自然保护地与生态保护红线关系分析

李燊

（普安县林业局，贵州 黔西南 561500）

0 引言

目前我国生态文明体制建设已经进入了重要阶段，政府部门提出了各项政策意见，要求完成生态保护红线划定，构建完善的生态建设机制。自然保护地在生态保护工作中有着重要地位，自然保护地在国土总面积中占比高达18%，在维护生态安全方面有着重要的意义和作用，避免生物多样性被破坏，进一步强化生态系统在经济建设中的服务功能。但是在自然保护地管理工作中出现了多头管理的问题，没有明确的职责制度，需要进一步优化自然保护地管理机制。生态保护红线和自然保护地在我国社会生态文明建设工作中有着重要意义，在功能和概念方面存在着重叠，但是也具有一定的差异，需要重视对二者关系进行梳理，以此来为生态文明建设提供重要保障。

1 生态保护红线的概念和发展

1.1 概念

生态保护红线具体是指生态环境安全底线，重视构建完善的生态保护制度体系，确保生态系统稳定性，提升环境质量安全水平，对自然资源进行合理利用，保证人口资源和环境资源之间的平衡性，具有系统性和协同性的特征[1]。我国在2004 年提出了红线，通过红线划定的方式制定合适的环保规划，在2011 年首次提出生态红线这一概念，将生态保护红线定义为按照法律要求进行各类区域划分的管控边界，包括重点生态功能区，生态环境敏感区以及脆弱区等，是保护国家以及个别区域生态安全的基础底线。2017 年针对生态保护红线的概念进行了进一步明确，扩大了红线划定区域，将其定义为整个生态空间，明确了生态红线的定位，将其作为确保国家生态安全和稳定性的生命线。2019 年将生态保护红线作为在国土空间用途管理工作中的基本控制线，对其概念范畴进行了扩大。

1.2 发展特点

生态保护红线并不只是利用红线将某一区域进行划定，在划定红线后不代表不能进行各类人为活动，只是针对划定区域进行重点保护。生态保护红线的发展和国家政策形成了协同更新的模式，随着政策的不断更新生态保护红线涉及范围也逐渐扩大，其定位也逐步得到了强化，体现了我国对生态文明社会建设的重视程度以及不同阶段的具体改革成果。在定位方面生态保护红线最初属于环保专项策略，之后通过对生态保护红线概念进行提取，使其成为国土空间管控所需要遵循的基本原则以及依据。在划定生态保护红线时需要从客观角度出发对红线划定的层次性以及复杂性进行分析，防止出现一刀切的现象。

2 自然保护地的概念和类型

2.1 概念

1956 年我国建立了第一个自然保护区，随后自然保护地的面积不断扩大，自然保护区数量增加。自然保护地是政府根据当地现状以及法律规定进行划定的区域，自然保护区内包括自然生态系统、遗迹、景观、资源，具有文化意义以及生态价值，是我国所拥有的重要财富，是建设生态系统的关键载体[2]。通过建立自然保护地可以对自然环境进行有效保护，积极培育各类优质资源，避免生物多样性被破坏，最大可能保留生物品种。同时自然保护地也可以为人民群众提供生态服务，供应优质产品，满足人们和大自然进行接触的需求，形成人与自然和谐相处的模式。

2.2 类型

2.2.1 严格保护型

严格保护型区域整体生态功能极其重要，具有独特的生态价值，但是区域生态系统处于脆弱的状态，无法抵抗外来或者人为因素的影响，稳定性不足，通过严格的保护措施确保境内生态环境的完整性[3]。严格保护的目的在于保证生物多样性，防止出现生态功能弱化的问题，避免在外界因素的影响下导致区域性质出现变化，加强区域面积管控。例如国家公园、自然遗产区域、荒野保护地或者水源保护区等各种区域的核心区均属于严格保护型。

2.2.2 保护为主型

保护为主型生态功能非常重要，保护地区有一定的抵抗能力，并且在受到影响之后可以自行进行恢复更新，需要重视对其采取有效的保护措施，保证生态功能的稳定性，在保护地面积不减小、生物多样性稳定的基础上实施保护宣传教育，组织文化游览活动，调动群众的生态保护意识。在保护为主型保护地可以实施有效的科学研究，组织科研活动，通过科学实验对自然保护地内的各类生物进行调查，收集优质种质资源。

2.2.3 保护开发并重型

保护开发并重型生态价值重要，在实施保护措施的同时对自然保护地内的资源进行开发，在保证生态功能、生物多样性、面积不会受到影响的同时选择适度开发措施，形成可持续发展模式。在该类保护地内可以实施宣传教育，组织观光旅游活动，为人们提供合适的娱乐休闲环境，同时也可以进行适当的生产活动。

3 自然保护地与生态保护红线的关系

自然环境已经成为我国在社会发展过程中所关注的重点内容，有效提高了保护工作效果，可以确保自然环境不会继续受到破坏。但是在工作中各类管理人员的职责并未明确，多头管理问题突出，保护效果无法达到预期要求，生态保护工作和经济发展无法形成协同趋势，从而导致部分自然保护地的生态功能出现了退化的问题。生态保护红线的提出为自然保护地保护工作开展提供了重要的理论指导，有利于构建综合化自然保护机制。要想可以进一步提高自然保护地的保护效果，需要对生态保护红线和自然保护地之间的关系进行梳理。

3.1 将自然保护地划入生态保护红线

3.1.1 全部划入

2019 年在《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》内提出应当对经过评估和调整之后的自然保护地作为红线范围内的区域，对红线范围内的核心保护区以及其他保护区的管控模式进行了精准划分，提出了在不同区域中的管控措施，体现了分区分级管控理念[4]。但是该理念和2017 年所提出的观点存在一定分歧，这也体现了国家在国土空间规划过程中所作出的改变，构成了弹性管理机制，可以从空间整体角度出发进行合理规划。

3.1.2 部分类型划入

在划定生态保护红线时可以针对自然保护地的类型选择将部分划入红线区内，如国家公园、开发区域需要被纳入红线范围内。2020 年政策提出关于国土空间规划改革的意见，明确了主要的规划方向以及规划路径，并在政策中提出需要形成联合生态、农业、城镇以及网络化空间的开发格局。但需要注意的是和历史文化有紧密联系、重要的自然景观资源区属于网络化空间的关键部分，跨越了其他三类空间边界。自然保护地属于国内较为重要的一种自然生态系统，需要将保护自然生态作为重点，同时具备保护自然遗迹和文化景观的作用。由此可见，现有政策已经提出了需要将某一部分资源保护地纳入红线范围内的要求。

3.1.3 部分区域划入

在自然保护地中并不需要将全部区域纳入红线内，可以将部分区域划分到红线中。2017 年提出了生态保护红线划定范围的规定，某些自然保护地属于禁止开发区域，在自然保护地内部需要针对各个区域进行精准地评估，分析其生态功能，根据评价结果明确是否可以划入红线范围内。例如，森林公园是重要的自然保护区域之一，在其内部可以将生态保育以及核心景观两类区域纳入红线范围内；在地质公园中可以将地质遗迹所在区域划入红线范围内。通过部分区域划分可以有效避免一刀切的划定方式，提高红线范围划分的科学性[5]。

3.2 自然保护地是生态保护红线重要组成部分

在十八届三中全会中提出国家公园体制建设成为定向生态保护红线的主要内容，明确了国家公园的定位，其属于生态保护红线内的关键构成部分。2015 年，提出在原则上可以将所有自然保护区均划定到生态保护红线内，如果其面积较大应当重视对其进行生态评估，在分析生态保护重要性后根据结果确定是否将其划入生态保护红线范围内。2017 年对生态保护红线的划定标准进行了再一步明确，需要考虑到自然保护地所具备的生态价值以及环境敏感脆弱性，通过对两种评价结果进行综合分析和考虑完成划定决策。通过叠加评价后应当包括各类国家级以及省级明令禁止不可以进行开发的自然保护地，同时还需要包括其他严格保护型自然保护地，其中需要将各类保护地边界作为落实红线划分的基础依据。2019 年提出需要将具有一定重要生态功能、整体生态环境系统较为脆弱的严格保护型区域划入生态保护红线内，并且明确要求如果自然保护地出现改变，也需要对生态保护红线进行改变。通过将近10 年的探索和发展，自然保护地已然成为构成生态保护红线区域的关键部分，明确了自然保护的总体定位。但是在对自然保护地进行划分时需要先对其进行调整，并且也不能只是将自然保护地作为在红线区域内的子系统。

3.3 二者具有相互关系

3.3.1 包含关系

生态保护红线范围内的区域包括了全部的自然保护地，二者属于在国土空间开发活动中的生态空间构成部分，是指将所有自然保护地均纳入红线范围内。2019 年所提出的意见中，对红线的定位进行了明确，将其作为生态空间基本控制线，在对自然保护地实施整合时应当采取减法手段，江城镇和农业两类用地作为重点。或者将文化景观和遗迹作为重点保护对象，对自然保护地进行适当调整，利用国家公园或者世界遗产这一类历史文化保护措施，对其实施有效保护。该模式的提出使得自然保护地成为红线范围内的子系统，有利于提高后续自然保护地管理便利性，但是也和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中所提出的自然保护地定义存在着差异。在新型保护地的管理体系中弱化了对自然景观和文化景观的保护功能，个别取得了良好保护效果的自然保护地，在调整后会降低保护级别，很有可能会出现保护缺失的问题。保护缺失会使得自然保护区在外界因素的影响下出现生态环境系统恶化的问题，后续所需要投入的补偿成本较高。因此在调整保护级别时务必需要结合自然保护地的整体环境实施调整，考虑到后续存在的保护风险问题，进一步完善自然保护地保护措施[6]。

3.3.2 交错关系

生态保护红线以及自然保护地在某种情况下呈现出交错的关系模式。生态保护红线所包括的自然保护地主要是指在生态空间内部、将保护生态系统作为重点目标。针对在农业空间、城镇空间内的自然保护地不属于红线范围内，或者自然遗迹、文化景观属于重点保护对象时，这类自然保护地也不属于红线区域，需要利用其他的保护措施对其实施保护。交错关系模式打破了特殊属性空间之间的差异和限制，能够确保生态系统的完整性，并且对优秀历史资源进行丰富和有效保护，顺应国土自然生态保护系统建设的趋势。但是在“三线意见”中提出在红线范围内的自然保护地才属于严格保护型，在这一思维模式的影响下出现了某些没有被划分在红线区域内的自然保护地被人为进行过度开发的问题。交错模式和包含模式相比，交错模式更具优势，可以形成规范化的自然保护模式。

4 结语

经济迅速发展给自然环境造成的破坏极其严重，已经成为制约社会经济持续发展的主要因素，自然保护地以及生态保护红线的提出推进了生态文明建设进程。根据自然保护地的具体情况会将其划入生态保护红线中，自然保护地成为生态保护红线的主要构成部分，二者为包含关系和交错关系，在对自然保护地进行保护或者开发时应当对生态保护红线的内涵进行深度分析，根据生态保护红线要求制定科学化的管理体系，进一步强化保护效果。当前环境的破坏问题已经发生严重，给人们带来了警示，在今后的工作中，需要重视发动社会群众的主观能动性，调动群众主动参与保护工作中。