陕甘宁边区人民调解制度的历史经验及其当代启示

喻少如,黄卫东

西南政法大学行政法学院,重庆401120)

陕甘宁边区是唯一一个完整经历新民主主义革命全过程的根据地,对边区人民调解制度展开研究,能够对新民主主义革命时期的司法经验起到“一叶知秋”的效果。尽管由于长期战乱,陕甘宁边区同其他边区之间联系相对疏松,司法制度及其经验也存在差异,但作为大后方,且作为各边区中央枢纽的陕甘宁边区的司法制度及其经验具有典型代表意义。毛泽东曾称赞陕甘宁边区在法律制度方面的两大创造:一是民间调解,一是改造犯人。以调解主体为划分标准,通常认为边区人民调解制度分为群众调解、群众团体调解、政府调解以及司法调解四种类型。(1)参见汪世荣《新中国司法制度的基石——陕甘宁边区高等法院(1937-1949)》,商务印书馆2011年版,第240-256页。该分类法对边区人民调解作了广义理解,同当前我国官方文件中对人民调解的归类存在一定差别。(2)近年来,《法治中国建设规划(2020-2025年)》《法治政府建设实施纲要(2020-2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》(简称“一规划、两纲要”)以及《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》等官方文件中均将人民调解、行政调解、司法调解并列(简称“三调”),这表明人民调解制度的规范化建设程度不断增强。边区人民调解制度及其经验在特定历史背景下发挥着特定功能,承载着党的初心使命、价值追求、立场原则和工作方法论等丰富内涵,是党的优良传统和宝贵精神财富,在维护边区社会和谐稳定,推动边区民主政治建设等方面发挥了积极功效。步入新时代,各种新的社会矛盾涌现,人民调解制度在多元纠纷化解机制中扮演着越来越重要的角色,承载着绘就法治中国、法治社会建设宏伟蓝图的重任。对边区人民调解制度的回溯与审视,无疑对人民调解制度的发展完善具有重要意义。

一、边区人民调解制度发展的渊源

边区人民调解制度的发展有着深厚的渊源,既受到我国历史文化的深刻影响,又是赓续党的优良调解传统的生动体现。

(一)承继历史文化基因

一方面,我国司法、行政不分的悠久历史传统,为边区人民调解制度的发展奠定了文化根基。“周代以迄汉唐,中央的行政权与司法权是分离的,自宋代开始发生微妙变化,元代二者有渐合之势,明代完成了二者的混合,至清沿之不改。”[1]190清末,西方思想和制度流入中国,现代司法行政在我国诞生。我国最早在制度层面使用“司法行政”这一表述可追溯至二十世纪初。1907年,清廷法部就权责问题提出专折,内容提及法部掌“司法上之行政事务”,大理院掌“司法上之审判”。[2]120国民政府时期,中央设立司法部,各省也有司法行政,且由中央直接监督,不与省行政机关产生关系。[3]143这种浓厚的传统文化构成了近代司法、行政混谈的历史根基,同时也推动了人民调解制度的发展。边区时期,司法、行政、司法行政三者不分,呈现出“大行政”下的“中司法”,“中司法”下的“小司法行政”样态。具体而言,即边区人民政府领导边区法院系统,而在边区法院系统内部则包含司法行政机构。彼时人民调解工作的开展主体较为复杂,人民调解工作趋向自上而下的管理体制,这种体制极大地适应了战时需要,简便、灵活的人民调解制度得到边区政府的大力支持。

另一方面,古代传统和谐文化中包含的“厌诉”“无讼”理念也为边区人民调解制度的发展提供了丰厚土壤。我国古代封建社会,对基层社会的管理主要依赖于道德、习俗、人情等构建出的一套礼治体系,“皇权不下县”成为中央和基层之间达成的默契,乡绅成为管理基层社会的主体力量,连接基层与中央。在古代传统的熟人社会中,基层更加崇尚儒家的“无讼”理念,这种理念也自然渗透到调解规则中。在遇到矛盾时,人们愿意先寻求乡贤调解,诉讼成为不得已而为之的选择。中国古谚“饿死不做贼,屈死不告状”便是这种理念的生动写照。在“无讼”“厌讼”等理念辐射下,调解制度获得广阔的生存空间,逐步发展成为极具中国特色的东方智慧。为化解基层矛盾,自西周至近代逐渐演化出一套系统的矛盾调解体系。在3000多年前的西周时期,专设“调人”调处民众纠纷。秦汉时期,在乡、亭、里设置“啬夫”,承担调解民间纠纷的职责。唐代沿袭并发展了秦汉制度,民间纠纷需先经坊正、村正、里正调解,未果后方能起诉,调解成为诉讼的前置程序。元朝设立“告拦”制度,赋予调解结案在法律上的约束力。[4]57明朝时期,各州县设立申明亭,调解上升到法律规范层面。至清朝,调处体系日臻完善,清代官府调处和民间调处并存,各司其职,相互补充,[5]5诞生了“官批民调”这一调处形式,即对于情节轻微,或事关亲族关系、伦理道德、社会风俗的事项,官府可以指派保甲、亲族、乡绅等人员进行调处。民国时期,民国政府颁布《区自治施行法》和《乡镇自治施行法》规定,区、乡、镇三级设立调解委员会,由具有法律知识和威望的人士组成。以平息争议、促进社会稳定为目的的调解制度不仅契合传统社会的发展需求,在现代社会也延续其强大的生命力。边区时期,为适应边区实际以及战时需要,对传统人民调解制度进行优化升级,人民调解制度成为维护边区稳定的重要利器。

(二)赓续党的优良传统

党在革命实践中的长期传统推动边区人民调解制度演进。新民主主义革命时期的人民调解制度始终坚持党的领导,把党的领导作为“灵魂”所在,在长期革命实践斗争中孕育人民调解红色基因。1921年中国共产党建党伊始,便将调解传统应用于实践之中。建党之初,各种专门调处乡民纠纷的农会组织便在浙江萧山衙前、广东海丰赤山、湖南岳北等地成立。这些农会组织除了调处民间纠纷之外,还可以调处轻微的刑事案件以及农会会员的违纪处分。在党的领导下,1921年浙江萧山县衙前农协的议事委会、1922年广东海丰农协的仲裁部,以及工人运动中产生的裁判委员会相继诞生。[6]3021921年9月27日,衙前农民协会在当地的东岳庙正式成立,并发布《衙前农民协会宣言》和《衙前农民协会章程》。其中,《衙前农民协会章程》第五条规定设立议事委员会,明确会员之间的私人是非争执,要报告议事委员,由议事委员调处和解。如果过于严重的争执,由全部委员,开会审议解决。1922年,我党早期卓越领导人彭湃领导广东农民成立了赤山约农会,下设仲裁部,就地调解处理婚姻、钱债、业佃和产业争夺等事务。[7]641923年1月1日成立的海丰总农会下设的仲裁部承担着人民调解的职能,是该农会行使调解职能的专门机构。[8]441这类调解组织明确其对纠纷处理的优先权,不先行报告的,农会概不负责。有些地区的调解组织又称公断处,由乡民组成。比如,1926年9月中共广东区委扩大会议通过的《农民运动决议案》,以及同年10月2日湖南区第六次代表大会通过的《农民纲领》规定,公断处可评判乡村中的争执。《农民纲领》提出了农民最低限度的政治、经济要求,作为湖南农民运动高潮时期的斗争纲领。农会下设的仲裁部,乡村大会选出的乡村公断处,是中国共产党领导广大人民群众探索建立自己的人民调解制度的开端。虽然此时的人民调解制度在机构设置、工作制度、调解程序等方面还存在诸多不足,但它是党领导人民群众有效化解民众内部矛盾的有效尝试。第二次国内国民革命战争时期,人民调解制度逐步进入法制化发展阶段。1931年11月中央苏区通过《苏维埃地方政府的暂行组织条例》,该条例第17条规定“乡苏维埃有权解决未涉及违法行为的各种争执问题”。[8]441据此,川陕及所辖区、乡苏维埃政府成立“裁判委员会”,专门调解民事纠纷,并实行村、乡、区三级逐层调解制。如果调解不成,则可以向县、区两级司法机关提起控告。该时期的人民调解几乎只涵盖民间纠纷,且政府调解是主要形式,矛盾纠纷逐级调解,向司法机关提出控告为纠纷解决的兜底方式。[8]441边区时期,在赓续党的优良调解传统的基础上,结合中国具体实际和中华优秀传统文化,孕育出了历久弥新的红色人民调解制度。

二、边区人民调解制度的基本特征

边区人民调解制度在特定的历史语境下承载着独特的历史使命,受到党和国家领导人,尤其是毛泽东主席的高度肯定与赞扬。梳理边区人民调解制度呈现的基本特征能够更加清晰地勾勒出边区人民调解制度的样貌,为新时代人民调解制度的发展完善提供经验借鉴。

(一)多重功能定位

第一,纠纷化解功能。边区面积狭小,生存环境恶劣,绝大部分地区为偏远落后的乡村地区,加之法治建设程度相对不足,威权治理的存在土壤较为深厚,为人民调解制度的发展提供了宝贵空间。作为一种简便灵活的纠纷化解方式,人民调解制度得到边区大力推崇。1943年6月11日颁布实施的《陕甘宁边区民刑事件调解条例》规定所有的民事案件都需要调解,除规定不可调解的部分刑事案件外,其余刑事案件也都需要调解。《条例》第4条、第5条以及第6条还规定了矛盾纠纷的多层级、多阶段调解机制,即先由双方当事人各自邀请近邻、亲友,或民众团体进行调解,调解不成后由当事人双方或一方申请乡政府、区公署,或县(市)政府,依法调解。若调解事项属于司法机关的,在侦查、审判、上诉、执行程序中,也都需要调解。

第二,统一战线功能。统一战线是我党战胜敌人的三大法宝之一,在边区人民调解工作中也得到彰显。边区注重调解工农阶级同地主、富农、雇主之间的矛盾,团结一切可以团结的力量。1938年颁布的《陕甘宁边区抗战期间工会组织条例(草案)》第13条规定工会的任务之一是调解劳资间或会员间之纠纷事件。“边区工会对于这些纠纷,采取了调解的办法。所以纠纷都在不妨害团结抗战的原则下得到了很适当的解决。”[9]248“一些不顾大局的雇主老板,只知饱图私利,尽量压迫和剥削工人,违反抗日利益,以致雇农与工人起来斗争反抗,酿成许多劳资的纠纷与摩擦,但这些纠纷与摩擦大都经过工会的调解,和工人顾全大局得到合理的解决。”[9]310边区人民调解工作对我党实施统一战线,凝聚民心发挥了重要作用。比如,“某个城市的救国会曾经因为调解了一个农民与业主间的租佃纠纷,农民纷纷要求加入救国会。有一个救国会曾经调解了两个农民间的纠纷,免掉了一场官司,于是大家有不能解决的事情,都跑到救国会来,这可见救国会能够解答群众日常生活中的问题,便能够扩大自己与群众的联系,提高自己在群众中的信仰”。[10]96此外,在对友党友军的统一战线工作中,人民调解也扮演着重要角色。1938年10月15日,《毛泽东致抗日军政大学九队》文件中指出“当友党友军内部发生冲突时,应完全以大公无私的态度进行调解,以求得双方的好感,便利于以后的工作”。[10]140充分利用人民调解制度化解各阶级之间的矛盾与冲突,赢得各阶级的好感、信任与支持,为我党带领全国各族人民取得抗日战争、解放战争的胜利打下了坚实基础。

第三,宣传动员功能。首先,边区民间调解和司法调解相互支持,涌现出一大批基层调解英雄,探索出诸如马锡五审判方式等优秀司法经验,这些基层调解英雄和优秀制度经验为宣传我党政策、动员教育边区民众起到很好的示范效果。其次,人民调解制度在边区得到大力推行,本身也具有一定阶级立场因素。边区人民调解制度作为我党的一项重要斗争策略,承担着宣传我党政策,改造国民党地方政权机关的重任。国共第二次合作时期,边区主张“无论是红军部队或我们所派之工作团,在友区工作时,应与当地政府取得密切关系,在工作中来影响他们,……对于群众与政府之争执,我们同志在保护群众利益的立场之上,可以处于调停的地位,进行调解”。[10]83另外,1942-1943年期间,边区曾较为常见地在司法审判中援用国民政府的“六法全书”,1943年下半年,停止援用“六法全书”后,出现判决无法可依的状况。此时,更符合边区境况的人民调解制度便顺势愈发流行起来。[11]90可以说,边区人民调解制度的发展也是边区意识形态博弈后的制度选择。

第四,民主政治建设功能。边区浓厚的乡土特征,使得我国的调解传统能在此发扬光大,传统调解的民主性和边区民主政治建设具有高度契合性。边区政府认为“调解与仲裁的办法一般的不应当拒绝”,“只有这样民主的方法才能使群众对斗争有信心,有毅力,有前途,才能使群众在斗争中教育了和锻炼了自己,才能使我们党的领导在群众中树立起真正的信仰”。[10]91边区政府大力主张调解民事纠纷和部分刑事案件,全面推行人民调解解决矛盾纠纷,一定程度上唤醒群众的民主觉悟,让边区群众在这一过程中体会到主体地位,增强主体意识。构建和谐社会关系的这一“民主合力”同实现人民当家作主这一“民主张力”在边区人民调解制度中得到彰显,边区民主政治建设要求在边区人民调解制度实践中获得土壤。

(二)审判与调解相结合

边区重视人民调解制度同审判之间的关系协调,并未将二者完全隔开,而是将其结合使用。“法院没有故意摆设庄严的法堂,使犯人发生恐惧。在边区,司法机关审问一切案件,完全采取说服解释的谈话方式,主要的是将案情审问清楚,寻求解决的途径,而不实行威吓。特别是对于民事案件的处理,首先是进行调解,使双方的意见接近,一直到自愿的解决,没有任何的强逼。我们以为惟有这样才能使双方心悦诚服。假如有一方面不愿接受调解,法庭即依据法律裁判,经判决后,倘过期不进行上诉,又不遵照判决时,法庭可以根据判决强制执行。”[12]165将审判和调解结合使用是边区发展出来的独特司法经验,马锡五审判方式是边区审判和调解结合的典型代表,目的是为了减少民众诉累,方便群众化解矛盾。这种审判方式,不仅是法院调解和审判的合一,同时也是人民调解和审判的合一。诉讼手续简单,审判方法座谈式,提倡司法工作者深入田间地头调查研究,实事求是,在坚持原则、坚决执行政府政策法令、照顾群众生活习惯及维护其合法利益的前提下,合理进行调解,化解纠纷。审判与调解结合是边区对司法理念以及审判制度的创造性贡献,是我国人民司法制度的源头,对建国后我国审判方式改革提供了宝贵经验,所体现出的司法为民理念也成为我国司法制度的亮丽底色。边区政府大力发扬以马锡五审判方式为代表的调审结合的纠纷化解模式,取得了一定的社会效果。边区推行的“调审结合”模式极大地适应了边区历史环境,是边区调解制度得以持续发展重要助推力量。

(三)工作开展依赖性强

边区人民调解工作的开展具有较强依赖性,这在一定程度上影响了人民调解制度的实效。边区属于费孝通先生笔下所描绘的传统乡土社会,这种差序格局中,法律无从发生,[13]7以乡土权威为中心的基层自我治理才是最有生命力的纠纷解决模式,司法手段嵌入边区基层社会缺乏一定基础。边区政府推行的马锡五审判方式在各地的调解效果以及审判效果都存在差异。调审结合方式虽然对当事人来说非常便利且成本低廉,但对审判者而言,却要付出高昂的时间、精力以及物质成本。调审结合的模式体现出调解对司法的依赖。1948年之前,民间调解如果缺乏司法机关的支持,其应有的功能便无法发挥。[14]240边区司法系统在人、财、物方面的匮乏,严重制约了该种审判方式的实际推广。边区高等法院曾派人去陇东调查后认为当地司法干部一般都掌握马锡五审判方式,但实际上,即便在陇东分区,运用马锡五审判方式审理的案件所占比例也不大。在边区其他地方,运用马锡五审判方式处理案件的比例更低。边区高等法院派审判员叶映宣前往绥德搜集材料并试行马锡五审判方式,结果没有一个案件是完全运用马锡五审判方式处理的。[15]121

习仲勋在《在陕甘宁边区第二届司法工作会议上的讲话》中曾指出,真正群众调解的还不多,老百姓中谁也解决不了谁的问题,谁也不听谁的话,真正解决问题的是区乡政府。[16]157在民间调解实效有限的情况下,基层政权介入民间调解成为一种重要形态。1942年9月19日《解放日报》社论明确乡级政权的基本任务之一是“贯彻民主作风,实行公平办事”,要求乡级政权“民事调解公道”。[12]110林伯渠于1942年11月4日在陕甘宁边区高级干部会议上的报告提纲中指出,乡政权注意组织关于民间纠纷的公平调解。1943年3月3日,《陕甘宁边区政府关于公布简政实施纲要的命令(战字第六八〇号)》进一步明确,乡政权“调解民间纠纷”的任务。1943年以前,边区纠纷的解决主要依靠边区基层政府(乡、区、县),如若不能则要通过司法处等部门解决,即多通过行政手段或者司法手段化解纠纷。1948年8月之前,民间调解的发展主要依靠立法机关推动,通过立法规范和参议会的推动,发挥纠纷解决作用。[14]240可见,边区人民调解制度内生动力相对不足,多倚靠外部力量或自上而下的力量驱动。

三、边区人民调解制度的历史经验

边区人民调解制度的发展积累了较为丰厚的历史经验,这些经验集中体现为:党的领导是人民调解制度健康发展的根本保障,群众路线是人民调解制度的根本工作路线,“权威”塑造是人民调解制度前进的重要推力。

(一)党的领导是人民调解制度健康发展的根本保障

边区人民调解制度发展过程中,出现过一些偏差,在党的领导下,这些偏差得以纠正,人民调解制度方才回归正轨。1945年,《抗战以来边区工运总结材料(草稿)》指出了1938年下半年到1940年这一时间段工会调解中存在的问题,“那时延市建筑工人多至四五千之上,市工会只是调解日常事务‘纠纷’,工作质量之坏,纪律松懈非常厉害。工会对于有的机关与工人发生纠纷采取不管态度,怨用工人没通过市工会,对工人教育虽然没注意做,可是要向机关征收工人文化教育费(另付工资总额2%交工会)”。[17]466对此,1940年4月,陕甘宁边区总工会第三次执行委员扩大会议要求“注意工人生活,克服行会主义倾向,正确调解劳资纠纷”,[9]409以期纠正工会调解实践中出现的调解质量低下和异化的情形。但即便如此,这种不良风气仍旧没有得到及时纠正。1941年11月19日,《解放日报》刊文,“近来跑了几个工厂,了解了一些职工会的情形,觉得一种不良的工作作风,依然还在某些工会中间存在着。能够解决的问题,同样也是拖拖拉拉,不肯迅速处理,对方如果催不紧,则正好把问题放过。总之是多一事不如少一事。有一个厂里,会员和非会员因口角打架,工会认为一方既是非会员,也就和工会无涉,因此竟不出面调解了。一个工人患了急病,死在工会办公室里,工会主任不但不立刻请医生检查,以防急性传染的发生,同时也不商讨死者的善后,而却板起面孔,大发牢骚,似乎认为死的地方不适当。诸如此类的事情,是不胜枚举的”。[9]570后来,在党的领导下,通过立法推动人民调解制度规范化运行,实践中的诸多问题得以有效化解。另外,在一段时间内,边区过分强调“调解为主,审判为辅”,要求“百分之九十以上甚至百分之百的争执,最好都能在乡村中由人民调解解决”。[8]444这偏离了审判和调解作为两种纠纷解决机制的不同作用,调审结合的异化使得实践中出现了强迫调解、盲目追求调解率、过分强调调解,将调解数字作为干部考核标准等问题。[18]80边区第二届司法会议后,纠正了人民调解工作中出现的偏差,取消“调解为主,审判为辅”“调解是审判的必经程序”等不正确提法,强调调解必须自愿,调解工作重新回到理性的道路上,审判在司法工作中的地位也有所加强。[19]40

(二)群众路线是人民调解制度的根本工作路线

群众路线是中国共产党的根本工作路线,以毛泽东为代表的中国共产党在长期斗争中形成了一切为了群众,一切依靠群众和从群众中来,到群众中去的群众路线。群众路线是毛泽东思想三个活的灵魂之一,是党的根本工作路线。1929年,毛泽东在《红军第四军第九次党代表大会决议》中首次提出群众路线的观点,1943年在《关于领导方法的若干问题》中首次系统阐述群众路线。1945年,党的七大将群众路线写入党章总纲部分。群众路线是边区人民调解制度顺利开展的根本工作路线,也是人民调解制度的宝贵经验。

红色法治经验的典型代表人物马锡五之所以深受人民群众尊崇和拥护,就在于他在坚持政府政策法令的同时,更加照顾群众生活习惯以及他们的基本合法利益,始终站在群众立场,切实依靠群众,服务群众。马锡五曾说:“真正的群众意见比法律还厉害。”[20]112群众路线是人民调解工作顺利开展的根本工作路线。边区时期的人民调解制度坚持以人民为中心,切实尊重人民群众的主体地位。毛泽东主席自井冈山开始就把党和人民群众的关系形容为“鱼水关系”,他说:“我党没有人民,便等于没有水,便没有生存的必要条件。”[21]398《陕甘宁边区政府指示信:关于普及调解、总结判例、清理监所指示信》指出,“要虚心听取群众意见,像郭维德同志说的:‘群众是面镜子,什么都能照见’。”[22]344边区开展人民调解工作始终坚持群众路线这一根本路线,始终站在群众立场,维护人民群众的基本合法权益。

(三)“权威”塑造是人民调解制度前进的重要推力

边区人民调解制度发展过程中,积极树立典型,推举模范,为边区人民调解的发展注入重要动力。官方涌现出马锡五典型模范,民间出现了郭维德等调解模范人物。调审结合的马锡五审判方式不仅作为一种司法审判方式出现,还扮演着教化群众的功能定位。马锡五审判方式的成功与马锡五本人在群众中的极高威望具有莫大关联。马锡五有丰富的革命经验以及群众工作经验,更为重要的是,马锡五清正廉洁,具备很高的人格亲和力,这些重要的因素为其在群众中树立了极大权威,为人民调解工作的开展提供了保障与支撑。[23]80另外,群众当中享有较高威望的人士参与纠纷调解,也取得极佳的宣传动员效果,促进了人民调解工作的开展,也推动了人民调解制度的发展。比如,陕西绥德西直沟村郭维德等人的调解成为边区典范,边区政府曾发出“学习西直沟,学习郭维德”的号召。[8]444边区人民调解在发展过程中,通过“树典型”“推模范”,实现调解主体的再造,极大助力人民调解制度的发展。

四、边区人民调解制度的当代启示

边区人民调解制度所取得的经验成就为新时代人民调解制度的发展完善提供了强有力的智慧支撑,新时代人民调解制度的发展要树立以人民为中心的调解理念、推进人民调解制度规范化建设,同时也要和其他纠纷化解机制协同化解纠纷矛盾。

(一)树立“以人民为中心”的调解理念

习近平总书记在中国共产党成立100周年大会上的讲话中讲道:“人民是历史的创造者,是真正的英雄”,“江山就是人民、人民就是江山,打江山、守江山,守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民”。[24]3习近平总书记的讲话生动诠释了中国共产党“以人民为中心”的本质属性,“人民”是中国共产党的“根”和“魂”,人民立场是中国共产党的根本政治立场,“全心全意为人民服务”是中国共产党人的红色基因。党领导下的人民调解工作的根本立场就是“以人民为中心”的人民立场。人民群众的切实感受是司法制度实效的晴雨表。以人为本、司法为民,是我国司法工作的根本出发点和落脚点。人民调解制度起源于基层,具备简便灵活、成本低、不伤感情等优势,具备极强的“亲民”基因。人民调解为人民,依靠人民,始终把切实化解争议,维护双方当事人的合法权益作为出发点和落脚点,以优质高效便捷的调解服务,不断增强人民群众的信任感、获得感、幸福感。

马锡五审判方式是边区“以人民为中心”、司法为民的典范,也是宝贵的时代遗产。进入新时代,马锡五审判方式本身已不具备多少特殊意义。比如,“调审结合”并非该种方式首创,在此之前法官也极为重视调解工作;巡回审判、就地审判早在中央苏区时期便已然存在,国民政府也早就推行过战时巡回审判制度。同时,这种审判方式本身对审判者的素质要求较高,对司法资源的消耗也极大,并非一种适于广泛推广的普遍模式,而是一种“看上去很美”的司法模式。[15]121赓续红色基因、具有持久生命力的是马锡五审判方式所体现出的群众路线,“一刻也不离开群众”的为民情怀。在法治日益健全和多种司法理念并存的社会,马锡五审判方式不具备普适性,但在“司法为民”理念下其仍是多元化纠纷解决方式中不可或缺的一元。[25]63马锡五审判方式的回归不应是制度性的选择,而是司法界回应社会的一种态度,其核心在于司法为民理念的延续,以及超脱范式本身的对“群众路线”的传承,即在审判或调解中始终坚持一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去。对于此,边区高等法院代院长王子宜也曾指出:“我们提倡马锡五审判方式,是要学习他的群众观点和联系群众的精神,这是一切司法人员都应该学习的,而不是要求机械地搬用他的就地审判的形式。”[19]40党的群众路线是历史的,也是时代的。马锡五审判方式在新时代的回归实质上是群众路线以及司法为民理念在审判和调解领域的回归,这种回归要有助于维护司法权威,切实化解社会矛盾,促进社会公平正义。

(二)推进人民调解制度规范化建设

新时代的人民调解制度作为一种基层社会治理方式,正朝着“全要素、多口径”的多元化工作格局前进,其法治化、专业化、品牌化、智慧化建设力度不断增强。

第一,人民调解制度法治化建设。法治国家建设背景下,人民调解委员会开展调解工作应当契合法治精神。具体而言:首先,要明确对人民调解组织以及人民调解人员的考评制度、建立人民调解事项负面清单制度。其次,树立人民调解协议内在权威。达成调解协议的,可以依法向人民法院申请司法确认。在调解协议得到执行之后,建立事后回访制度,避免矛盾再次激发。再次,注重调解程序。人民调解作为一种典型的过程性行为,群众体验感极为重要。随着城市化的推进,从身份到契约的理念革命逐步形成,必须要注重调解程序的构建。但人民调解的程序设计不宜过于繁琐,这样会消减人民调解亲民、高效、灵活的制度优势。第二,人民调解制度专业化建设。建立一支专兼结合的调解员队伍,对人民调解事业的长远、健康发展意义重大。要大力培养青年人才进入调解员队伍,不断优化调解员队伍的年龄构成,加强专业知识和技能的培养。同时,加强行业性、专业性人民调解委员会建设。随着我国经济社会的发展,传统的人民调解以及一般的商事调解已然不能被当代人民调解制度全部囊括,国际商事、人工智能、大数据等领域的新兴调解事项正逐步进入世纪舞台中央,亟需加以关注。第三,人民调解制度智慧化建设。人民调解制度的智慧化建设是大势所趋,也是推动人民调解制度发展的有利契机。必须要充分结合现代科学技术,推进人民调解制度智慧化建设。立足信息化时代,搭建“线下调解+线上调解”的双重平台,加快人民调解信息系统平台建设,强化大数据运用能力,推动调解案例、数据以及专家等资源的共享。充分运用“互联网+”模式,进一步提升了调解质效,实现调解的可视化、移动化、智能化,从而突破时间和空间限制,灵活开展纠纷化解调解活动,真正建立起“互联网+”时代的智能化、全方位的纠纷解决体系,为社会治理体系的建设提供大数据分析和决策参考。[26]49第四,人民调解制度品牌化建设。重视发挥金牌调解员、品牌调解室的作用,努力打造独具特色的地方调解经验。鼓励和支持群众威信高、调解经验丰富的人民调解员成立个人调解工作室,权威性是打造品牌化的重要前提。

(三)人民调解制度和其他纠纷化解机制协同

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,“健全基本公共服务体系,完善共建共治共享的社会治理制度”,强调多元主体共同参与治理,发挥国家、政府、社会组织、个人等主体的作用。多元共治是新时代我国社会治理实践中形成的新标准,是社会治理法治化转型的基本制度模式,是改革开放以来党带领人民团结奋斗和艰辛探索的有益经验,能够有效推动社会治理。人民调解组织属于“共治”中的社会组织,是基层群众自治组织发挥作用的途径和方式之一。在矛盾纠纷化解中,坚持社会自治机制优位原则。充分发挥人民调解等社会自治机制,把社会自我治理机制前置为社会治理的第一道防线,最大限度地实现社会问题由社会自身解决。法治国家建设要避免陷入“法律万能论”的误区,一些领域可能超出法律管辖范畴,或不适宜适用法律,法律强行介入未必能达到理想效果。发挥好纠纷化解第一道工序的重要作用,将非诉机制挺在前面,努力形成和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等功能互补、有机衔接、科学系统的纠纷预防化解体系。要引导当事人从和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等途径中优先选择简便、快捷、低成本以及有利于修复关系的方式,实现矛盾纠纷实质性化解。

另外,新时代司法行政体制改革后,司法行政机关承担的法治建设使命愈发重大,实现了由“司法”的行政机关向“全面法治事务管理”机关的身份转变。[27]166新时代人民调解制度作为一项重要的司法行政事务,要让人民调解制度回归司法行政制度本身。边区时期,人民调解可由法院进行,也可由其他政府机构甚至基层组织进行,如此一来,司法机关就逐渐丧失了自身特色和独有权威,日益边缘化。形式灵活、不必援引条文的人民调解盛行,但缺乏法律约束的人民调解极易产生“和稀泥”境遇,这种调解的随意性不利于司法的制度化建设。[11]90调解与审判是本质上存在重大区别的两种纠纷解决机制,将二者适当分离才符合其各自的规律。[28]5需要通过加强人民调解制度的法治化、专业化、制度化、智能化建设,使得其与人民法院的司法审判衔接互补。但是,这种努力又可能同人民法院多年来形成的司法调解格局产生制度竞争,也面临着遮蔽人民调解制度本身所具有的灵活性的诘问。因此,需要以人民调解队伍建设为契机促进调审合理衔接,并探索特定类型案件设立人民调解前置程序。[29]140新一轮司法体制改革下,司法权“权威”的树立是重要目标之一,[30]67必然要辩证认识人民调解和司法审判的关系,将人民调解制度挺在前面的同时,也要保障司法审判的终局性作用。应当在加强人民调解制度规范化建设的同时,适当控制人民法院参与人民调解的广度与深度,维护司法的权威以及对矛盾纠纷化解的终局性作用。人民调解制度和司法审判对矛盾纠纷化解分流处理,既要充分发挥非诉机制的疏导功能,又要确保司法权的权威。