中国陆地边境护边员职业化问题探析

徐黎丽，许浩东

(1.兰州大学 铸牢中华民族共同体意识研究培育基地/中国边疆安全研究中心，甘肃 兰州 730020；2.兰州大学 铸牢中华民族共同体意识研究培育基地/西北少数民族研究中心，甘肃 兰州 730020)

边境安全作为国家安全的重要组成部分，不仅关系到国家领土归属、主权完整、民众安居，而且也与周边国家关系密切相关。因此我国自古以来就以兵屯、民屯、游牧、巡边的方式强边固防。近代中国边地被占、边民被掠的影响表明，习近平总书记提出的一系列“治国先治边”论述是对中国古代边疆治理的继承与发展。其中，2018年4月23日中共中央政治局召开会议审议通过的《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》对新时代强边固防具有重大的指导意义。经过4年多建设，中国陆地边境9省区已经初步形成了党政军警民合力强边固防的模式。新疆则在结合兵团建设优势的基础上，提出了“党政军警兵民”六位一体强边固防模式。(1)《新疆塔城：“六位一体”加强边境管控》，中国军视网，(2017-03-29)[2023-01-08].http：//www.js7tv.cn/pic/201703_88667.html.在这一模式中，以“民”为基础建立的护边员队伍，在党政军警兵民合力强边固防中的作用无可替代。

综观近些年来护边员的研究成果，在研究区域方面，新疆最多，云南、内蒙古、广西次之，东北三省、西藏、甘肃相对较少；(2)从2023年4月11日所查阅的CNKI统计数据来看，新疆护边员学术期刊文章520篇，学位论文112篇，报纸288篇，图书6本，远多于其他省区。在护边员研究内容方面，主要集中在工作性质、(3)张嵩，李佑标：《护边员工作的性质定位和劳动保障》，载《广西警官高等专科学校学报》2015年第5期。管理模式、(4)王竹婷：《新疆跨越式发展背景下边境治安管理创新研究》，载《新疆教育学院学报》2013年第2期。对策建议(5)许建海，王江兵：《浅谈加强边境地区护边员队伍建设》，载《国防》2010年第9期。等方面；在护边员职业化研究方面，主要关注待遇、政策、任务(6)宋才发：《提高牧民护边员待遇极其重要》，载《中国民族》2011年第9期；王海东：《吸民治边：党政军警民体系中的护边员机制研究》，云南大学硕士学位论文，2021年；王竹婷：《新疆跨越式发展背景下边境治安管理创新研究》，载《新疆教育学院学报》2013年第2期。等方面。以上有关护边员的研究成果表明，起源于屯田、巡边的农牧民，过渡到现代民兵，近20年来逐渐统一为护边员的相关研究成果仍然停留在宣传护边员先进个人与单位，选拔、管理与规范层面，理论探讨还相对不足，不能为中国陆地边境护边员的工作实践提供指导与参照。有鉴于此，本文以护边员职业化问题为切入点，分析护边员半职业化的原因，提出护边员职业化发展的优化措施，旨在更好地发挥护边员在中国陆地边境合力强边固防中的独特作用。

一、中国陆地边境护边员职业化表现

职业化是现代社会分工不断细化的结果。在农牧时代，职业相对少且稳定；在工业化时代，“工业社会所取得的辉煌成就也是得益于职业化。”(7)张康之：《在风险社会中看职业化与专业化》，载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2022年第3期。在信息化时代，一方面，新资源出现为新职业的职业化奠定了基础，一些旧职业因资源枯竭而逐渐消失；(8)徐黎丽，韩静茹：《社会分工与民族》，载《思想战线》2018年第2期。另一方面，随着社会分工的精准化和细致化，以前的职业中又分离出更多的职业。在职业化的过程中，逐渐形成了技能标准、(9)刘金宝，杜惠琴，郑懋岚：《标准晨会与员工队伍职业化》，载《农业发展与金融》2013年第10期。制度化管理、(10)刘金宝，杜惠琴，郑懋岚：《标准晨会与员工队伍职业化》，载《农业发展与金融》2013年第10期。劳动关系契约、(11)邱国峰，高梦迪：《内部审计职业化评价体系设计与测试》，载《中国内部审计》2017年第8期。行为规范及培训(12)刘旺，刘文婷：《职业化趋势下构建高等学校辅导员职业标准》，载《沈阳农业大学学报(社会科学版)》2013年第1期。等职业的标准。与此同时，因新旧职业交替或多种职业并存而使某些职业停留在半职业化状态。比如村干部就是半职业化的代表。因为村干部既是村民，有自己的承包地，有从事农业的技能、规范，也有从事农业的收入，但同时又兼职村里的管理事务等等。因此相较于完全职业化，半职业化在职业化标准上或弱化或减半，并没有因为新职业放弃以前的旧职业，有些学者将其称为“不彻底性”(13)舒丽瑰：《中部地区村干部“半职业化”现象观察》，载《决策》2020年第7期。。中国陆地边境的护边员也如此，它从屯垦放牧到为国戍边，但由于护边员的职业身份和农牧民身份同时存在，因此护边员的职业化仍然停留在半职业化层面。具体表现在以下五个方面。

第一，定期发放补贴。发放补贴是国家和边境省区在参考发达国家的政府雇员制协警、保安制协警和自筹经费制协警等基础上，结合我国边境省区的实践，通过签订书面合同来调整和规范护边员和公安机关的权利和义务。其中护边员的工作由公安机关调配，工资待遇等由各级地方政府承担。(14)张嵩，李佑标：《护边员工作的性质定位和劳动保障》，载《广西警官高等专科学校学报》2015年第5期。虽然各个陆地边境省区发放的护边员补贴因各边境省区财政收入、边境自然环境不同而不同，但发放补贴已有近20年的历史。其中新疆和西藏发放的护边员补贴历史较长。如根据我们对新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州乌恰县托云乡托云村的护边员ASKE的采访资料得知，1991—2006年，ASKE只是偶尔收到派出所给的布鞋或毛巾；2006年3月开始每月发放100元补贴；2007年5月开始每月发放150元补贴；2008—2016年任派出所护边员队长期间，每月发放300元补贴；2017年4月起发放每月800元；2018年4月发放补贴单位由边境派出所转到乡政府，每月标准为一线2600元、二线2000元。(15)本文作者徐黎丽2022年8月25日与阿斯卡尔访谈资料。西藏海拔较高的三类四类边境一线年满18岁以上的牧民均为每年5000元的边民补贴，当护边员则再多加1000元。如西藏阿里地区普兰县科迦村的JYW儿子和儿媳均为护边员，每年每人收入6000元，共计12000元。(16)本文作者许浩东2021年9月18日在西藏自治区阿里地区普兰镇科迦村访谈资料。由于新疆边境线约5700公里，(17)王竹婷：《新疆跨越式发展背景下边境治安管理创新研究》，载《新疆教育学院学报》2013年第2期。西藏边境线约4300公里，(18)徐黎丽，吴丹丹：《依托西藏边境口岸建设中国与南亚通道的路径探析》，载《西藏大学学报(社会科学版)》2020年第2期。占整个2.2万公里中国陆地边境线将近一半，加上其他边境省区也有护林员、河长、牧马人、船管员等补贴，如“黑龙江是中俄界江，为了做好边境管理工作，边境管理部门对界江作业渔船实行集中管理、专人看管。设立船管站，就有了船管员，每天早上负责出船登记、晚上归拢渔船上锁，严格管理。”(19)德琳，穆怀平，易铭：《中俄边境线上的流动界碑——记大黑河岛边境派出所护边员崔广平》，载《奋斗》2021年第16期。同时，合同制协警协军方式是护边员补贴发放的依据，如新疆维吾尔自治区人民政府每年拨款3530万元专项资金，用于1.5万多群众护边员队伍建设。(20)李德模：《新疆拨款3530万加强护边员队伍建设》，载《边防警察报》2010年12月11日。在合同期间，发放补贴；合同结束，补贴停止。年满60岁后，不再签订合同，因而也没有退休补贴。因此从以上案例可以看出，护边员补贴从无到有、从少到多的发展标准以及合同制的确立，增加了护边员职业的稳定性，但发放的补贴与当地完全职业化的职业薪津相比，要少很多，这也成为护边员半职业化特征的重要标志。

第二，规范的职业化流程。通常来说，护边员职业化流程包括招聘、培训等环节。在招聘环节，边境省区的各级政府或公安机关根据工作需要，在本省区按照既定程序，将符合条件的人员招聘为护边员。比如个人家庭背景、思想政治觉悟、健康状况及道德水平均是招聘录用的条件。在培训环节，包括政治思想的培训和技术培训。政治思想培训是护边员职业化的核心内容，这与“护边员工作在偏远的边境一线，工作地域大多距公安机关路途遥远且分布零散、相邻国家政治社会环境复杂、气候生存环境较恶劣等现状”(21)张嵩，李佑标：《护边员工作的性质定位和劳动保障》，载《广西警官高等专科学校学报》2015年第5期。密切相关。如新疆“克州探索实行护边员职业化管理，一人一档，开展常态化政治思想教育和党性体检。”(22)申佳梅：《边境线上写忠诚》，载《党员之友(新疆)》2020年第3期。同时“把边境地区村民小组纳入联防体系，通过划分党员责任区，设立护边员党小组和党员先锋岗，充分发挥党员护边员的先锋模范作用。”(23)申佳梅：《边境线上写忠诚》，载《党员之友(新疆)》2020年第3期。如位于新疆博乐市护边员实训基地的博乐市护边员大队于2017 年成立时就建立了护边员大队党总支、护边员中队党支部，将博乐市人民武装部、博乐市委政法委、博乐市公安局、博乐边境管理大队主要领导选任为委员，各护边员执勤房的党员全部纳入管理，全面构建起横向到边、纵向到底的党组织全覆盖格局，使该市1400余名护边员中的86名党员护边员发挥“党员带头”作用。(24)芦胜磊：《护边员的43份入党申请书》，载《中国出入境观察》2021年第6期。业务培训则是护边员职业化的重要内容。如“护边员在履职前要和公安边防部队签订《爱国护边责任书》、《包防责任书》，同时学习《群众护边员法律法规宣传手册》、《护边员工作手册》等内容。”(25)张嵩，李佑标：《护边员工作的性质定位和劳动保障》，载《广西警官高等专科学校学报》2015年第5期。除此之外还要“建立护边员学习培训、巡逻值勤、考评激励等制度”。(26)申佳梅：《边境线上写忠诚》，载《党员之友(新疆)》2020年第3期。通过业务培训和学习，充分发挥其前沿哨兵、预警或协警队的作用。目前与8个国家接壤、20.5万平方公里的边境管理区的新疆边防总队结合边境地区实际情况和工作任务，通过政治与业务培训，1.5万人的护边员队伍建设逐步走上正规化、法制化轨道。从新疆护边员的招聘、培训过程可见，与军人、警察等完全职业化的职业一样，没有减半执行，因为守卫国家边土不能退让。即使不在执勤期间，必须具有高度的政治敏感性。

第三，严格的管理制度。制度化管理有利于提升护边员的专业素质和工作效率。在制度化管理方面，新疆仍然走在其他边境省区的前面。首先，出台了《边境管理区群众护边员管理规定》。“建立支队统领全局、大队具体督导、边防派出所贴近指导、护边员小队细节管理的自上而下的管理体系，分层、按级管理。在支队成立护边员管理工作领导小组，由分管业务的副支队长任组长；在边防派出所成立护边员中队，由副所长任中队长；在责任区成立护边员小队，由责任区民警担任小队长，村(队)负责人担任小队副队长。”(27)王竹婷：《新疆跨越式发展背景下边境治安管理创新研究》，载《新疆教育学院学报》2013年第2期。其次，界定护边员队伍的地位、作用，明确各级职责任务和护边员义务、工作制度及发展培养的方法。(28)德琳，穆怀平，易铭：《中俄边境线上的流动界碑——记大黑河岛边境派出所护边员崔广平》，载《奋斗》2021年第16期。再次，根据各地情况实施细节管理。如“在边情复杂、一线执勤压力大的夏、秋季节，要充分利用护边员对地形、地物和社情熟知的优势，组织护边员参加巡逻执勤、清山清边等活动，进一步加大控边力度；在补兵退伍冬、春季，要组织护边员赴边合训、参加处突演练，增强一线防卫力量。在重大节日、敏感时期，要组织护边员强化以边情发现、快速报知为主要内容的针对性演练，提高协助边防部队处置突发事件的能力。”(29)许建海，王江兵：《浅谈加强边境地区护边员队伍建设》，载《国防》2010年第9期。同时，制定《护边员管理实施细则》。一是建立护边员信息资料库，更新完善护边员个人基本情况、工作记载、主要政绩和奖惩情况等，为各级开展护边员工作提供依据；二是规范护边员工作程序和方法，建立部队每年组织培训、每季检查指导和连队每月召开会议的制度，定期讲评护边员工作，确保管边护边工作扎实有效开展。(30)许建海，王江兵：《浅谈加强边境地区护边员队伍建设》，载《国防》2010年第9期。各地则结合具体情况灵活应用。如新疆克孜勒苏柯尔克孜州公安边防支队的各基层派出所采取“区域承包、地段承包、重点部位承包”相结合的方式，将辖区边境管控与治安协防任务分解细化、包干落实到护边员个人，并签订《群众护边员包防责任书》。目前，支队护边员已达1962人，逐步形成了触角广泛、覆盖到1100多公里边境线的 “第二梯队”(31)吴亚东，李德模 ，刘丈国：《护边员接近两千》，载《法制日报》2010年11月7日。。层层管理的结果，使护边员各负其责、各尽职守，保障边境在安全中发展。因此接受边境省区相关部门的制度化管理，则是护边员职业化的标志，但由于护边员的制度化管理只用于护边员执勤期间，因此又具有半职业化的特点。

第四，定期执勤。随着一线、二线护边员补贴发放规律化和培训定期化后，护边员定期执勤制度也逐渐实行。如新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州乌恰县吉根乡4个村庄的763名护边员分一线护边员卡点和二线护边员卡点执勤10天，其余时间自由支配；托云乡的3个村庄共有776名护边员也分一线护边员卡点和二线护边员卡点执勤15天，其余时间自由支配。托云乡之所以定期戍边15天，主要因为边境线长，护边员人数不足。于是从2022年9月开始，将边境线较短、领取护边员补贴的黑子苇乡、骠乡护边员充实到托云乡，这样托云乡护边员定期在一线、二线护边员卡点执勤时间减少5天，与吉根乡一样成为一个月定期执勤10天时间。(32)本文作者徐黎丽于2022年7～9月在吉根、托云两乡实地调查数据。在塔什库尔干塔吉克自治县达布达尔乡，虽然规定护边员每月执勤10天，但有些村因边境线长，护边员少，每月执勤15天，如热斯喀木村。(33)本文作者的研究团队成员高雪寒于2022年7～9月在塔县达布达尔乡实地调查资料。若护边员恰逢农忙时节，与执勤时间冲突，可以采取请假或调班的方式兼顾护边任务与家庭，由此也增加了护边管理的人情味，巡逻护边也更加为当地边民所认同。目前定期执勤在新疆南疆边境乡镇比较普遍。有些常年气候寒冷的地方，夏季就成为执勤较多的季节，比如中哈边境塔城边防支队奇巴隆边防派出所的护边员哈萨克族道来提在20多年的护边生涯中夏季执勤时间较多。(34)吴建雄，李文艳：《马背上的护边员》，载《当代兵团》2016年第19期。由此可见，相对固定的执勤时间安排成为护边员职业化的重要表现。

第五，日常农牧商生计与巡边相结合。西藏、甘肃、内蒙古、东北三省、云南、广西边境的护边员工作以日常化护边为特征。即一边从事农牧商活动的同时，随时注意边境动向，及时向边境派出所和边防连队反映情况。比如内蒙古锡林郭勒边境管理支队237名护边员中唯一的女性，即锡林郭勒盟阿巴嘎旗吉尔嘎郎图边境派出所护边员格日勒其木格，居住的地方离边境线直线距离不足3公里，每天除了琐碎家务、喂牛放羊以外，就是时刻关注边境附近的动向。20多年如一日，她巡逻着7公里边境线，守护着26平方公里边境地区。因此“鸽子姐”就成为牧民对她的爱称。(35)格日勒朝克图 ，康国宁：《护边员“鸽子姐”》，载《中国出入境观察》2022年第3期。在中哈边境兵团农四师六十一团园林三连护边员卡卡尔曼家里养了200多只羊、10头牛，2002年当上义务护边员以来，在边境一线挡回牲畜2000余头(匹)，挡回临界人员100多人次，向红卡子边防派出所、阿拉马力边防连、团综治办、团畜牧中心提供边境动态信息100余条，被边防官兵和各族职工群众称为“有生命的界碑”。(36)王莉燕，晋莲：《行走的卫士 生命的界碑——记农四师六十一团哈萨克族护边员卡卡尔曼》，载《兵团工运》2012年第7期。新疆北疆一八六团北沙窝哨所是一个“夫妻哨所”，夫妻两人一边护边，一边用4年时间育活了3万余棵树木，将沙漠变成绿洲。(37)邱海强：《两个护边员的春节》，载《当代兵团》2016年第4期。可见，护边员是边放牧边工作、边经商边工作，筑起“家家是哨所、人人是哨兵”的钢铁长城，这也是护边员半职业化的一种体现。

从以上五点来看，中国陆地边境护边员已经走上职业化的道路。但从其职业化的程度来看，除了政治培训与完全职业化的军人、警察一样外，其余方面并没有完全职业化，如边防军人和移民警察全职工资或津贴，退伍后再择业、退休后也有退休金。护边员辅助边防军人与警察的工作性质决定了其发放补贴采用合同制、在定期执勤或日常巡边与生计相结合的实践中没有完全职业化；再从职业化是“某种活动因专业性、专门性逐步形成，开始成为具有特定模式的职业活动，并得到社会认可”(38)李厚本：《职业化内涵探析——兼论职业化研究的几个视角》，载《职业时空》2010年第7期。界定来看，护边员并没有因护边活动而放弃其牧民的职业，因此半职业化是护边员真实的状态。

二、中国陆地边境护边员半职业化原因分析

中国以民戍边的历史可以追溯到秦汉匈奴时期在“瓯脱”(39)陈晓伟：《“瓯脱”制度新探——论匈奴社会游牧组织与草原分地制》，载《史学月刊》2016年第5期。(即边地)的兵屯与民屯，至今已有2000多年的历史。在如此漫长的历史发展进程中，居住在边境的农民、牧民、商人、矿工通过种田、放牧、买卖及采矿谋生，同时担负起戍边的责任。中华人民共和国成立以后，民兵成为他们的称谓；改革开放后，护边员这一名称逐渐被认可；近二十年来，逐渐走上了职业化的道路。为什么在这样漫长的历史过程中没有全职业化，而是停留在“半职业化”层面，与以下原因相关。

第一，在边境居住生活的各种职业群体利用职业便利做好日常戍边工作是护边员半职业化的社会背景。在中国陆地边境居住的各民族民众主要是农民、牧民、商人、矿工，现在的职业身份更多，如司机、快递员等等。“护边员生产生活区域广泛、高度分散，既有定居边境的居民，也有流动生产放牧的农牧民，既有年富力强的，也有一家多口的户哨。”(40)许建海，王江兵：《浅谈加强边境地区护边员队伍建设》，载《国防》2010年第9期。可以说他们的主业是农牧商工，这是他们生存之本。但由于他们从事农牧商工职业的地理空间是在国家的边境地带，随时可以看到边境的突发或紧急情况，因此在生产生活的同时，就可以随时掌握边境动态，及时向军、警反映，这样就补充了边防军人和移民警察工作的现场性，因为“依照军管线、警管片、民兵卡点、边民协防的职责定位，一是在边界地带构成以解放军边防连为主，公安边防执勤哨所相配合的第一道防线。担负重要山口、要道的巡逻、设伏、执勤管理等任务；二是在边境前沿构成以公安边防执勤哨所为主，民兵连、护边员相配合的第二道防线。担负边境清边清山，设卡堵截以及边境前沿生产作业点的管理；三是在边境乡镇构成以公安边防派出所为主，乡镇武装部、边境联防组织相配合的第三道防线。担负边境管理区结合部以及重要道路、路口的设卡堵截、盘查验证和巡逻检查，在边境联防领导小组的指导下，落实‘五联’工作制度，严密防范治安隐患，打击违法犯罪。”(41)王竹婷：《新疆跨越式发展背景下边境治安管理创新研究》，载《新疆教育学院学报》2013年第2期。护边员则分布于第二、三道防线，于是就根据边境的实际情况，灵活多样地开展工作。比如居住在中蒙边境的牧民钢巴图自2014年被原内蒙古巴彦淖尔市边防支队聘为第一批护边员以来，为甘其毛都边境派出所提供有价值的信息100余条，堵截临界人员13人，截回抵边牲畜500多头只，助力派出所实现了管辖边境线连续10年无人畜越界。(42)米德格玛：《钢巴图义务巡边30年》，载《实践(党的教育版)》2021年第3期。这样的案例在大量陆地边境均存在。因此在日常放牧、种田、做生意、采矿的过程中兼顾为国守边，这就成为边境农民、牧民、商人、矿工的基本状态。由于边防军人管线、警察管片，所以卡点和联防时往往就依靠从边民中选拔出来的护边员，这就能使护边员既能便利生计生活又能肩负起边境防控的责任，这就成为护边员半职业化的社会背景。

第二，工作性质属于辅协边防军人和警察工作，这是护边员半职业化的前提条件。有人认为“护边员应该属于狭义上的辅协警，即在公安机关中协助人民警察处理与警务有关事务的人员。(43)张嵩，李佑标：《护边员工作的性质定位和劳动保障》，载《广西警官高等专科学校学报》2015年第5期。原因是护边员与居民委员会或单位组建的治安联防队、治安巡逻队等工作性质不同，主要为国家公共事业服务，在公安机关的领导下，开展各项具体的巡逻、收集情报、治安防控等任务。关于此点，不同国家之间存在差异。在美国，边境巡逻队是维护边境安全的重要执法力量，其人员招募采取申请制，凡18岁至40岁美国公民，通过测谎仪测试、通过毒品测试、近三年居住在美国、无不良记录、有持枪证、本科学历或有执法经历者，均可经过申请、选拔、培训程序后成为边境巡逻队员；(44)王亚宁：《美国边境巡逻队的历史演变与启示》，载《广西警官高等专科学校学报》2016年第4期。俄罗斯在2009年底取消边防军的义务兵役制后，俄边防哨所的士兵主要从当地居民中招募。因为这样既考虑到当地人既适应本地自然条件又熟悉边境情况的现实条件，也解决了本地边防军人的配偶或亲属的工作，因为90%以上的边防哨所的卫生、伙食等日常保障工作由军属承担。(45)王丽春：《俄罗斯边防军改革研究》，载《西伯利亚研究》2018年第3期。通过美俄案例对比发现，中国陆地护边员不是职业军人，而是从边民中择优辅助公安机关和边防部队在边境一线开展各类辅助工作。(46)张嵩，李佑标：《护边员工作的性质定位和劳动保障》，载《广西警官高等专科学校学报》2015年第5期。他们也不是国家统一招考的公务员或事业单位人员，只是利用自己在边境区域居住生产生活的便利条件辅助边防部队和公安部门守卫边境。这种法律地位，也确定了护边员工作的“协、辅”性质，因而决定了其“半职业化”的特征。

第三，通过职业化措施有利于遏制边境村庄牧场空巢化，这是护边员半职业化的直接动因。虽然近5年来中国陆地边境公路已完全畅通，边境9省区的边民也在2019年和全国其他省区一样正式摘掉贫困帽。但随着边境省区经济社会不断发展，也出现了边境村庄牧场空巢化现象，且越来越严重。比如西藏14个边境乡镇近5年人口没有增长或增长非常缓慢的事实表明，西藏边境人口数量质量建设迫在眉睫；(47)团队成员2021年9～10月在西藏边境14个乡镇普查资料。在中朝边境白山县果园村，只有老人留守村庄。(48)团队成员刘琰于2019年10～11月在吉林白山县果园村实地调查资料。在中俄边境的黑山头小镇，这里的居民因领取边民补贴必须在此居住3个月，其余时间则外出务工。(49)团队成员杨田于2019年8～9月在内蒙古额尔古纳市黑山头镇实地调查资料。为了留住边民，巩固国防，于是以护边员半职业化为路径，即可以保持原有生计方式，又可以不必外出打工就能增加收入。护边员半职业化有利于遏制边境空巢势头继续发展。

以上三点，是护边员半职业化而非全职业化的原因。这三点原因，是一体三面的关系，其中，在边境居住生活的各种职业群体利用职业便利做好日常戍边工作则是护边员走向半职业化的社会背景；国家则根据现状将其工作性质定为属于辅协边防军人和警察工作则是护边员半职业化的前提条件；通过护边员政策激励留住更多边民，使其继续在边境区域为国守边则是护边员半职业化的直接动因。护边员定位在半职业化层面，是对中国守边传统经验的总结，也是现代边境安全与发展的需要。

三、从职业化角度促进护边员作用充分发挥的建议

既然半职业化是中国陆地边境护边员传统戍边经验的总结与现实需要的表现，那么，从职业化角度出发提出行之有效的建议，进而更加充分地发挥护边员作用就显得十分必要。我们综合对相关文献及实地调研资料的梳理与思考，提出以下建议。

第一，因地制宜改善边境基础设施，为护边员奠定良好的工作生活环境。近些年来，护边员居住条件改善较为明显，如新疆阿合奇县委、政府于2007年为100户护边员免费建抗震安居房。(50)张洪才：《护边员建起了安居房》，载《克孜勒苏报》2007年8月8日。2010年新疆自治区下拨1000万元专项经费，为克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县边防大队护边员和执勤官兵修建100套住房，彻底改善边境警民的执勤住宿条件，其中为边境地区的牧民护边员建设97套住房。(51)曹志恒，刘丈国：《我区斥巨资千万元改善边防警民住宿条件》，载《新疆日报(汉)》2010年9月23日。如今15年过去了，新疆克州边境乡镇护边员的住宿条件得到很大改善，如在吉根乡的4个村庄，每个村有常年定居点，房屋均为新盖，老定居点也有房屋，甚至在夏季牧场，政府也为牧民准备了铁皮屋。除此之外，全县大部分牧民在县城新区也在政府补贴下买了安居房，护边员家庭在完成10～15天执勤后就来到县城居住。此外，在护边员一线、二线卡点的执勤房，也提升完毕。比如托云乡库瓦特村的护边员卡点执勤房因抗寒效果差，又在附近盖起了保暖性能较好的执勤房。在装备方面，为护边员统一着装(迷彩服、迷彩帽)，佩戴袖标(边境执勤)、胸牌 (边境护边员)，配备警棍、警绳、头盔、强光手电、民用对讲机等。既然护边员已经职业化，但又与公安和移民警察、边防军人不同，因此制作相应的护边员冬服、夏服就很有必要。我们无论在西藏、新疆等地调查时看到护边员的服装并不统一，大多数护边员的迷彩服保暖性较差。同时，因边境线漫长、寒冷季节较长，护边员们不得不骑着自家的摩托车或在冬天骑自家的马巡边，其交通工具也有待提升或改善。

第二，统一护边员名称，促进护边员的职业发展。长期以来，对于居住在边境利用农牧商职业身份之便为国戍边的人没有统一称谓。比如在辽宁省和吉林省，中朝边境分别以鸭绿江、图门江为界，在江边居住的边民从事农业、物流、旅游业等，同时也兼职管理这两条界江的不同流域，但却没有固定名称。在黑龙江省中俄边境，既有陆地边界，也以黑龙江为界，因上世纪50～60年代中俄关系紧张则有民兵之称，现在则因边界不同名称不同，比如有木材管理员、护林员、农场职工、牧民，他们都心甘情愿地为国义务守边。在中蒙边境，主要由牧民担任护边任务，现在也称为护边员；甘肃、新疆和西藏则以护边员为名，云南、广西的护边员则根据边界不同有河长、沟长、护林员、边贸商人等不同称谓。从以上名称来看，新疆、西藏、内蒙、甘肃使用护边员这一名称比较普遍，其余省区名称相对比较混乱，建议全国陆地边境担任守边任务的各种职业群体统一使用护边员这一名称，从而更好地促进护边员的职业发展。

第三，执勤、补贴精准体现“半职业化”特点，调动护边员的工作积极性。发放补贴是对护边员护边的适当补偿，既有利于发挥护边的补偿和导向作用，也有助于鼓励边民从事护边工作，有利于保持护边员队伍的稳定。在执勤方面，新疆南疆各地州普遍执勤10～15天，除此之外，日常放牧时也随时在执勤；西藏、云南、广西、辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃的护边员主要将执勤落实到日常生产生活中。因执勤方式不同，补贴也不同。从整个陆地边境省区护边员发放的补贴情况来看，发放补贴最多的是新疆，一线每月2600元，二线每月2000元。西藏则是在边民补贴的基础上再加一些报酬，在三、四类区域则是每年5000元边民补贴，外加1000元护边员补贴；广西中越边境3公里之内的18岁以上的村民发边民补贴，每人每月180元，河长则有河长补贴；东北三省有边民补贴，但需要边民在本区域居住满够3个月，没有专门的护边员补贴；内蒙古的中蒙边境区域的牧民也没有护边员补贴；云南的边民也组织护边队，多为义务护边，比如护边队在新冠疫情期间义务为群众服务。(52)团队成员李智环2022年暑期在云南多个口岸调研资料。有鉴于此，全国陆地边境省区应该统筹考虑护边员补贴，并根据各省区的财政情况和边境区域的实际情况发放相对固定的护边员补贴，从而为护边员的半职业化奠定经济基础。与此同时，“各级应严格执行国家、军队有关财经制度规定，加强护边专项经费的使用管理和审计监督，实施专款专用，足额发放到位。”(53)许建海，王江兵：《浅谈加强边境地区护边员队伍建设》，载《国防》2010年第9期。因此，我们建议，可参照边境县、乡各类职业人员平均工资发放标准及实际情况发放补贴，边民补贴用于边民日常化护边，护边员补贴可用于护边员的专项工作补贴，以保障护边员的生活质量。

第四，促进护边员职业管理细致化，使护边员职业有章可依。首先，严格选聘。以新疆为例，联合驻地党委政府开展护边员选聘工作，征求驻地党委政府意见，双方共同下发选聘书，让驻地党委政府认可护边员队伍，给予大力支持；其次，奖优汰劣。对发挥作用明显、成绩突出的护边员，予以精神鼓励和物质奖励。对于成绩特别突出的护边员，年度向支队级单位推荐奖励，设立专项表彰经费，使其精神上受鼓励，物质上得实惠，保持强烈的工作优越感和自豪感；再次，定期考察。通过定期考察，对长期作用发挥不明显的护边员予以辞退。最后，制定管理制度。如《新疆边境地区群众护边员管理规定》对护边员工作任务、管理使用、培训学习、报酬落实、检查督导等进行规范。(54)王竹婷：《新疆跨越式发展背景下边境治安管理创新研究》，载《新疆教育学院学报》2013年第2期。比如新疆博州的博尔德边境警务站在进入边境前沿的区域设立了1处查缉卡点和5个护边员执勤房，每个护边员执勤房按照“2户护边户+9名群众护边员”的力量配备。其基本任务是规范卡点查缉、巡逻防控、视频监看、通道看守等，除此之外每日组织边境巡控队员和群众护边员开展实兵拉动演练，锤炼和检验联管联控能力。(55)李康强，芦胜磊：《吕博：一双“铁脚”走边疆》，载《派出所工作》2021年第10期。通过以上严密管理，可以使护边员的作用得到更为有效的发挥。

第五，促进护边员职业培训精准化，使护边员职责更加明确。首先，抓党建。如新疆伊犁边境管理支队通过建强边境警务站、护边员执勤点和边境村队警务室等前出点位混编党小组等方式，将党、政、军、警、兵、民等主要力量高效凝聚起来，有力确保了党中央强边固防战略落地生根。在党员人数达3人以上的点位则成立警地混编党小组，将党员人数少于3人的同周边临近、通联方便的点位成立联合混编党小组，确保党组织实体覆盖到每个前出点位。在每个党小组通过推行1名党员民警结对3名至4名非党员辅警或护边员的“互帮互学互教”小组，建立起前出点位党小组 +“三互”小组的“双混编嵌入”的教育管理模式，增强了基层党组织战斗堡垒。截至目前，该支队共在边境前沿成立了警地联合党支部35个，前出点位党小组124个。(56)李康强，王帅：《西域边关党旗猎猎》，载《中国出入境观察》2021年第12期。其次，培养爱国守边精神。主要包括热爱祖国、为国守边的家国情怀；敢于牺牲、恪尽职守的忠诚意识；艰苦奋斗、自力更生的优良作风；淡泊名利、无私奉献的精神品格；军民一家、民族团结的光荣传统。(57)王颜，庞瑜，戚良钊：《新疆爱国守边精神的时代价值》，载《新疆警察学院学报》2020年第2期。再次，加强政策法规培训。如阿勒泰市边防大队对辖区内161名群众护边员开始为期20天的培训(58)何颜，朱艳：《阿市边防大队对群众护边员进行培训》，载《阿勒泰日报》2009年3月31日。和新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶边防大队对所属单位新增120名护边员进行了为期2天的集中培训(59)潘玖勇，刘丈国：《强化护边培训 形成管控合力》，载《边防警察报》2009年1月22日。时均对《群众护边员管理规定》《治安管理处罚法》《新疆维吾尔自治区边境管理条例》等法律法规进行系统的学习。最后，业务培训。如新疆克州业务培训着重强调了在日常控边工作中应注意的方面和工作重点，并与护边员们一起就如何配合好派出所民警工作、发挥护边员作用、防止人畜越界以及收集有价值的信息进行分析研讨。(60)潘玖勇，刘丈国：《强化护边培训 形成管控合力》，载《边防警察报》2009年1月22日。通过培训，使护边员的半职业化更加精细化。

第六，鼓励一家二、三、四代护边员“薪火相传”，使护边员职业队伍后继有人。在西藏和新疆高海拔边境区域，经常看到一家三代、四代都是护边员的案例，实际上这是当地牧民在长期守边过程中积累的经验。比如塔吉克县达布达尔乡热斯卡木村的依布热依木老人1922年出生，他给地主巴依家放过羊，见过旧时军队对老百姓的欺负，也目睹了新中国新疆维吾尔自治区的成立。他从1956年开始义务护边。1982年因年事已高，就让25岁的儿子买买提·热依木代替自己从事护边员的工作。(61)陈 莉，周银召：《三代守边人》，载《人民公安》2015年第21期。还有一位年仅22岁的古丽加玛力，从父亲麦麦提努尔手中接过护边工具，她家四代人中出了16位护边员，她则是最年轻的护边员。(62)王贵生：《沿着父亲的足迹 守护母亲的平安》，载《中国出入境观察》2020年第1期。在新疆吉木乃县吉木乃镇合孜勒阿德尔村，护边员托合塔尔汗·阿合孜尔于1984 年接过临终时父亲的马鞍和马鞭，至今忠诚地守卫着国家边境。他告诉儿女们：“我从你们的爷爷手里接过‘马鞭’，一定要走好这一辈子的巡边路。将来，等我走不动了，我也会将‘马鞭’传递给你们，让你们继续走下去，一直守护着祖国的边境线。这是我们家的传统，也是我们每个守边人的责任。”(63)雒 琛，王金贵：《无怨无悔守边人》，载《党员之友(新疆)》2020年第8期。因此，薪火相传是边境民众在长期守边过程中积累的经验。基于家庭内部经验及耳濡目染的“家风”将国家边境与家国情怀结合起来，再以家扩展到国，(64)徐黎丽，于洁茹：《论铸牢陆地边境民众中华民族共同体意识的内容》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第2期。使护边员职业后继有人。

第七，充分发挥护边员管控与畅通相结合的优势，达到连接中华民族共同体与周边国家命运共同体的目的。无论边防军人、移民警察或公安警察，他们对国家通用语言文字掌握较好，但通常对边民们日常生活离不开的少数民族语言掌握不够。从边民中间选拔出来的护边员因有大多数精通少数民族语言，国家通用语言文字水平也通过“小手拉大手活动”日益提高，因此他们在边境区域可以起到宣传国家政策和法规的作用。比如“新疆出入境边防检查总站阿勒泰边境管理支队富蕴大队库尔特边境派出所的民警和护边员在边防辖区踏查期间，组成了一支两会精神宣传队，通过为牧民群众送报读报、发放宣传手册、联合驻地牧办开展阿肯弹唱会等牧民群众喜闻乐见的形式，以最接地气的方式将两会精神向牧民群众进行宣传，让牧民群众及时听到和了解党和政府的声音和利民政策。”(65)李铭骥：《新疆富蕴：两会宣传进牧区》，载《派出所工作》2020年第6期。同时，因边贸在与对应国民众打交道过程中，可以利用少数民族语言优势起到连接中华民族共同体与周边国家命运共同体的作用。比如在中尼边境，藏族民众用藏语与尼泊尔边民交流，尼泊尔商人在普兰口岸开设边贸市场，因顾客均为藏族人和汉族人而不得不学习藏语和汉语；在内蒙古，蒙古族护边员与蒙古国边境管理人员和边民也用蒙古语直接互换信息。如在策克口岸，专门有一种从事沟通蒙古国运煤司机与策克口岸中方煤炭公司的车队长工作，(66)团队成员莫日根于2021、2022年寒暑假在策克口岸调研资料。有力地促进了中蒙两国命运共同体关系的构建。以上案例，充分表明护边员可以依据自己所处的地理和语言优势起到连接中华民族共同体与周边国家命运共同体的作用。

以上七点，便是我们总结归纳及提出的促进中国陆地边境护边员作用更好发挥的主要建议。这七点的核心是“半职业化”，分别体现在工作条件、工作认同、工作激励、管理培训、职责划分、精神传承和内外沟通层面。如果能够逐步落实以上建议，就不仅有利于使护边员真正成为不穿军装和警服却无处不在的护边力量，而且有助于完善国家边疆治理的方式和路径，并在“和平跨居”(67)马曼丽，艾买提：《关于边疆跨国民族地缘冲突的动因与和平跨居条件的思索》，载《中国边疆史地研究》2003年第2期。中连接中华民族共同体与周边国家命运共同体。

四、结 语

边境安全作为传统安全与非传统安全相交织的安全，关乎国家主权、安全和发展利益。护边员作为党政军警兵民六位一体合力强边固防的成员，是中国陆地边境的基础戍边力量。这种基础性力量，必须恰如其分地调动，才能真正地起到强边固防的作用。所谓恰如其分，就是半职业化。对于护边员来说，无论边民从事农耕、放牧、边贸或采矿等维持生计的职业，都在边境地带。因此，一边从事生产劳动，一边时时观察边境的动态，若有隐患或突发事件，快速向边境派出所或边防连队报告，一举两得。对于边境省区相关边境管理单位来说，一是漫长的陆地边境线需要世代居住在边境地带的边民帮助，才能在“铁打的营盘流水的兵”的体制中无缝衔接地做好边境管理工作；二是军管线、警管片、民兵卡点、边民协防的联防机制中离不开护边员的协防和在一线、二线卡点的执勤。因此，不是越俎代庖，而是协助边防部队和公安警察共同守卫国家边境，这决定了护边员的“半职业化”。这是中国边境治理经验的总结，也是边境治理日常化的表现，还是边境治理深化的体现。