协同整合：乡镇（街道）社工站的角色与功能探索

[摘要] 乡镇（街道）社工站是我国现阶段社会工作服务供给的重要载体。通过政府购买服务、引入社会组织承接服务供给是我国社工站建设的基本方向。政府购买服务使社工站兼具了政府、社会的不同属性，成为联结国家治理与社会建设的重要桥梁。在我国的治理情境中，社工站承担协同的角色，在党建引领下，通过专业能力的发挥起到跨界整合的作用，进而回应福利治理、社区治理、弱势群体服务供给等不同方面的需求。协同整合是社工站建设的统合概念，行政整合和专业整合是社工站建设的两个维度。社工站成为政府与社会的联结点，通过多重角色的构建，回应不同主体的要求，逐步发展成为基层社会治理的综合性服务单元。

[关键词] 协同整合  行政整合  专业整合  社工站  服务单元

[基金项目] 本文为国家社会科学基金一般项目“新时代社会工作服务第三方评估及其外溢性研究”（批准号：21BSH127）和广州市人文社会科学重点研究基地“广州高技术技能人才协同培养研究基地”的阶段性研究成果。

[作者简介] 徐盈艳，广东外语外贸大学社会与公共管理学院、广东省社会组织研究中心副教授，硕士生导师，主要研方向为社会组织、社会政策与社会工作专业化等。

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2023）03-0012-14

一、 问题的提出

2021年，民政部办公厅发出《关于加快乡镇（街道）社工站建设的通知》（民办函〔2021〕20号），要求在全国推进乡镇（街道）社工站建设。乡镇（街道）社工站建设已经成为我国基层社会治理中的重要内容。全国各地以广东省、湖南省等地实践为基础，陆续推出社工站的建设方案。广州、深圳两地自2007年以来已有十多年的社工站建設经验。2017年后，广东省推出“双百计划”、湖南省推出“禾计划”等，在乡镇社工站建设方面取得了一定成效，为发展中国特色社会工作奠定了基础。

社工站建设是整合民政资源，打通为民服务“最后一米”的重要举措。在以往的社区治理中，“三社联动”“五社联动”等都希望能够整合多方主体和各方资源，提高社区治理的成效。但在发展过程中，社区“联不动”“联而不动”“无序联动”等问题普遍存在。不同主体在联动过程中缺乏动力，难以整合，出现资源的重复投放以及治理效能低下等问题，这成为社工站建设的基本困境。在新时代，如何更好地消除这些困境，从而提升社工站的服务效能、打通“最后一米”呢？为了解答这些问题，笔者自2022年到2023年深入广东省、湖南省、浙江省等地调研社工站建设的基本情况，期望通过把握不同地方社工站建设的经验，更好地提炼社工站的核心角色和功能，为下一步社工站建设提供更有针对性的建议。除了2022年至2023年的调研之外，笔者自2010年开始一直持续参与广州市社工站的建设并开展了相应的研究工作，了解十余年来社工站的发展动态。本文认为，协同整合是社工站的重要角色，其中党建引领是协同的前提，行政整合和专业整合是两个重要的属性，充分发挥协同整合的角色和功能是社工站建设有效性的基础。

二、 概念脉络：协同整合与社工站建设

共建共治共享是我国社会治理的基本制度，体现为党委领导下多元主体共治的过程。在城乡社区治理中，合作治理、协同治理、参与治理等是基本的关键词，诸多研究对社区治理不同主体的协作进行分析，譬如在权责清晰、配置合理的情况下多元主体的合作。在社会服务中，协同共治等也是重要的政策议题，政府部门通过引入社会组织、企业等进行跨部门合作，以提升社会服务的绩效。

乡镇（街道）社工站是我国社会服务供给的主体之一。它强调整合民政类资源，有针对性地满足服务对象的需求，是一个综合的社会服务单元。“整合”是社工站建设的关键概念。但在建设过程中，社工站受到当地治理情境的影响，强调因地制宜地发展，形成了不同的发展路径和发展模式，如由湖南省引领的“先有后好”建设路径，以广东省为代表的“专业为本”建设路径。影响社工站建设的治理因素主要有：

第一，社工站建设嵌入我国党建引领下的治理体系之中。社工站建设是民政领域的系统工程，落脚在乡镇（街道）等基层领域。由民政部门推行的社工站建设必然面临条块关系的互动。中国政府围绕着“条块关系”进行过多次变革，但始终没有找到条条与块块关系的平衡点，未能摆脱“条块矛盾”的困扰。近十年来，部分地方通过党建引领来推动条块整合的尝试相对来说比较有效。为了避免社会服务出现条块分割的问题，地方政府亦将党建引领作为社工站的重要内容来推动，如通过党建引领专业的方式推动党建与业务相融合，从而提升社会服务效能，党建既能够推动行政部门之间的整合，也能够动员社会参与进来。

第二，社工站建设依赖政府购买服务的政策支持和资金支持，社会组织作为承接社工站具体运营的社会力量参与到社区治理和社区社会服务供给之中，体现了行政整合的维度。资源投入往往决定了社工站的发展方向和整合力度。在广州、深圳等地早期的社工站建设经验中，民政系统通过资源投入、项目评估和绩效评价等措施来动员街道、乡镇参与社工站建设，体现民政系统对街道、乡镇的“块”的整合。社工站在社区层面推开，与街道、社区等主体合作，共同推进特殊群体的服务供给和社区问题的解决，积极参与到社区治理之中，尝试以合作的方式融入治理体系中。在发展过程中，受到属地管理和社区治理体系的影响，社工站通过街道、乡镇的行政整合更好地回应街区需求，以社工站融入治理体系为基本出发点，体现为街区对社工站专业力量的吸纳。社工站既有着类似体制内的角色，又有动员社会力量的可能性，有可能成为政府与社会的联结点。

第三，社工站强调专业化的整合能力。社会工作是现代化社会事业中的专业设置，社会工作站参与基层治理需要采取嵌合性实践方法，助推专业效能实现，推进部门协同与资源整合。如何保障社工站高质量、专业化发展成为社工站建设的核心议题。社工站建设涉及多领域的专业知识，如社会工作专业基础知识、服务关系、需求评估、专业支持、治理机制等，需要通过这些专业知识引导社会工作者恪守专业信念，促进基层治理专业化。专业整合与行政整合不同，专业整合体现在社工站以社会工作机构、社会工作者为基础，通过自身的专业素养跨界整合不同的主体力量参与到服务供给之中，而行政整合更强调自上而下的民政局或乡镇（街道）党工委/镇政府/街道办事处等对于不同条块的整合，以支持社工站的建设。

第四，社工站强调对于不同社会力量的整合，也就是强调其对于前述诸多不同整合维度的运用，促使自身成为综合的服务单元，扮演协同整合的角色，发挥协同整合的功能。在党建引领下，社工站承担协同的角色，结合行政整合和专业整合的不同力量，落脚于对人民需求的回应以及推动社区治理新格局的创建。中国特色社会工作的核心属性是以人民为中心的社会本位，其中心任务是通过促进社会和谐来助力人民实现对美好生活的追求。强调社会性，通过对不同人群的调研，调动不同的力量来实现需求的满足是社工站的目标，专业化、行政化和在地化是现阶段社工站实践的特征，最终体现为对复合绩效的追寻。社会工作的专业化要求社会工作者扮演跨边界行动者角色，而我国除了强调专业化的整合之外，还强调共建共治共享中多主体的融合，社工站在政策共同体的構建中发挥着重要的平台作用。社工站在建设过程中被赋予了多重使命，如对民政服务的落实、对乡镇（街道）治理的回应、对居民需求的回应。这些都需要通过社会工作行政和社会工作服务项目来落实。

但在社工站的实际运行中，行政整合与专业整合之间往往产生一定程度的张力，如在诸多文献中被提到的专业化和行政化的问题。二者虽然在社工站建设过程中同时出现，但其维度却是不同的。本文认为，行政整合更强调社工站作为治理体系的一部分，自上而下对不同行政部门的力量进行整合，社工站某种意义上可以被视为政府公共服务功能的延伸；而专业整合则更强调引入专业力量，反过来对包括政府部门在内的不同主体、社会力量、居民等的整合，二者处于互动关系之中（如图1所示）。很多文献将专业化和行政化视为对立的关系，这容易导致社工站的孤立发展，不利于治理和服务效能的发挥。为了解决该问题，我们应该进一步明确上述被提及的第一和第四点的整合，即强调党建引领下的协同整合。基于以上分析，本文提出以下分析框架，对乡镇（街道）社工站的建设进行分析。

三、 社工站的发展与制度安排

乡镇（街道）社工站经历了从试点到全面加快建设的阶段，现阶段主要通过政府购买服务的方式推进。政府购买服务最早开始于1995年上海浦东新区的罗山会馆。2003年，上海市浦东新区开始探索政府购买社会工作服务，期望由专业人员提供社会服务。2007年，深圳市推出发展社会工作的“1+7文件”，确定以“政府出资，民间机构运营”为特征的社会工作体系架构。2010年，广州市发布《关于印发〈推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案〉的通知》（穗民〔2010〕213号）、《关于印发〈广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）的通知〉》（穗民〔2010〕221号）和《关于印发广州市街道社区综合服务中心试点建设期间三个工作规范的通知》（穗民〔2010〕320号）等文件，对家庭综合服务中心在社区治理体制中的位置，政府购买服务的资金来源、购买程序、工作内容、指标和建设方案等都进行了非常明确具体的规定，家庭综合服务中心是新增的内嵌于原来的行政管理体系之中的一个服务单元，主要承担提供社区社会服务的功能。广州、深圳的社区服务中心建设是社工站建设的雏形。

2017年，广东省省级福利彩票公益金2565万元用于补助欠发达地区实施“双百计划镇（街）购买社会工作服务五年计划”项目，“2万人以下人口的镇（街）购买3个社工岗位，2万至 7万人的镇（街）购买4～5个社工岗位，7万以上人口的镇（街）购买6～8个社工岗位”。2020年11月，《关于实施“广东兜底民生服务社会工作双百工程”的通知》（粤民发〔2020〕142号）将直聘模式推广到全省，明确2022年度“广东兜底民生服务社会工作双百工程”项目省财政预算资金为48596万元。其年度总目标是“对照站（点）岗位设置数量，面向社会继续招聘、培训社会工作者，实现全省社会工作服务站 （点）100%全覆盖。社会工作者立足镇街、深入村居，为困难群众和特殊群体提供政策落实、心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等专业服务，打通为民服务‘最后一米，切实增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，达到困难群众和特殊群体社会工作服务100%全覆盖。”

2018年6月，湖南省乡镇（街道）社工站项目启动，被称为“禾计划”项目，在不到两年的时间内实现了全省1940个街镇的覆盖。根据《湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案（试行）》（湘民发〔2018〕16号），湖南省于2018—2019年推进全省乡镇（街道）社工站全覆盖。坚持以民为本、坚持创新开放、坚持统筹兼顾、坚持部门协同是社工站建设的基本原则。其中，部门协同被作为顶层设计的重要部分提出，相关部门包括组织部门、民政部门、编制部门、财政部门、人力资源和社会保障部门、教育部门等。在部门协同的基础上，社工站集中力量服务民政重点服务对象。

从试点到全国开始推进，从社会工作人才队伍建设到社工站建设，民政部等相关部门出台了一系列的制度文件。2006年召开的中共十六届六中全会提出：“建设宏大的社会工作专业人才队伍，造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需求”。《社会工作人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》提出：“到2020年，社会工作专业人才总量要增加到145万人，培育发展8万家民办社会工作服务机构。”《民政部 财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号）、国务院办公厅发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《财政部 民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综〔2014〕87号）、《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》（民发〔2014〕80号），要求在全国范围内推进政府购买服务，放宽民办社会工作机构的登记准入，进一步发挥政府购买服务和民办社会工作机构在推进社会服务和治理体系改革中的重要作用。政府购买服务和社工站建设契合新时代的要求，在社会治理的情境之中，被赋予提供专业服务、缓解社会矛盾和解决社会问题的功能。政策文件要求加快社会工作人才队伍的建设，期望通过培育专业人才来提供专业服务，以增加社会福利服务的供给。从2012年起，每年中央财政出资约2亿元，以地方提供配套资金的形式来推动服务的开展。新时期，随着对民生问题和个人福利服务问题的进一步关注，全国各地都在尝试开展政府购买服务和社工站建设，希望通过社会工作人才队伍的培育，发挥社会工作类社会组织在社会服务供给和社区治理体系改革中的重要作用。

2021年，基于社会工作人才队伍和社工站的发展经验，民政部办公厅发出《关于加快乡镇（街道）社工站建设的通知》（民办函〔2021〕20号）。这是我国社工站建设的纲领性文件，其中指出：“强化资源整合。各地要以社工站为平台，联动民政协理员、社会救助经办人员、儿童督导员和儿童主任等民政部门服务力量，司法、人力资源社会保障等政府部门和工会、团委、妇联、残联等群团组织的基层服务力量，社区社会组织、公益慈善组织和志愿者等社会力量共同开展服务。充分利用村（社区）服务中心、儿童之家、日间照料中心、敬老院等基层服务场所、设施设备，实现资源共用、共享。”

从以上制度发展可见，社工站从一开始就被嵌入我国的社会治理体系中，通过行政力量推动制度设计和政策执行，强调行政整合。社工站在发展过程中强调社工机构、从业人员的专业能力，强调专业整合。如何将自上而下的行政整合与社会工作的专业整合统一到一起，发挥出双方的效能，达到共建共治共享是社工站建设需要探索的议题。在我国共建共治共享的社会治理制度中，社会组织主要发挥社会协同的功能。在党建引领下通过社会组织协同各方推动社工站建设成为一种重要的思路，协同整合成为统合行政整合和专业整合的一条可行路径。

四、 行政整合与专业整合：社工站的不同类型与功能发挥

乡镇（街道）社工站正是在行政与专业的不断互动中建设，并产生了不同的模式和类型。在这些不同类型中，社会工作人才队伍建设、社会组织发展和专业服务供给是重要的元素，三者在行政整合和专业整合的影响下不断重组，形塑了不同的特征。本部分对广州模式、广东双百模式和湖南“禾计划”模式三种类型进行比较，对其可能存在的张力和冲突进行分析。

（一） 治理为本、组织为用：社工站建设的广州模式

2010年，广州市民政局发出《关于印发〈推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案〉的通知》（穗民〔2010〕213号），选取20个街道作为改革试点，鼓励成立社会工作类社会组织，承接政府转移的服务职能。文件明确社区综合服务中心作为社区治理中“服务”职能的主要承接者。政府购买服务的举措和社区综合服务中心的建设具有深化社区治理体制改革、促进社会组织发展、加强社会工作人才队伍建设、专业能力建设与社区社会服务供给等多重政策意图。2012年，社区综合服务中心更名为家庭综合服务中心，在全市铺开，每个街道至少建成一个家庭综合服务中心。2018年后家庭综合服务中心逐步改名为社会工作服务站。

“治理”的角色贯穿社工站建设的始终，社工站解决街道和社区问题的功能被不断强化。在制度的维度上，社工站是一种治理体系中的行政整合。一方面，社工站建设是在治理体系中搭建一个综合的社会服务平台，需要打通条块来落实。除了《中共广州市委 广州市人民政府关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》（穗字〔2010〕12 号）作为广州市社会工作发展的头条文件之外，后面大部分文件都是不同部门共同发文，通过条条合作的方式来推动社会工作发展，如《关于印发〈广州市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法（试行）〉的通知》（穗民〔2010〕229 号）由市民政局、市人力资源和社会保障局、市机构编制委员会办公室共同发文，《关于印发〈广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）〉的通知》（穗财保〔2010〕169 号）由市财政局、市民政局共同发文。另一方面，社工站也开始逐渐融入属地管理体系之中。2017年出台的《广州市民政局关于印发〈广州市家庭综合服务中心项目招标文件有关文本设定指引（暂行）〉的通知》（穗民规字〔2017〕11号），对社工站建设的承接组织资质、服务的内容和第三方评估的方式都进行了调整，明确家综项目要提供针对社区公共问题的服务，强调其参与社区治理与回应社区问题的重要角色与功能。2018年后，广州社工站在原有服务的基础上，推动“113X”服务模式的实施，即党建引领、重点项目、长者、青少年、家庭三大领域及特色服务。在2015年服务调整的基础上，广州市又强调了党建引领在社工站发展中的重要作用以及社工站与街道、社区之间的合作。《广州市社工服务站（家庭综合服务中心）评估指标体系（试行）》（穗民发〔2019〕293号）规定社会工作者需要与村委会（居委会）、社区组织等建立对接、沟通、合作机制，每周在社区开展定点服务达3天以上，在社区提供专业化服务的工作时数达60%以上，每月至少与购买方、监督方沟通一次。在党建项目中，广州市要求：建立社工站党组织，参与街镇党组织活动，配合街镇开展党建工作，协助街镇做好扶困帮扶、社区治理等方面的工作；社工站与社区党组织探讨服务合作，促进党组织引领公益、党员引领服务等工作的开展；加强社区社会组织培育、社区基金培育、社区志愿者培育等工作；加强社工站自主链接社会资源的能力，折合总价值50万元以上的该项评估分值得满分，不足的部分按比例扣分。党建引领进一步强化对于治理问题的回应。社工站植入治理体系中，彰显了行政整合的重要性。

通过政府购买服務，社会组织也快速发展，成为社会服务的重要载体。从一开始的《中共广州市委 广州市人民政府关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》（穗字〔2010〕12号），到后续配套文件《关于印发〈广州市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法（试行）〉的通知》（穗民〔2010〕229 号），服务供给、人才建设都是通过社会组织这一载体来实现的。广州市2008年成立第一家民办社会工作机构，2009年成立13家，2014年成立267家，2016年已经达到417家。民办社会工作机构的发展与社会工作规范化、专业化同步，也给社会服务外包提供了一个充实的载体。购买方与承接机构沟通，将治理的意图贯彻落实。从广州十余年的经验来看，民办社会工作机构的发展是最主要的“结晶”：一方面，社会工作机构成为参与治理的重要主体，提供社会服务；另一方面，社会工作机构也是社会工作人才队伍建设的基础。

（二） 行政嵌入、人才建设：社工站建设的广东“双百”模式

广东社会工作发展虽然起步比较早，但主要集中在珠三角区域。2016年10月，广东省民政厅向各地级市民政局发布《广东省民政厅关于做好粤东西北地区“雙百镇（街）社会工作服务站”建设运营示范项目申报工作的通知》（粤民函〔2016〕1862号）。从2017年开始，广东省民政厅开始实施社会工作“双百计划”，推动粤东西北社会工作发展，分两批建设407个镇（街）社工服务站，每个社工站配备3～8名社会工作者，由镇（街）直接聘用、省统一督导。2020年，广东省民政厅、广东省财政厅、广东省人力资源和社会保障厅、广东省妇女联合会、广东省残疾人联合会联合发布《关于实施“广东兜底民生服务社会工作双百工程”的通知》（粤民发〔2020〕142号），“双百工程”建设将社工站逐步覆盖到全省，包括珠三角区域。广东“双百”模式的最主要特征是通过直聘的方式，由镇（街）与社会工作者签订聘用合同，以人才推动民政服务提升。

《广东省民政厅关于做好粤东西北地区“双百镇（街）社会工作服务站”建设运营示范项目申报工作的通知》（粤民函〔2016〕1862号）指出，“双百计划”的目标任务是“丰富社会工作发展路径”，“推动全省社工事业区域发展平衡”，“增强基层社会服务力量”，“推动‘专业社工、全民义工工作的开展”，在实施内容中明确将社工站的工作职责定位为搭建服务平台，服务本镇（街）困境人群，每个镇（街）社工服务站应配备3～8名社会工作者等。与广州等珠三角区域社会工作发展路径不同，“双百”模式下的社会工作者队伍通过统一招聘的方式组建。“社工招聘由镇（街）提出用人需求，全省统一发布社工服务站社工招聘信息，统一报名、统一招聘，由当地镇（街）政府签订劳动合同”。如果说珠三角区域原先是政府购买社会组织的服务，那么“双百计划”到“双百工程”则是政府购买社会工作者的服务。在“双百”的发展中，行政嵌入是很重要的特征。社会工作者与镇（街）签订合同之后，服从于镇（街）的管理。在管理责任上，也有着明确的划分：“镇（街）事务办负责社工站行政管理工作，社工站站长原则上由事务办主任兼任；在招聘的社会工作者中选拔一名有3年以上工作经验的社会工作者担任镇（街）社工服务站副站长，负责社工站日常管理工作；省专业支持团队负责镇（街）社工站人员培训、专业支持、日常监督、年度评估等工作；地级市、县（市、区）民政局负责统筹协调本辖区（街）社会工作服务站建设，开展业务指导。”可见，社工站的建设充分考虑行政嵌入与专业支持的结合，是一种专业嵌入行政的服务方式。

“双百”在推行的过程中强调以专业和人才推动服务的提升。在“双百计划”启动初期，广东省民政厅委托广东绿耕社会工作发展中心设立广东社会工作“双百计划”项目办公室负责项目管理。为了推动社会工作人才发展，项目办在每个地级市都设置了地区中心，从广东省高校社会工作专业教师、珠三角资深社会工作者中邀请专业人士作为“协同行动者”（督导）在地区中心兼职，推动社会工作本土化和专业化并重发展。同时，项目办还通过定期轮训、站点互访的方式推动社工站从业人员的能力提升。2021年，《关于印发“广东兜底民生服务社会工作双百工程”实施方案的通知》（粤民发〔2021〕3号）中更强调业务督导和专业培训的规范性，譬如建立督导协调机制、明确督导工作流程等。岗前培训要求培训时长不少于15小时，专业培训每年不少于48小时，同时还需要参加各类政策培训。

“双百工程”的发展在某种意义上是基于广东省前十年的社会工作发展经验，珠三角的社会工作发展培育了一支大规模的社会工作人才队伍。2017年之后，部分社会工作者回到家乡建设社工站、推动社会工作的发展。直聘的方式充分强调行政嵌入，与我国国情相契合，践行党的群众路线，也能够更快地回应镇（街）的问题和需求。项目办、协同督导、轮训和继续教育的设置在一定程度上引导了社工站的专业化发展，一定程度上实现了平衡。

（三） 规范管理、经办服务：社工站建设的“禾计划”模式

湖南省的社会工作发展也有较长的时间，从2013年开始湖南省委组织部和省民政厅联合发布《湖南省社会工作专业人才队伍建设中长期发展规划（2012—2020）》，推动社会工作人才队伍建设。在社工站建设上，从2018年开始推动的“禾计划”社工站建设已经成为全国社工站建设的典范，并且在全国范围内被推广。“禾计划”模式可以通过两个关键词即规范管理和经办服务来做总结。

在规范管理上，湖南省社工站建设充分注重顶层设计、全省一盘棋。2018年开始推行社工站建设，2019年实现了全省全覆盖。湖南省出台了一系列的制度文件，以制度规范管理社工站。2018年5月，《湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案（试行）》（湘民发〔2018〕16号）发布，湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目正式启动实施。该文件明确了省、市、县三级民政部门在推动社工站建设中的职责：省级民政部门负责制定整体实施方案和相关配套工作方案、管理办法和服务标准；市级民政部门负责指导县市区落实本方案要求，安排专项资金用于支持本区域内乡镇（街道）社工站服务项目实施；县级民政部门负责制定社工站项目的年度实施计划。这些制度文件的先行出台给县区提供了参考的模板与可行依据。

在经办服务上，湖南省社工站建设将落脚点定位于加强基层民政经办服务能力上，严格限定社工站的服务范围。2018年4月，《关于推进政府购买服务加强基层民政经办服务能力的实施意见》（湘民发〔2018〕10号）明确提出，通过推进政府购买服务加强基层民政能力建设，依托乡镇社工站开展社会救助、农村留守儿童和养老优抚对象关爱等民政领域以及城乡社区建设领域的社会工作服务。该文件明确鼓励各地根据实际情况，确定重点服务对象和重点服务内容，打造特色服务品牌。但未经省级民政、财政部门批准，基层不得自行扩大服务范围，增加服务事项。2021年，《湖南省民政厅关于印发〈湖南省基层社会工作服务站项目三年行动方案（2021—2023）〉的通知》（湘民发〔2021〕26号）强调，要将社工站建设成基层民政事业服务的综合性平台和提升基层社会治理、社会服务水平的有效载体。到2023年年末，建成覆盖全省的市级服务指导中心、县级社工总站、乡镇（街道）社工服务站和部分村（居）社工室的社会工作服务体系。《湖南省乡镇（街道）社工站专业服务清单》和《湖南省乡镇（街道）社工站负面工作清单》将“社会救助、养老服务、儿童关爱、社区治理”四大领域社会工作专业服务的开展情况与服务成效作为实施社工站项目的根本依据。社工站的建设经费主要由本级社会救助专项经费、福彩公益金、社会救助工作经费、财政预算资金等多个渠道统筹安排。省本级福彩公益金结合各地工作绩效情况，对基层社工站项目适当给予补助和奖励。

（四） 三种类型中可能存在的张力与冲突

以上三种模式是我国现阶段社工站的主要类型，虽然特征不同，但都遇到了行政整合和专业整合之间不同表现形式的张力和冲突。

广州的社工站建设从社区综合服务中心试点开始就被纳入治理体系之中，但較为强调专业力量的引入。因此，在第一周期的服务中，较为强调人群需求的专业化满足，社会组织也在该阶段朝着专业化的目标发展，以专业整合为主，以行政整合作为保障，推动站点的建设。在后续发展中，属地管理加强，强调街道和社区的需求，社工站开始回应治理的要求，行政整合加强。在不同阶段中，社工站都面对着多方主体不满意的服务困境。为了解决这些问题，现阶段则是在党建引领下，将不同条块的服务整合于社工站之中。

广东的“双百模式”将社会工作者直接纳入乡镇（街道）中，社会工作者与乡镇（街道）签订协议。其发展的基础是珠三角地区在过去十余年中发展起来的专业力量，同时以专业人才队伍的建设作为切入点。但这种行政嵌入的方式面临过度行政化的问题，需要民政部门、项目办等不同主体不断进行专业轮训和沟通协调，以保证服务的专业性。

湖南的“禾计划”模式力图因地制宜，在有限的资源投入下，实现社工站的全覆盖。全省一盘棋要求纵向到底地实现全覆盖，以行政的规范管理为主导推行下去。在民政经办能力不足的情况下，社会工作者承担起经办服务的职能，但也面临着被抽调为民政经办人员的弊端。在资源有限和人员不足的情况下，专业性的发挥还需要较长时间的培育及提升。为了解决这些问题，湖南省民政厅、民政局等不同级别的部门进行了各种督导和培训，以保证专业服务的供给。

五、 协同整合：一个统合性的概念

以上三种类型的社工站，提供了行政整合和专业整合两个维度在社会工作实践中的呈现，不同地方期望采用不同的方式将二者整合在一起，也都取得了一定的成效。广州模式强调社会组织的发展与能力提升，广东“双百”模式强调社会工作人才队伍的建设，湖南“禾计划”强调民政经办服务的规范与提升，三者有不同的侧重点，但都强调打通民政服务的“最后一米”。在后续发展的过程中，行政化和专业化之间的冲突也始终存在。为了进一步推动社工站发展，我们有必要对社工站的角色与功能做进一步的探索，以更好地回应现阶段面临的冲突问题。

在我国的社会治理体系中，党建引领、政府负责、社会协同是关键词。2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，组建中央社会工作部，社会工作人才的发展也归属到中央社会工作部。在党建引领下推动社工站建设也是我国社工站的根本特征。协同整合是解释社工站建设的统合性概念，强调党建引领、政府负责下社会工作机构（社会工作者）以协同者的身份跨边界整合不同资源的功能。协同整合的概念在于超越行政与专业二者的冲突，在更高的层次上来定位社工站的发展。

首先，社工站的建设和发展有着较强的体制背景。通过政府购买服务，将社会工作服务落脚于社区，体现了党和国家对人民美好生活向往的需求的满足。党的二十大报告关于民生福祉的论述是社工站建设的重要前提。全国各地社工站的建设都在强调党建引领的重要性。只有在党建引领下，街镇才能够更好地整合辖区内不同资源，解决原先的条块冲突等问题。社工站建设体现了党的群众路线在新时代的作用的发挥，通过党建引领将不同的职能部门和社会部门联合在一起，共同回应人民群众对美好生活的需求。党建引领以较强的共识凝聚社会上最大多数的力量。

其次，社工站的建设兼顾了不同主体的责任。政府购买服务中包括政府的条块部门、群团组织、社会组织、社会工作者等，如果只强调行政化，仅仅是强调了其中的一个部分，难以概括社工站的特征，并且容易将社会工作机构（社会工作者）作为一个外来的力量对待。行政化的概念是从社会工作机构本身被吸纳的角度来讨论的，这容易导致社工站成为一个纯行政化的机构。社工站的建设应强调行政整合的概念，强调自上而下不同条块部门的打通，以此为社工站发展提供更大的空间。同时，从社会工作的专业角度上讲，社会工作强调跨边界的整合，不能将二者割裂开来。从全国社工站建设的经验上来看，只强调一端的整合肯定会陷入困境。以党建引领为核心，以社会工作机构（社会工作者）的协同为载体，将行政整合与专业整合融合在社工站的发展之中，是社会服务能够高效发挥作用的路径。

最后，社工站的落脚点在于回应人民对美好生活的需求，增进民生福祉。需求的回应是根本的落脚点，但需求回应并不会因行政与专业的划分而得到有效满足，必须对服务需求和服务供给的匹配进行有针对性的分析。社工站回应的需求并非碎片化、文娱化的需求，而是民政服务对象以及其他人群最根本性的基本需求，在此基础上追求更美好的生活。其中有些需求的满足需要通过行政化的、一般化的公共服务来实现，有些需求的满足则需要通过专业化、个别化的服务来实现。不同的需求需要匹配不同的社会主体，如低保人群的需求与民政部门等相关，残疾人的很多需求跟残联相关，妇女儿童的需求跟妇联相关，青少年的需求跟团委相关，需要通过社工站将不同的社会主体凝聚在一起。社工站作为一个整合服务的平台，只有将各方主体有效地联动起来，才能更好地回应人民的需求。

六、 结论：以社工站建设拓展社会工作的本土化

乡镇（街道）社工站建设是我国现阶段社会服务的重要内容，全国各地涌现了很多的经验，以广东省、湖南省为代表，通过政府购买服务或者直聘的方式来推动社会工作发展便是其中的典型经验。本文对广州模式、广东省“双百”、湖南省“禾计划”三种类型进行比较分析，提出协同整合作为社工站的重要角色和功能定位，发展以社工站建设为基础的本土社会工作概念。

作为一门专业，社会工作专业从发展开始就强调资源整合以回应服务对象的需求，而在后续发展过程中则强调扮演间隙行动者的跨边界角色。？譹？訛在英美等国家对社会工作的论述中，“边界”一词是社会工作伦理的关键词，社会工作需要有各种边界界定？譺？訛，只有在厘清边界的基础上才能实现跨边界的资源整合。但厘清边界的出发点主要是在社会工作者这边，发挥他们的能动性应对这些边界议题，譬如与机构的关系、与其他组织的关系、与案主的关系等。从这个角度上讲，社会工作的跨边界整合强调的是基于专业的横向整合，服务供给方以平等合作的方式向服务购买方提供服务。

但在我国，社会工作的发展面临一个模糊的边界，这与治理的边界模糊？譼？訛也密切相关，社会工作机构以各种弹性的技巧去处理这些边界。当把整合仅仅局限于舶来的社会工作专业，仅强调专业整合时，则很容易陷入教条式的专业化。本文认为，在强调社会工作专业性的同时，应纳入本土的特征综合考虑。本文把整合区分为行政整合和专业整合，在此基础上提出协同整合的概念，以超越原有的专业化和本土化二者的冲突。乡镇（街道）社工站建设的不同经验都体现了协同整合的可能雏形，但现有研究尚未完全阐释清楚，仅仅停留在了行政与专业的二元话语中。

只有在协同整合概念范式下，社工站才有可能跳出原有的话语脉络，以更为本土化和专业化的路径推动社会工作发展。社工站并非独立于政府之外的社会部门，而是治理体系的一部分。行政整合与专业整合的目的在于回应人民对美好生活的需求，行政整合强调党建引领下条块的整合，以协同共治的力量建设综合的社会服务单元，而非强调社会工作机构单向行政化的嵌入；专业整合强调党建引领下社会工作机构承担协同的角色，横向整合不同的社会力量，以回应人民的具体化需求。协同整合要求在顶层设计上充分考虑社工站的整合性功能，通过党建引领打通条块，以整合性的服务单元匹配社区的整合性需求。这也是乡镇（街道）社工站建设对于我国社会工作本土化的拓展，将治理体系特征与专业特征紧密结合在一起，共同服务于社会工作重要的价值观——以服务对象为本，而这也是人民对美好生活的向往和追求使然。

（责任编辑：徐澍）