐释，忽视了村干部对社区整体治理空间的影响；最后，现有研究虽然关注到易扶社区基层组织建设中原有村干部的作用，但大多停留在理论层面，缺少相应的案例研究。基于此，本研究通过对陕南四个易扶社区的考察，在空间视域下重新审视易扶社区村干部的角色弱化风险，并提出重塑其规范角色的路径，以期能为易扶社区善治提供借鉴，也为中国式城乡社区治理现代化提供多元化的研究案例。

二、空间与秩序：“空间-行动者-秩序”分析框架的建构

20世纪60年代，社会空间以一种新的叙事方法和理论视角出现，学界称之为“空间转向”(13)何雪松：《社会理论的空间转向》，载《社会》2006年第2期。。在空间社会学先驱享利·列斐伏尔(Henri lefebrre)看来，空间不仅是日常生活实践的场域，更是社会关系生产和再生产的媒介。(14)[法]亨利·列斐伏尔：《空间的生产》，刘怀玉译，北京：商务印书馆，2020年出版，第111页。爱德华·苏贾(Edward W.Saja)提出，社会空间作为一种社会产品，每一个社会和生产模式都会生产出属于自己的空间。(15)[美]爱德华·W·苏贾：《后现代地理学—重申批判社会理论中的空间》，王文斌译，北京：商务印书馆，2004年版，第88页。易地扶贫搬迁本质上是在“空间贫困理论”指导下的空间转型实践。(16)任新民，马喜梅：《现代化视角下少数民族地区易地搬迁稳定脱贫实证研究——以文山壮族苗族自治州石漠化片区为例》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。城乡社会作为两种不同的空间场域生产着不同的生活实践与社会状态。如果说从农村向城市转型是一种秩序向另一种秩序的转变，失序则意味着社会发生了较快变迁。那么，易扶社区作为空间重组后的社会生活共同体，从传统“乡村空间”向现代“都市空间”迅速转型过程中也容易出现新旧规范的差异、冲突、混乱和规范缺场等失序现象。(17)孙其昂，杜培培：《城市空间社会学视域下拆迁安置社区的实地研究》，载《河海大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期。

现有城乡空间研究主要有两种代表性的研究理路。第一种为“空间-行动者”“空间-权力”“空间-社会关系”等，主要聚焦空间变动下的人；第二种为“空间-社会结构”“空间-社区治理”“空间-社会秩序”等，多关注空间转变后的空间本身。(18)茹婧：《空间、治理与生活世界——一个理解社区转型的分析框架》，载《内蒙古社会科学(汉文版)》2019年第2期。这两种研究路径都将空间变动作为研究起点，但在某种程度上均存在一定缺陷。第一种阐释了空间变动对空间行动者的影响，但并未就此深入探讨其对空间产生的反作用与如何依此来治理空间的论题；第二种将空间本身作为治理对象，但忽视了行动者在其中的能动性，容易造成类似“国家与社会”视角的弊端。应当注意到，空间失序并不意味着城乡两种社会的失序，而是因为空间变迁不可避免地改变了空间行动者的社会关联，并影响原有的权力结构和治理过程，继而导致空间行动者出现失范行为，使社区呈现出一种失序状态。(19)丁波：《空间治理：空间变迁视角下乡村治理重构》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第5期。所以，社区空间治理最终的方向和目标应该是空间有序。但从空间变动到空间有序的过程中，必须关注行动者在其中的能动性。如果行动者在空间转型过程中社会认同不断解构、社会角色不断异化、社会信任不断瓦解，新的空间社会秩序则会面临危机。如果在空间变动下，能够最大程度上消解行动者角色异化风险，则能够最大程度的维持空间社会秩序，推动社区治理能力提升。

基于此，本文提出“空间-行动者-秩序”分析框架，来呈现空间转型过程中行动者与空间秩序之间的社会关联。其中，村干部作为基层社会治理的重要行动者，其角色表现不仅是影响社区空间秩序的关键因素，也是重构社区空间秩序的重要手段。因此，本文在“空间-行动者-秩序”分析框架下，借助空间理论重点分析易扶社区村干部在空间剧烈转型下出现的角色弱化风险，并探讨重塑其规范角色的有效路径，以此来提升易扶社区治理能力，重构易扶社区治理秩序。

三、空间转型张力与易扶社区村干部角色弱化风险的生成

20世纪20年代初，美国学者米德(G·H.Mead)首次将“角色”概念引入学术领域，认为角色是在任意一个特殊场合，社会外界对于某一个体或群体行为和期待的规范体系。(20)[美]乔治·H·米德：《心灵、自我和社会》，赵月瑟译，上海：译文出版社，1992年出版，第145页。社会角色的扮演首先要在社会化过程中形成角色观念，再以此指导角色实践，而在面对突发事件时的角色反应往往也会有所差异。一般认为，角色观念、角色行动和角色反应构成了某一角色扮演的特定要素。(21)任志峰：《角色理论及其对集体行为者的可行性分析》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2016年第4期。根据社会角色理论，村干部的角色应自觉将乡村整体福利置于个人利益之上，形成利村而非利己的角色观念、为村民利益和村庄发展积极作为的行动表征、及时回应和解决社区突发事件、预防矛盾激化的反应表征。同时，村干部还应兼顾政府下达的行政任务，积极推动政府和村民之间有效沟通，促进基层社会的和谐稳定。

2022年7月，课题组对陕南S县4个易扶社区进行了为期一个月的实地考察。其中，C社区和M社区位于城郊，距离县城较近，是S县重点打造的易地扶贫安置示范小区，基础设施比较完善；L和Z社区位于集镇，距离县城约20公里，基础设施和公共服务等资源相对匮乏。之所以选择这4个社区是因为其安置居民户数较多，每个社区均超过了500户，且居民迁入时间较短(2017年底开始搬迁，2020年初全部搬入)，能够代表大多数易扶社区早期的治理状况。经课题组走访发现，4个社区的治理主体仍是搬迁前各村的村干部，各人负责原村居民相关事宜，村干部都集中在一栋名为“社区服务中心”场所内办公。课题组对社区居民、村干部以及基层政府工作人员进行访谈，并参与了社区村干部和居民之间的互动过程，对搬迁后村干部的角色表现进行了全面的观察。从调研情况来看，四个社区村干部搬迁后的角色观念、角色行动和角色反应相较于搬迁之前发生了一定程度的偏离，存在明显的角色弱化风险。易扶社区村干部的社会角色作为外界期待的规范体系，其扮演过程受到所处环境的制约和影响。诚如马克思所言，人类的社会实践活动一定是在其所处的空间中展开和持存。(22)[德]马克思，恩格斯：《马克思恩格斯选集》，中共中央翻译局译，北京：人民出版社，1995年版，第573页。易地搬迁带来了生产空间、公共空间、社会空间、组织空间的突变，产生的空间张力衍生出流变性和不稳定的生活实践情景，使得空间主体在短时间内无所适从。本研究认为，这种空间张力是造成村干部角色弱化的非预期风险的重要原因。

(一)生产空间的集聚增加了村干部的利益机会

村庄集体资源是村干部有利可图的首要条件。传统乡土社会以农业生产为基本生计模式，并形成了以土而居的村落格局。由于人口多、机械化程度低，传统农业生产主要以小农方式经营。小农经营方式形成了生产空间典型的分散性，表现为以家庭为基本单位的分散居住模式和生产生活格局。搬迁之前，村民只需管理好自己的“一亩三分地”，除了兴修水利等公共设施，一般并不需要集体合作。另外，农民不仅长期被排除在社会保障范围之外，还要向国家交粮纳税。直到中华人民共和国成立尤其农业税改革之后，“三农”保障机制才逐渐健全，社会资源也开始大量下沉到农村地区。(23)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，载《中国社会科学》2012年第5期。随着经济发展水平的提高，越来越多的“项目下乡”成为了农民生产空间中重要的外部资源。但我国幅员辽阔，农村和城市相比外部资源仍十分匮乏。在内部集体资源较少、外部资源也十分有限的情况下，传统乡土社会中村干部的获利机会较少。

搬迁之后，很多村庄被“连根拔起”，村民迁至城镇生活，生产空间发生了剧烈的变革。房屋拆除和土地征收等让移民原本的生产空间成为一种重要的生产要素并逐渐商品化和货币化，村庄内部资源在这一过程中迅速增加并得以集聚。村民从原来分散居住到“上楼”集中居住，以种地为生的村民无法再从事农业生产，大多进入到集聚性的生产空间(如工厂、企业)从事集约化劳动。布迪厄曾指出，资本不仅是场域当中行动者活动竞争的目标，同时也是用来竞争的手段。(24)[法]皮埃尔·布迪厄：《实践感》，蒋梓骅译，南京：译林出版社，2003年出版，第177页。对于刚迁入的居民来说，为了能够在生产空间中获得优势，都想占有更多的生产资源。政府为了促进移民快速融入，一般会在搬迁初期给予较多的政策扶持，如就业岗位、技能培训和相关福利政策等。S县在精准扶贫政策实施之前是典型的“一方水土养不活一方人”的贫困山区。自“十三五”规划以来，S县共计34000余人搬到城镇生活。S县为保障居民生产生活制定了一系列扶持政策，尤其加大了对易扶社区的扶持力度。譬如，S县民政局为了解决难以维持基本生计的移民生存问题，在易扶社区设立了公益性岗位。但四个社区的公益性岗位基本由村干部直系亲属担任，很多残疾人、老年妇女并没有真正受益。显然，村干部这一举动并不符合自身角色要求，也违背了公益性岗位设立的初衷。一般而言，如果村干部能够在集体获利前提下合理利己，村民并不会对村干部有过多苛责。村干部作为社区治理的核心人物，在生产空间内部和外部资源集聚的过程中拥有了较多的获利机会，成为了他们角色弱化的重要诱因。

(二)公共空间的凋敝限制了村干部的舆论传播

社区公共空间是社区各相关主体基于公共性需要，按照社区内部交往规则进行社会活动和思想交流的公共场所，大体包括两个方面。一是社区成员可以自由进入并进行各种思想交流的公共场所，如农村的寺庙、戏台、祠堂等；二是指社区内普遍存在着的一些制度化组织和制度化活动形式。(25)曹海林：《乡村社会变迁中的村落公共空间——以苏北窑村为例考察村庄秩序重构的一项经验研究》，载《中国农村观察》2005年第6期。所以，社区公共空间并非只作为一个物理概念存在，更是社区成员情感互动、舆论生产和关系建构的主要实现场域。

传统乡土社会作为相对透明的熟人社会，成员之间遵守着共通性的社群伦理。一旦有人违背了村庄中共同遵守的礼俗规范，必须承担来自村中的舆论压力，甚至会受到村庄其他成员的排斥。越是关系紧密的共同体，群体舆论的压制力就越大。(26)梁晨：《集体记忆、社区舆论与村庄福利：农村家庭养老的持续机制》，载《社会发展研究》2022年第1期。村庄公共空间是村庄舆论生产和发挥作用的重要舞台，是村庄公共性形成和存在的社会基础。村民在茶馆、集市或水井旁可以自由谈论村庄成员，村干部也不例外。村民可对村干部的职务能力进行全方位点评，促使村干部在舆论压力下不敢发生偏差和越轨行为。如果村干部因为某些私利行为被冠上“自私自利”“贪污”等标签，不仅会导致其在村中难以立足，还会影响其家庭的整体声望和家族的长远发展。

搬迁之后，左邻右舍的居住空间被单元楼式的居住空间所替代，公共空间与私人空间的界限变得更加清晰。福柯在《规训与惩罚》中提到，空间隔离、空间封闭、空间定位等空间分配技术可以对人的身体起到规训作用。(27)[法]米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成，杨远婴译，北京：生活·读书·新知三联书店，1999年出版，第195页。单元楼式的居住空间使私人空间和公共空间完全分割开来，加之安置社区是由多个自然村的村民组成的半熟人或陌生社会，舆论难以在社区中生产并发挥其压制力；另一方面，传统乡土社会的公共空间具有较大的延展性，不仅有议事亭、祠堂、戏台和茶馆等专门的公共区域，也有大树下、水井边等小范围聚集地。但是，相比传统乡土村落易扶社区的公共空间严重稀缺。在调研社区中，只有C社区有一个供居民体育锻炼的小型广场，其他三个社区均没有能够容纳一定数量居民休闲或娱乐的公共空间。课题组还注意到，社区每栋单元楼前都安装了监控设备，公共区域基本不存在监控盲区。此举虽然提升了社区治安的稳定性，但正如福柯所建构的“全景敞视主义”那样，居民自知处于无形的“监视”之中，便很难再像以前那样自由发表意见。(28)陈阿江：《从熟悉社会到透明世界——监视视角下的社会类型演变》，载《江海学刊》，2022年第2期。易扶社区公共空间的凋敝造成了社区居民参与能力不足，尤其限制了村干部的偏差或越轨行为舆论的形成和传播，也弱化了社区舆论对村干部角色表现的监督作用。

(三)社会空间的区隔弱化了村干部的道义责任

人在社会中想要获得物质资料和情感支持，必须与他人进行社会交往。社会空间不仅承载着人们的社会联系和情感互动，也反映着个体社会资源的存量和质量。涂尔干认为，人类总是会将自身特征类别化并倾向于和自己特征相近的人进行社会交往，由此产生了族群、部落等最初的社会范畴。(29)[法]爱弥儿·涂尔干，马塞尔·莫斯：《原始分类》，汲喆译，渠敬东校，北京：商务印书馆，2012年出版，第3页。滕尼斯将这种在原始状态下聚集在一定地域内、成员之间关系亲密的统一体称之为“共同体”(30)[德]斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会：纯粹社会学的基本概念》，张巍卓译，北京：商务印书馆，2020年出版，第54页。。从共同体属性来看，我国传统乡土社会具有典型的共同体特征。传统乡土社会边界清晰，村庄内部成员彼此熟悉，日常交往形成的社会空间和居住空间相互叠合，对村庄具有强烈的认同感、安全感和凝聚力。在这种共同体形态下，村干部和其他村民一样生活在祖辈们世代繁衍生息的村庄，共同拥有村庄集体记忆，对村庄具有与生俱来的“根”的情感。村庄每位成员都非常热衷于参加村庄公共事务，愿意分担村庄发展责任。村干部作为村民自己选出来的“领导者”，一般由家族长老等对村庄事务最为关心的村民担任。在共同体意识下，村干部会自觉将村庄整体发展作为自己的道义责任。

搬迁之后，不同自然村的村民聚集到了易扶社区，邻里也被随机抽签重组。原来的熟人社会如今被半熟人或陌生社会所取代，居民难以在短时间内形成相互信任的社会空间，从而出现情感排斥和心理隔膜。“上楼”集中居住与原先“横排式”居住相比，虽然增加了邻里交往的物理密度和精神密度，但相对封闭式的空间设计却使社会空间受到严重阻隔。另外，空间置换增加了居民对私人空间隐私和边界的敏感性，邻里之间常常因为争夺有限的空间资源而心怀不满。(31)吴宗友，丁京：《过渡型社区的空间“聚—离”与包容性治理》，载《中州学刊》2022年第6期。课题组调研期间，曾多次目睹居民为抢占社区里的空地或者楼道公共区域而发生争吵。乡土社会下曾经守望相助的社会空间被新的物理空间所隔绝，社区居民关系逐渐趋于冷漠和疏离。共同体意识的丧失致使居民只在意个人利益是否得到满足，并不关心社区整体发展。作为社区一员，村干部在这种区隔的社会空间里对安置社区也没有归属感，曾经为村庄发展和村民谋利的道义责任逐渐弱化，在价值观念层面加剧了自身的角色弱化风险。

(四)组织空间的失序扩大了村干部的权力边界

当前基层群众自治制度主要有两种组织治理机制，一是传统乡土社会治理机制，主要是以解决问题为导向，治理方式比较简约，重视利用非正式关系和手段；二是现代城市社区治理机制，更加突出行政性和服务性，治理方式也更加规范和复杂。(32)张来明，刘理晖：《新中国社会治理的理论与实践》，载《管理世界》2022年第1期。但不管是传统乡土社会还是现代城市社区，基层群众自治制度经过近三十年发展都已经相当成熟，尤其传统乡村在自然发展进程中基本形成了相对完善的民主协商传统。村干部在国家法律规定及村庄内部民主协商传统下形成了清晰的权力边界。这是我国农村社会能够长期保持和谐稳定的重要原因。

易扶社区虽然在名义上实现了从“村民自治”到“居民自治”，但从社会基础和实践运行来看，居民有需求时仍然会依靠原来村干部帮忙解决，上级部门也依赖村干部来帮忙协调居民问题。所以，易扶社区在搬迁初期既无法延续原来的传统乡土社会治理机制，也难以在短时间内转变为城市社区治理机制。村干部地位和作用在这一过程中被迅速提升，职权范围也得到了进一步扩大。他们在社区中集结成了精英集团，共同决定社区公共事务。如果各村干部发挥合力，则能够迅速提升社区治理能力；反之，容易导致“精英俘获”现象的出现，导致社区居民整体利益受到伤害。另一方面，不同村庄的村民汇集到一个社区，容易导致整体组织空间的涣散，国家力量很难深入社区内部。(33)丁波：《乡村振兴背景下农村空间变迁及乡村治理变革》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。村干部作为每个组成单位的核心代表，在国家力量难以进入时，自由裁量权一定程度上有所增加。在走访中发现，村干部在面对社区中突发性事件时的最先反应并非是及时回应和解决问题，而是想着如何尽快“息事宁人”和怎样“避责”。日常工作中照章办事并事事留痕以备检查等都是村干部避责的重要策略。总之，易扶社区组织空间的失序扩大了村干部权力边界，一定程度上增加了村干部角色弱化的风险。

四、破解之道：易扶社区村干部规范角色的重塑路径

易扶社区村干部的角色弱化是空间生产过程中正义缺失的突出表现，不利于社区治理能力的提升。戈登(Gordon H.Pirie)曾在《论空间正义》一文中提出“空间正义”概念并做了系统论述，其认为“空间正义”指空间产品、空间资源、空间权益和空间形态等能够在空间中得到公平正义的分配和使用。(34)Gordon H.Pirie：“On Spatial Justice ”，Environment and Planning， 1983，A(15)，P.471.空间正义能够有效克服现代性的功能困顿，保证空间各类主体社会关系的和谐。因此，后续要将空间本身作为重要的治理工具和资源，通过凝聚空间情感共识、制定公平的空间制度、激发空间公共精神等途径来实现空间正义，以此重塑易扶社区村干部的规范角色，推动易扶社区空间秩序的形成。

(一)凝聚情感共识，促进角色价值回归

情感共识或共同体意识影响着空间个体之间社会关系的亲密程度，是易扶社区空间生产的情感基础。传统乡土社会中的村民在情感联结下形成了共享性的信任环境和共识性的价值体系。情感共识作为村民一种情感表达，既承载了乡村社会发展的历史肌理，也是村庄社会秩序的现实性表征，使得村内每位成员都十分关心村庄发展。(35)杨慧，吕哲臻：《个体化视域下乡村社会情感共同体重塑》，载《中国特色社会主义研究》2022年第2期。这种共同体意识所促成的情感联系在搬迁之后被区隔性的社会空间逐渐瓦解，村干部及其他居民对于社区缺少归属感，也失去了投身社区建设的奉献精神。重塑易扶社区村干部的规范角色必须要凝聚社区居民的情感共识，激发出村干部为社区整体发展服务的道义责任。

易扶社区具有非“农”非“城”的过渡型特征，也意味着可以将城乡治理中的两方面优势共同融入到社区治理共同体建设当中。譬如，合肥等地利用“五社联动”的方式，在合村并居社区中开展一系列文娱活动，以此来唤醒居民的集体记忆，重塑社区居民的情感联结；(36)吴宗友，丁京：《从区隔到融合：空间视角下城市“混合社区”的多元治理》，载《云南社会科学》2021第4期。另外，易扶社区内部的熟人资源只是隐匿于现代性的社区空间结构中，并没有完全消失，社会组织可以利用熟人关系来扩大社区居民整体的社会关系网络；除此之外，社区还可以积极培育一批居民领袖和趣缘群体，广泛深入到社区居民的生活世界中去。这些内生性群体既丰富了社区居民的精神生活，又能够重新整合社区的社会空间，使居民从个体走向群体，增加了社区归属感和凝聚力。伴随着社区共同体意识的增强，居民不仅可以将自身放置于曾经的传统乡土社会之中，也能够在新的社会空间中找到自己的群体身份。在这种情感共识下，村干部也可以重新找回自己的角色意义，增强为社区建设和发展贡献自我的价值信念。

(二)推动制度引领，强化角色刚性约束

基层自治空间是在社区力量和国家力量互动过程中形成的，村干部权力受到来自居民和国家的双向制约。但在搬迁初期，易扶社区的组织空间失序问题造成了村干部角色约束力降低，隐形权力进一步上升。重塑易扶社区村干部的规范角色必须加强组织空间的规范化和制度化建设，将村干部限制在合理的权力边界内治理社区。

加强易扶社区组织治理机制规范化和制度化，首先要发挥基层党组织的核心引领作用。基层党组织作为社区治理的主心骨，是凝聚多元主体参与社区治理的组织者，是保障社区治理沿着正确方向发展的根本力量。然而从调查情况来看，S县易地扶贫社区建立党支部或党小组的比例仅为15.4%，调研的四个社区均未成立专门的党组织。由于缺少基层党组织的制度引领，导致村干部的职务行为规范化不足，一定程度上加剧了村干部角色弱化和社区治理的风险；其次，重塑易扶社区村干部的规范角色，要积极推行常态化巡察制度，加强对村干部的角色监督。近年来，多地为解决征地拆迁中的村干部腐败问题及民众关心的重大问题，推行“开门迎访，入户探访”等方法直接与社区居民面对面协商。这一举措强化了对村干部的监督，促使他们合法合规地履行职务；(37)万银锋：《构建和完善村干部监督体系探析》，载《江淮论坛》2022年第4期。最后，上级政府可以基于工作能力、居民满意度等指标对易扶社区村干部实行绩效考核制，并根据考核结果决定奖惩以及任免，以此来规范村干部的职务履行和优化村干部的人才队伍。除此之外，针对易扶社区的集体资源分配和使用可以制定精细化准则，以此来缩小村干部的自由裁量权。通过基层党组织建设、村干部巡查和考核等一系列制度性建设能够有效加强易扶社区组织建设，也强化了对村干部角色的刚性约束，督促他们在制度限定范围内行使权力。

(三)培育公共精神，建立角色柔性制约

社区公共精神作为社区构成的有机成分，不仅能够促进社区居民自身德性养成，也能够提升社区共同体意识和推进基层民主政治建设。(38)张承安，师晓倩：《社区共同体建设中公共精神的六个维度》，载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。社区公共空间的凋敝是易扶社区村干部的角色弱化的重要原因。重塑易扶社区村干部的规范角色可提升社区居民广泛参与社区公共事务的热情和能力，能发挥出基层群众自治的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督作用，增强对村干部角色的柔性制约。

培育易扶社区居民的公共精神，首先是要扩大社区的物理公共空间。社区物理公共空间是培育居民公共精神的物质载体和客观环境，具有休闲娱乐、道德教化、公共服务、社会整合等多种功能。扩大社区物理公共空间，一方面是要结合社区特点和居民需求开发出一些新的政治性、生产性、生活性公共空间，如居民议事厅、社区工厂、老年活动中心、居民文化广场等；另一方面，要拓展楼栋空间的潜在功能，打造邻里交往的微空间。作为居民生活必经和必达的基础空间，楼栋空间功能的释放能够促进邻里间的互助交往，使社区重新焕发“人情味”和“烟火气”(39)管其平：《空间治理：过渡型社区治理的“空间转向”》，载《内蒙古社会科学》2021年第6期。；其次，可以通过制定村规民约或建立“道德银行”等在社区中营造出公平正义的道德伦理并将其内化为居民的行为准则，以此来维护社区公共理性和提升社区公共意识。村干部在这种公共理性下需要具备大局意识、集体意识和责任意识，一定程度上约束了其角色行为；最后，培育社区公共精神，需多鼓励和带领居民积极参与社区公共活动。居民只有参与到具体实践中去，才能够真正的提升自主意识和自治精神。易扶社区要发挥民间组织的作用，将分散的居民组织起来，带领他们投身到社区环境整治、治安巡逻、护学岗等社区事务中去。(40)张承安，邹亚楠：《网格化社区治理中培育公共精神的可能路径》，载《湖南科技大学学报(社会科学版)》2016年第6期。除此之外，还可以举办社区居民代表大会、居民论坛等系列活动，鼓励居民参与和监督社区各项事务。社区公共精神的提升，能够加速社区多元主体共治格局的出现。在广泛的居民公共参与下，村干部角色行为受到了来自社区舆论、公共理性、集体道德等的制约，权力的约束力进一步增强。

(四)弥合数字鸿沟，提升角色服务能力

在万物互联的智慧时代，网络社会俨然不再是一种单纯的虚拟社会形态，而是连接在场空间与缺场空间的实实在在的实体空间。(41)刘少杰：《网络空间的现实性、实践性与群体性》，载《学习与探索》2017年第2期。网民可通过各种社交软件等来表达自身的现实感受和信念追求。这种网络交往打破了原有的时空界限，也给社会治理带来了新的数字机遇和挑战。外出务工的中青年群体基本习惯了数字化和智能化的生活，而许多常住社区的老年群体却成为数字中的弱势群体，二者之间的“数字鸿沟”越来越宽。村干部曾经的治村经验在当前如何解决“数字正义”问题上变得难以适从，角色服务能力明显不足。

“数字化”趋势不可避免，易扶社区村干部需要顺应时代发展潮流，充分利用好数字空间来突破地域性界限，打造数字生活共同体。一方面要开通各类网络平台，为居民提供相关数字服务，对社区居民进行数字赋能。譬如，建立社区居民“微信群”，不仅可以增强居民身份认同感，村干部也可以及时将一些社区公务发在群里告知居民；同时，也可通过搭建公共服务平台来满足居民的相关需求。比如，搭建就业平台帮助居民链接相关工作岗位以及线上帮助居民办理相关业务；另一方面，村干部要努力消除数字化给老年群体带来的技术区隔，让他们也能够均等和便捷地享受数字化社区服务。对于一些不会使用智能手机的群体，应该组织相关志愿者尽可能的教会他们相关网络技能；也可利用智慧社区的终端设计，即使不会使用相关设备，也能够进行终端监控。这些数字化产品不仅能够很好地将社区居民组织在数字社区之中，增强社区的整体归属感；同时，也可以帮助易扶社区村干部更好地进行社区治理，提高自身的服务能力，减少角色弱化的风险。

五、结语与讨论

易地扶贫搬迁在给居民带来全新生活世界的同时，其混合性、阶段性等特征也增加了社会治理的风险与挑战。当前在精准扶贫与乡村振兴的有效衔接过渡阶段，必须着力提升易扶社区的治理能力(42)耿达：《民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效链接的文化路径——基于一个少数民族村寨的文化扶贫实践》，载《思想战线》2021年第5期。。党的二十大报告提出，各地要努力完善基层社会治理体系，积极推进乡村振兴战略。(43)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《中华人民共和国国务院公报》2022年第30期。因此，直面经验现实、讨论和分析易地扶贫搬迁社区中存在的社会治理难题，是实现中国式城乡治理能力现代化的重要步骤。

本研究基于陕南S县四个易扶社区的调研，通过“空间-行动者-秩序”的分析框架发现，原有村干部在新的安置社区中仍承担着治理职责，但剧烈的空间变革造成的空间张力带来了村干部角色弱化的非预期风险，成为阻碍社区秩序重建和善治目标实现的重要因素。易地扶贫搬迁社区本质上是一种空间变迁和重组，村干部角色弱化是空间正义缺失的突出表现。重塑易扶社区村干部角色要将空间本身作为重要的分析工具和治理资源，通过凝聚空间共同体意识、制定公平的空间制度、激发空间公共性精神等途径来加强对村干部角色的刚性和柔性制约，促进村干部角色价值的回归；同时，数字技术已触及社会各处，日益影响居民生活和工作，村干部也要在数字治理的机遇和挑战下提升自己的角色服务能力。

随着我国城镇化进程高速迈进，易扶社区、合村并居等过渡型社区将会在相当长一段时间内广泛存在。易扶社区作为过渡型社区的典型形式，分析其在空间转型过程中村干部的角色变化能够为合村并居、相对集中居住等其他过渡型社区治理提供借鉴意义。总而言之，过渡型社区作为一种空间重组，其治理问题应该要立足于整体空间，透过空间棱镜关注行动主体的角色变化，最终实现社区有效治理。