新形势下提升地方人大环境资源保护监督效能研究——以近年来广东省人大环境资源保护监督工作实践为例

文 省人大环境与资源保护委员会

人大的监督权是宪法和法律赋予的一项重要职权。2006年公布的监督法和2015年实施的环境保护法分别对人大的监督职能以及生态环境监督职能作出了具有重大历史意义的规定。近年来，地方人大在围绕生态环境和自然资源保护开展监督工作时，勇于担当、积极探索，为推动生态文明建设作出了人大贡献。本文以近年来广东省人大环境资源监督工作实践为例，对加强和改进地方人大环境与资源保护监督工作进行了研究与思考，力求为新形势下高质量做好人大环境资源保护监督工作提供一点借鉴和参考。

一、提升人大环境资源保护监督效能是新形势下推动生态文明建设的必然要求

（一）深刻认识人大环境资源保护监督的权力渊源。坚持一切权力属于人民是我国宪法的基本原则，在人民享有的“一切权力”中，最根本、最重要的是人民通过人民代表大会制度掌握国家权力。习近平总书记指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”人大监督与党内纪检监督、监察监督、检察监督、政协民主监督以及新闻媒介等社会监督一道，构成党和国家的监督体系。按照宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。可见，在这个监督体系中，人大监督是代表国家和人民进行的监督，是具有法律效力的监督。同时，宪法第26条第1款规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，第9条第2款规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”。人大代表人民对环境资源保护工作进行监督，推动生态文明建设，既具有法理正当性，也是一项必须完成的重大宪法任务。

（二）深刻认识提升人大环境资源保护监督效能的根本遵循。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从中华民族永续发展的高度出发，深刻把握生态文明建设在新时代中国特色社会主义事业中的重要地位和战略意义，大力推动生态文明理论创新、实践创新、制度创新，创造性提出一系列新理念新思想新战略，形成了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想内涵丰富、博大精深，深刻回答了“为什么建设生态文明”“建设什么样的生态文明”“怎样建设生态文明”等重大理论和实践问题，集中体现为“生态兴则文明兴”的深邃历史观、“人与自然和谐共生”的科学自然观、“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观、“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观、“山水林田湖草沙是生命共同体”的整体系统观、“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观、“建设美丽中国”的全民行动观、“共谋全球生态文明建设”的共赢全球观。学习宣传贯彻习近平生态文明思想是当前和今后人大的一项重大政治任务。人大环境资源保护监督工作必须从全局的高度来认识、把握和推进，切实把习近平生态文明思想作为理论指导、根本遵循和行动指南。

（三）深刻认识提升人大环境资源保护监督效能的现实需要。改革开放以来，我国经济发展取得历史性成就，也积累了大量生态环境问题。目前，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解。随着我国社会主要矛盾的转化，人民群众对优美生态环境的要求日益增长，从“盼温饱”到“盼环保”，从“求生存”到“求生态”，生态环境质量改善离人民群众对美好生活的期盼、离建设美丽中国的目标仍有较大差距。“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，对生态文明建设提出新的更高要求。解决生态环境突出问题，加强生态文明建设是政府的政治责任，也是政府应当履行的法定职责。政府履行生态环境资源保护法定职责需要接受人大监督，人大有权力也有义务对政府履行职责进行监督。提升人大环境资源保护监督效能，有利于推动解决生态环境问题，以高水平保护推动高质量发展，促进经济社会发展全面绿色转型。

二、近年来提升广东省人大环境资源保护监督效能的实践探索

（一）注重提升监督效能的时代性，坚持思想引领，把学习宣传贯彻习近平生态文明思想贯穿于人大环境资源保护监督工作的各环节全过程。一是坚持第一议题制度，及时跟进学。省人大环境资源委始终坚持第一议题制度，以读原文、讲党课、谈体会等多种形式组织学习贯彻习近平生态文明思想，不断增强提升人大环境资源保护监督工作的思想自觉政治自觉行动自觉。二是举办培训班，集中深入学。每年召开全省人大环境资源保护工作座谈会，组织全省各地人大环资（工）委的领导干部和业务骨干进行集中学习，并适时进行分片交流研讨，有力提升监督工作能力水平。三是贯穿到调研检查中，联系实际学。做到每次检查，每到一地，每场座谈会，都把学习宣传贯彻习近平生态文明思想作为重要内容，都积极动员当地人大、政府同志一同宣传贯彻习近平生态文明思想，切实增强做好人大环境与资源保护监督工作的责任感、使命感。四是推进“四个机关”建设，融汇贯通学。积极争创省文明单位，力争在“四个机关”建设中“争创一流、争当标兵”，与省生态环境厅等单位联合举办2022年广东省纪念六五环境日主场宣传活动，与广州市越秀区东园新村社区党委联合组织社区志愿活动，积极宣传贯彻习近平生态文明思想，做到紧密结合、融汇贯通、落实落细。

（二）注重提升监督效能的政治性，坚持围绕中心服务大局，推动党中央决策部署落地落实。例如，2022年主要突出“六个聚焦”开展监督：一是聚焦经济社会发展全面绿色转型，听取和审议省政府关于环境状况和环保目标完成情况的报告，推进建筑垃圾管理条例、生态环境教育条例立法修法。二是聚焦碳达峰碳中和，开展碳达峰碳中和工作专题调研，并紧跟全国人大常委会和省委的部署，适时建议作出相关决定或决议。三是聚焦深入打好污染防治攻坚战，开展环境保护法和省环境保护条例执法检查，听取和审议省政府关于环保基础设施建设情况的报告。四是聚焦生态环境系统保护修复，听取和审议省政府关于以国家公园为主体的自然保护地体系建设情况报告。五是聚焦城乡规划建设管理高质量发展，开展省城市绿化条例执法检查，继续听取和审议省政府关于村庄规划建设管理情况的报告，推动出台“十四五”城市规划建设管理立法修法专项工作计划。六是聚焦中央环保督察反馈问题整改，以督察通报的5个典型案例为突破口，赴中山、茂名、清远、云浮、省水利厅开展实地调研督办，编发监督工作简报，推动5起典型案例问题立行立改。

河源万绿湖（资料图片）

（三）注重提升监督效能的目的性，坚持以人民为中心，推动解决人民群众关切的突出环境问题。按照全过程人民民主的要求，坚持以人民为中心，把“人民”二字贯穿全过程，已经成为广东省人大环境资源监督的一个重要特征。长期以来，跨市域河流污染、城市黑臭水体等水环境问题成为广东的民生之患、民心之痛。广东省人大常委会把助力打好水污染防治攻坚战作为全省人大监督工作的重中之重，紧盯水污染连年发力，每年至少安排1项以上水污染防治监督工作项目；三年攻坚战期间，每年都安排监督组合拳推动治水。经过几年来的不懈努力，全省9个劣V类断面全部消劣，527条的城市黑臭水体全部消除黑臭，给老百姓营造水清岸绿、鱼翔浅底的自然景观，大幅提升了人民群众的获得感、幸福感和安全感，取得了良好的社会反响。

（四）注重提升监督效能的有效性，坚持守正创新，不断探索监督工作新模式。主要有“六个突出”：一是突出打组合拳。综合运用多种监督形式手段，打监督组合拳，可以有效推动重大突出问题的解决。如，对水污染防治监督，先后综合运用听取和审议省政府有关水污染防治专项工作报告、开展有关水污染防治法律法规执法检查、开展水污染防治突出问题专题询问、重点督办代表有关加强“两河”“四河”治理的建议、行使重大事项决定权作出5个有关水污染防治决定决议等多种监督形式。二是突出监督刚性。围绕环保基础设施、水污染防治、生活垃圾管理等重点领域编印监督简报，对问题突出、整改不力、进展滞后的地市直接进行点名，向不作为部门“喊话”，直达省有关领导及职能部门、各地市负责同志。截至目前，共编印监督简报35期，省委省人大省政府主要领导、有关领导批示48次，高位推动各地市政府及职能部门即知即改、立改立行。三是突出上下联动。先后在茅洲河、练江、广佛跨界河流白海面涌、东江北干流等8条重点河流中建立联动监督机制，采取联合分工调研督办、人大代表联合视察、人大联动监督会议等形式定期开展联动监督。四是突出第三方力量。建立环保咨询专家制度，本届常委会聘请42名环保咨询专家，为做好人大环境资源保护立法和监督工作提供有力的智力支持和参谋智囊作用。五是突出跟踪问效。在开展水污染防治法、固废法、环保法执法检查时，既有“明察”又有“暗访”，明察暗访发现的问题清单连同审议意见一同交政府研究处理，并加强对审议意见办理落实情况督办。六是突出总结提升。及时总结推广各地人大监督工作经验做法，连续三年开展全省人大十大环保监督优秀案例推选工作，并将优秀监督案例编印成册，在《南方日报》《人民之声》等媒体连载报道。

三、新形势下进一步提升地方人大环境资源保护监督效能的路径选择

为适应“十四五”时期出现的新情况新变化和提出的新任务新要求，我们认为可以从选定监督议题、运用监督形式、加大监督力度和增强监督效果四个方面进行探索，努力实现“四个转变”，推动人大环境与资源保护监督工作实现高质量发展。

（一）监督议题上，要从污染防治为主向减污降碳协同增效转变。加强和改进人大的监督工作，首先就要科学选定监督议题，紧紧围绕党委工作中心、政府工作大局和人民群众关切的重大问题，使人大监督与党委同向、与政府同步、与人民群众同心。经对全国31个省（直辖市、自治区）人大常委会2022年监督工作计划进行分类统计，2022年各省（直辖市、自治区）人大常委会共安排环境与资源保护领域监督项目131个，其中生态环境保护领域84个，城乡规划建设管理领域22个，自然资源规划与保护领域19个，仅有广东、江苏、江西、甘肃4省安排有关碳达峰碳中和工作的监督项目。

总体上看，各省（直辖市、自治区）人大常委会安排监督工作的重心仍然在污染防治和生态环境保护、修复领域，大多数省份习惯于安排法定的、与全国人大常委会联动的监督项目，例如，全部省份都安排了听取和审议环境状况和环境保护目标完成情况的报告，23个省份都选择与全国人大常委会开展《中华人民共和国环境保护法》联动执法检查，9个省份安排审议国土空间规划。围绕这些议题进行监督，既完成法定的监督任务，推动法律法规的贯彻实施，又通过上下联动监督增强了监督实效，这些做法值得总结和坚持。要适应形势发展的需要，科学、精准选择监督议题，在助力深入打好污染防治攻坚战的同时，应更加注重城市建设、城市治理、历史文化保护传承和自然资源保护利用，积极推进碳达峰碳中和、生物多样性保护和生态产品价值实现机制等工作。同时，也要处理好议题选择的数量和分量之间的关系，把有限的监督资源用在刀刃上，确保每一个监督项目取得实实在在的效果。

图1 2022年31个省（直辖市、自治区）人大常委会监督工作

（二）监督形式上，要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变。一是多种监督方式结合运用。比如，把听取审议专项工作报告和专题询问结合起来，把执法检查和法律评估结合起来。广东省2019年听取和审议关于贯彻实施省人大常委会大力推进水污染防治的决定的情况报告时，结合运用专题询问等手段，制作专题警示片、编制水环境突出问题清单，努力形成了叠加集成效应，社会反响很好。二是多种职权结合运用。比如，把行使监督权与行使重大事项决定权结合起来，把议案建议办理工作与听取审议专项工作报告结合起来，这样既能把监督引向深入，又能从另外角度推动该项工作。三是多种监督方法结合运用。可以采取上下联动、点面结合、好中差结合、明察与暗访结合、听取汇报与实地察看结合、查阅资料与走访群众、问卷调查结合等各种方式，打好监督“组合拳”。2021年广东省人大常委会开展固废法和固废条例执法检查时，联动四级人大、五级代表，推进明察暗访和问卷调查常态化，打出了一套“执法检查+”组合拳。四是把不同的监督形式、工作形式从纵向上结合起来连续几年使用，可以把一年解决不了需要多年才能解决的老大难问题，连续推进最终得以解决。高校实验室危险化学废弃物处置是一个历史遗留问题，广东省结合固废法执法检查和重点督办代表建议，常委会领导牵头督办，赴4所高校调研，持续跟踪直至推动全省高校实验室基本 完成历史积存危险废弃物“清零”任务，并初步建立起长效收运处置机制。

（三）监督力度上，要从柔性监督向刚性监督转变。人大监督有时会存在柔性监督的现象，容易混同于工作监督。这种情况的形成有多方面的原因，包括体制方面、认识方面、力量方面等。要加强和改进人大监督工作，就要逐渐实现从柔性监督向刚性监督转变，着重提高监督的刚性约束。一是坚持问题导向。不能简单化让部门带着按图索骥、闭门造车，要坚持深入到问题现场和反映问题的代表和群众中去，善于利用暗访暗查和随机抽查等方法摸清情况、找准问题。二是督促问题整改。发现的问题要形成问题清单，及时通报和交办有关地方和部门，整改问题要逐项销号，并采取多种方式，将调研或督办情况及时向省委、省政府主要领导报告，争取高位推动。例如，2022年以来省人大常委会党组会议、主任会议要求，把一些比较深入、客观具体的调研报告报省委、省政府，得到省委、省政府的重视。

（四）监督效果上，要从一次性监督为主向闭环式的全流程全要素监督转变。人大监督不是一次性的，不是“一查了之”“一听了之”“一审了之”“一问了之”。为了从根本上解决环境与资源领域存在的种种问题，真正做到让人民满意，地方各级人大及其常委会应当实行全流程全要素监督打造人大监督的闭合路径，在狠抓整改落实上下功夫，坚决杜绝“半拉子工程”。从制定工作方案启动监督项目，到召开汇报会听取政府部门的工作情况汇报；从深入一线进行实地调研检查，到召开座谈会听取各方面的意见建议；从召开常委会听取和审议报告，到听取和审议研究处理情况报告及审议意见，都一追到底、跟踪问效。最后，监督工作的最终效果好不好还是要看跟踪问效，看审议意见督办落实的效果怎么样，这是保证审议成果、增强监督实效的重要一环。地方各级人大及其常委会应当高度重视完善审议意见跟踪检查和反馈机制，探索建立审议意见的研究处理情况再审议制度、整改情况提请常委会主任会议研究制度，通过安排听取整改情况报告、组织对审议意见整改情况进行满意度测评、建立审议意见问题整改销号制度，努力探索审议意见和问题整改跟踪监督的途径和方法，最终形成有效的监督闭环。