新时代增强党和国家监督体系合力的路径探析

张恒 刘梦茹

[摘    要] 健全党和国家监督体系作为党中央作出的重大战略部署，是全面从严治党和党的自我革命的重要依托。党和国家监督体系合力，是指监督体系中各监督主体为实现“党统一领导、全面覆盖、权威高效”的共同目标，有机结合、贯通协同、同向发力，以形成高效、协同、完备的监督力量。坚持以系统观念增强党和国家监督体系合力，既是健全党和国家监督体系的现实需要，也是加强党对反腐败工作集中统一领导的必然要求。目前增强党和国家监督体系合力，还面临着监督力量统筹不够、协同不足、制度机制尚不完善等现实挑战。为此，必须坚持党的集中统一领导，强化政治监督；强化党内监督，压实党委（党组）监督主体责任；充分发挥纪委监委专责监督作用；推动党内监督与国家监督有机贯通；推动党内监督与社会监督有机贯通；构建贯通协同各类监督的平台与机制。

[关键词] 党和国家监督体系；监督合力；国家监察体制改革；自我革命制度规范体系；党的二十大精神

[中图分类号] D262  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2023）08-0011-08

在党的十九大报告中，习近平总书记提出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[1] 68继而，在《在新的起点上深化国家监察体制改革》一文中，习近平总书记再次指出：“形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力。”[2] 239可见，构建党和国家监督体系是新时代的一个重要课题。党和国家监督体系，是指以党内监督为主导，其他监督有机统一、贯通协调的体系，主要包括党内监督、人大监督、司法监督等。新时代，如何将分散的监督力量进行有机整合，形成监督合力，是健全党和国家监督体系面临的一项重大挑战。因此，对这一问题的研究有助于推动党和国家监督体系的不断健全，以及党的自我革命制度规范体系的不断完善。

一、党和国家监督体系合力的概念

所谓党和国家监督体系合力，是指监督体系中各监督主体为实现“党统一领导、全面覆盖、权威高效”的共同目标，有机结合、贯通协调、同向发力，以形成高效、协同、完备的监督力量。

健全党和国家监督体系的目的之一就是解决“反腐败职能分散、形不成监督合力”[3] 45的问题，将党内监督与其他各类监督有机结合，使监督对象覆盖所有行使公权力的公职人员，这是以习近平同志为核心的党中央在统筹发展大局、系统考察新时代党面临的风险与挑战之后作出的战略部署，是完善权力监督与制约机制的系统工程。

在党的十八大以前，由于纪委、监察机关、反贪部门等监督机构隶属于不同主管部门，监督力量分散，加之反腐败体制机制不够完善，导致各类监督各自为政，难以形成监督合力，反腐败力量的震慑作用还不够强。对此，习近平总书记深刻指出，“影响反腐败成效的问题”之一就是“反腐败体制机制不健全，机构职能分散，形不成监督合力”[3] 46。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央运用系统观念思考与解决问题，统筹“两个大局”，创造性地提出“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的治国方略，推动党和国家事业取得了一系列历史性成就。在党的十九届五中全会上，习近平总书记明确指出：“系统观念是具有基础性的思想和工作方法。”[4]党的二十大报告将“必须坚持系统观念”作为习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论之一。这充分表明了系统观念在治国理政中的重要地位，“增强党和国家监督体系合力”重大命题正是对这一观念的实践呼应。

二、增强党和国家监督体系合力的重要意义

在健全党和国家监督体系的过程中，之所以要着力增强监督体系合力，是因为其具有以下两方面的重要意义。

（一）健全党和国家监督体系的现实需要

新时代，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，随着各级监察委员会的成立以及国家监察体制改革的推进，党和国家监督体系更加健全和完善，目前已进入系统集成、协同高效的新阶段。但仍存在反腐败体制机制不完善、监督体系合力尚未形成等问题，这些问题的存在势必会影响与阻碍全面从严治党的推进。因此，必须尽快完善反腐败体制机制，增强监督体系的合力，健全监督体系。

党和国家监督体系包括党内监督和群众监督等多种监督形式，贯通协调各类监督力量、增强监督的系统性是健全监督体系的一项重要任务。党的十八大以前，由于监督体系中的各类监督主体不同，分属部门不同，监督方式与方法也有较大差异，使得各监督要素之间难以形成监督合力，监督实效不够明显。新时代，探索增强监督体系合力的有效路径对于健全监督体系具有重要意义。

（二）强化党对反腐败工作集中统一领导的必然要求

国家监察体制改革之前，由于各监督主体间缺乏一个可以整合监督资源的领导机关，导致各类监督在工作中缺乏沟通与交流，各自为战，这在很大程度上造成了监督资源的浪费，降低了反腐败工作的成效[5]。2018年国家监察委员会正式成立，整合行政监察机关、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局的相关职能，使之前监督力量分散、监督资源浪费的情况得以明显改善，对推动党内监督与监察监督、行政监督、司法监督统筹衔接意义重大。但是，国家监察委员会的成立并不意味着可以解决所有问题，当前党在前进的道路上还面临着诸多挑战，尤其在反腐败工作中更是需要党的集中统一领导。因此，将党内监督与其他各类监督贯通协调，构建党和国家监督体系合力刻不容缓。

三、增强党和国家监督体系合力面临的挑战

党的十八大以来，党中央着力推进纪检监察体制改革，深入推进“健全党和国家监督体系”的重大战略部署，取得了重大成就。但与此同时我们也要清醒地认识到，增强党和国家监督体系合力仍面临诸多挑战。

（一）监督力量統筹不够

党和国家监督体系涉及的监督主体多样，各类监督主体由于监督对象、监督内容、监督方法不同，以及长期以来“单兵作战”的习惯，再加上一些地区对各监督主体和监督资源的统筹不足，使得监督工作步调不一致，各监督主体难以形成有效合作。另外，部分地区党委（党组）思想上不够重视，并未将统筹各类监督力量工作纳入主体责任清单，即使已纳入，其执行力也不足，难以对众多监督力量进行高效的统筹调度。

（二）监督力量协同不足

目前各监督力量协同不足、衔接不紧，贯通协调存在堵点的问题同样突出。习近平总书记指出，“目前，各方面监督总体上有力有序，但协同衔接不够顺畅的问题比较突出”[3] 59-60，例如在推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接的过程中，虽然中央和地方已出台了相关指导意见，明确了总体工作要求和职能定位，但在现实工作中信息交流不及时、成果共享不充分、重复监督、多头监督的现象依然存在，权责交叉、边界模糊等问题仍较为突出。另外，不同监督力量之间监督重点与环节也存在差异，如有的监督主体在监督过程中聚焦于权力的行使，有的监督主体则聚焦于违纪违法事件的处理。可见，各监督主体间贯通协调的意识还有待提高。

（三）制度机制尚不完善

建立完善的监督协同与联动制度机制是增强党和国家监督体系合力的重要前提。目前监督协同与联动制度机制尚不完善，各类监督主体在信息交流、线索移送、成果共享、落实整改上还存在工作部署和统筹推进等方面的不统一。此外，一些地区针对推动各类监督主体有机贯通方面制定的制度大多为原则性规定，较为笼统，缺乏具体的操作规范；统筹监督力量的领导体制尚不健全，统筹推进的责任清单有待进一步明确，决策协商、联席会议等在实践中被证明为有效的方法还需要进一步规范并上升为制度，应用于各类监督主体的贯通协同之中；群众监督、舆论监督等作为非权力型监督，对于许多体制内部尤其是领导干部的权力运行情况往往无法充分了解，因此在与党内监督等权力型监督贯通时还存在监督信息不对称的弊端。

四、新时代增强党和国家监督体系合力的有效路径

新时代增強党和国家监督体系合力的有效路径主要包括以下六个方面内容。

（一）坚持党的集中统一领导，强化政治监督

党的百年历史充分证明，解决中国问题，关键在党。监督体系合力的构建与增强同样如此，归根到底是要把坚持党的领导放在首位。在健全党和国家监督体系、增强监督合力这一系统工程中，坚持党的领导是“纲”与“魂”。正如习近平总书记所说，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导”[3] 49-50，党对各类权力监督力量具有天然的整合力[6] 347。在目前各种监督力量涉及主体部门多样化的背景下，只有坚持党的统一领导才能够对这些错综复杂的监督力量进行统一与整合，因此要使党和国家监督体系中的各种监督力量有机贯通，必须坚持党对健全监督体系这一重大战略部署的集中统一领导。

在健全党和国家监督体系的过程中要增强监督体系合力，就必须发挥党总揽全局、协调各方的作用，完善党的领导制度体系，成立党委协同监督领导小组，加强顶层设计与统筹规划，构建整合分散监督力量的协同平台，出台相关文件与意见，注重党内法规同国家法律的衔接，强化监督制度配套建设，推动党内监督与国家监督、社会监督有机贯通。与此同时，还必须着力加强党和国家监督体系的主线——政治监督。监督体系中的各种监督力量虽然涉及部门不同、监督侧重点也有所差异，但贯穿于各种监督力量之间的主线是政治监督，通过政治监督能够把较为分散的监督力量有机串联起来。新时代加强政治监督、增强监督合力，一是要把握好“两个维护”这一根本任务。习近平总书记明确指出，新时代强化政治监督的根本任务就是“两个维护”[7] 719，因此在增强监督合力的过程中，要注意使各种监督力量的共同目标朝着做到“两个维护”这一根本方向汇聚，把政治监督同具体的人和事结合起来，聚焦重点监督对象，在日常监督中做好政治监督工作，推进政治监督具体化、精准化、常态化。二是要把握好民主集中制这一基本原则。正如习近平总书记所指出的那样，坚持民主集中制是强化党内监督的核心[8]。政治监督作为党内监督的重要内容，要始终把坚持民主集中制作为重要原则。既要重点加强对党员领导干部特别是“一把手”贯彻民主集中制情况的监督，在发现独断专行等偏差时要及时提醒，防止问题扩大化；又要重视党员干部在贯彻集体决议时的具体表现，坚决防止阳奉阴违、私下变通等行为，严格维护集体权威。

（二）强化党内监督，压实党委（党组）监督主体责任

习近平总书记曾说：“对我们党而言，党内监督是第一位的监督，党内监督有力有效，其他监督才能发挥作用。”[3] 85因此增强监督体系合力，必须强化党内监督的主导作用，推动各类监督有机贯通、相互协调，最大限度发挥监督的整体效能。《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）第15条规定，“党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人”[9] 8。在二十届中央纪委二次全会上习近平总书记进一步强调：“党委（党组）要发挥主导作用，统筹推进各类监督力量整合、程序契合、工作融合。”[10]各级党委（党组）在强化党内监督、构建党内监督同其他监督合力的工作中，必须肩负主体责任，增强责任意识，明确职责范围。《条例》明确了党委（党组）全面监督、纪委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的党内监督体系[9] 5。强化党内监督，压实党委（党组）监督主体责任，必须要突出党委（党组）全过程与全方位领导。党委（党组）要领导支持纪检监察机关履行监督主责、探索有效监督方式方法、正确行使监督权力，着力推动党的工作部门在职责范围内结合职能特点和工作优势强化职能监督，如组织部门要在党委（党组）领导下加强对党员干部选人用人等方面的监督；压实党的基层组织日常监督责任，发挥基层党组织战斗堡垒作用，加强对党支部贯彻落实《中国共产党支部工作条例（试行）》的监督；鼓励支持党员同志积极行使监督权利，对于违法乱纪行为敢于监督、善于监督。

强化党内监督、压实党委（党组）监督主体责任，在强调党委（党组）对党内监督体系中各项监督力量领导支持的同时，也要探索其他有效方式方法。如可以试行推动各种监督力量有机结合、协调贯通纳入党委（党组）责任清单，明确和细化党委（党组）书记及其他领导干部在这一方面的监督责任，并由上级党委与纪检监察部门定期督察；党委（党组）书记在此过程中要充分发挥带头示范作用，对涉及增强监督合力的事项亲自部署与统筹，以身作则。党委（党组）要定期召开专题研讨会，研究贯通党内监督与其他监督的有效方式，统筹安排，细化各单位各部门监督职责，通过下发文件、召开民主生活会等方式层层传导增强监督体系合力的压力，把监督责任融入日常工作中。

（三）充分发挥纪委监委专责监督作用

习近平总书记强调：“纪检监察机关要发挥监督专责机关作用，协助党委全面从严治党，推动党内监督和其他各类监督贯通协同，探索深化贯通协同的有效路径。”[11]纪检监察机关作为监督专责机关，在党的十八大以来的全面从严治党过程中发挥了极为重要的作用，其权威性与认可度也得到极大提高。在增强监督体系合力的系统工程中，纪检监察机关必须发挥好应有作用，助推党内监督与其他各类监督有机贯通相互协调。

在监督体系中，各类监督力量较为分散，往往“各自为战”，但是纪检监察机关能够凭借其特殊的定位在各种监督力量的贯通协同中发挥“穿针引线”的重要作用，因而纪检监察机关既是监督专责机关，也是监督体系中联通四面八方的枢纽[12]。纪检监察机关要积极履行贯通各类监督相互协调的职责，一是要协助党委统筹监督工作，与党委同心同向，履行协助职责，共同探索贯通协同各类监督的有效路径；二要完善纪检监察机关与其他监督主体在信息交流、线索移送等方面的协同机制与联动机制，消除体制机制障碍；三要把推动各类监督有机贯通纳入责任清单。纪检监察机关在监督体系中要充分发挥“穿针引线”的作用，建立纪检监察机关牵头、多方监督主体参与的联动机制，推动监督力量有机结合、同向发力。

（四）推动党内监督与国家监督有机贯通

习近平总书记指出，“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力”[13] 217。因此，在重点加强党内监督的同时，还必须推动党内监督与其他监督有机贯通。目前，党内监督和其他监督在贯通协同方面虽取得了一定成效，但仍需进一步推进，探索贯通协同的有效方式方法。

健全党和国家监督体系涉及的监督力量和部门众多，包括党内监督、国家监督和社会监督三个层级，国家监督在其中发挥支柱性作用，因此推动党内监督与其他监督有机贯通，首先必须推动党内监督和国家监督相结合。党内监督固然在监督体系中占主导地位，但是党内监督的对象主要是党员、干部，没有覆盖非党员的领导干部以及临时行使公权力的公职人员等。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出国家监察体制改革的重大战略部署，推动成立国家监察委员会，目的就是要实现党内监督与国家监督有机结合。进一步推动党内监督和国家监督有机贯通，必须深化国家监察体制改革，加强党内法规与国家法律的有机衔接，完善纪委监委合署办公制度，共同聚焦重点监督对象，形成监督合力。

除此之外，人大监督是国家监督中最具权威、最高层次的监督，在国家监督中居于主导地位，因此必须推动党内监督和人大监督有机结合。推动党内监督和人大监督有机贯通，一是要完善联动监督机制，各级人大常委会要始终坚持在党的领导下开展监督工作，在处理重大问题前及时请示同级党委，也可以与纪检监察部门针对党中央重大决策部署等召开联席会议与纪检监察部门共同商讨，部署与开展联合监督工作，健全协同工作机制；二是要创新联合监督方式，纪检监察部门和人大常委会调查组联合开展监督工作，加强有效配合和成果共用，对于联合监督发现的问题优先处理。同时健全监督体系、增强监督体系合力，还须着力完善联合办案机制。十九届中央纪委六次全会要求“健全‘室组联动监督、‘室组地联合办案机制”[14]，“室组”“室组地”联合办案机制是党的十八大以来纪检监察机关在实际工作中探索出的办案机制，在处理跨地区、跨行业、跨领域的案件时发挥出重要作用。最后，健全党和国家监督体系、增强监督体系合力，还须着力推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的统筹衔接。党的十九届四中全会提出“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”[15]的重大要求，要进一步健全完善“四项监督”全覆盖的监督格局与协同机制，清除“四项监督”在信息交流、案件对接、线索移送等方面的障碍，打通各监督之间的盲点与断点，着力推动“四项监督”贯通协同。

（五）推動党内监督与社会监督有机贯通

社会监督是指在党和国家监督体系中区别于党政部门“权力型监督”的监督，本质上是“以权利制约权力”的监督，在党和国家监督体系中起到重要的基础作用。因此增强监督体系合力，还必须推进党内监督和社会监督的有机贯通。社会监督包括政协民主监督、群众监督、舆论监督等，虽然没有刚性权力，相比党内监督与国家监督在强制性和权威性方面较弱，但由于监督主体的广泛性和普遍性、监督方式的灵活性，在监督工作中同样能够发挥重要作用。

具体而言，首先，要着力推动党内监督与政协民主监督有机贯通，正确把握党内监督与政协民主监督相辅相成、密不可分的关系，要积极开展联合监督，加强协调配合，进一步完善贯通协同机制。其次，要着力推动党内监督与群众监督有机贯通。习近平总书记明确指出，要坚持党内监督和群众监督相统一[16]，离开了群众监督，党内监督就会失去群众基础，因此必须把自上而下的组织监督同自下而上的民主监督有机结合。要丰富党内监督与群众监督相结合的方式方法，特别是要充分重视和运用好巡视监督“利剑”。《中国共产党巡视工作条例》明确巡视工作应坚持“群众路线、发扬民主”[17]的原则，表明了巡视工作是推动党内监督同民主监督有机结合的重要方式。还要完善相关制度，特别是党务公开制度、举报奖励与保护制度。最后，要着力推动党内监督与舆论监督有机贯通。舆论监督是人民群众运用各种传播媒介对所有公职人员的监督，《条例》第六章第39条明确规定：新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用[9] 22。新时代推动党内监督与舆论监督有机贯通，一是在认识层面，公职人员特别是党员领导干部要正确认识舆论监督的重要意义，增强主动接受舆论监督的意识；二是在方式方法上，要不断探索推动党内监督与舆论监督有机贯通的有效方式，尤其是在互联网时代更是如此。

（六）构建贯通协同各类监督的平台与机制

党和国家监督体系中各种监督力量的特点和方式有很大差别，若要使各种分散的监督力量有机结合，实现互补，则需要构建各类监督贯通协同的平台与机制，增强各种监督力量之间的系统性与协同性。

具体而言，一是要构建贯通协同各类监督的决策协商平台。构建这一决策协商平台，党政部门要主动牵头邀请各类监督主体参与联席会议，定期讨论与协商日常监督中的重点和难点，分享监督工作的经验与教训，并共同思考监督难题的解决方案，制定监督工作计划，着力破解“各自为战”的困境，提高监督能力与成效。二是要构建贯通协同各类监督的信息交流平台。在互联网和大数据技术日益成熟的大背景下，开展大数据监督工作、构建廉政信息交流平台对于贯通协同各种监督力量意义重大。三是要构建贯通协同各类监督的成果共享平台。要增强监督体系合力、推动各类监督贯通协同，就必须运用好已有监督成果，建立成果汇总共享机制特别是审计、统计、财会等部门监督结果抄送长效机制，发挥部门职能优势，集中力量破解当前监督面临的重大难题，提高监督效率。四是要构建贯通协同各类监督的线索移送机制。完善线索移送机制，需要进一步明确公检法、审计等国家机关向纪检监察部门移送线索的具体情形、范围、程序、时限等，并由党政部门出台相关制度或意见；纪委监委和审计机关等国家机关也要各自成立专责线索处理机构，负责移交线索和反馈线索处理情况，保证线索移交有序和反馈及时。五是要构建贯通协同各类监督的落实整改机制。对于在联合监督中发现的问题，要及时整改；若问题涉及多种监督力量，要通过联席会议等方式进行协调整改，完善协调处理机制，传导监督压力，分派给有关监督主体不同的监督任务，提高问题处置效率。同时要建立健全问题整改“回头看”机制，并将问题整改情况纳入年度重点考核清单，依法依规追究整改不力的单位或主体责任。

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[责任编辑：李利林  朱苗苗]