江西省道路危险货物运输安全监管存在的问题及原因分析

吴科 陆闽燕 朱长根

摘要 安全监管活动包括监管主体、监管内容、监管措施等要素，因此，查摆江西省道路危险货物运输安全监管存在的问题，必须从监管主体、监管内容、监管措施等方面入手。问题主要表现在：监管人员专业化程度不高、监管部门联动机制不畅；对托运人监管不到位、对充装环节监管不到位、对“挂靠经营”屡禁不止、对“异地经营”监管不力；安全检查实效性不明显、信息化监管手段运用不充分、安全生产主体责任落实不到位。针对问题产生的原因，宜从政府机构设置、人员配备、法律与政策、思想意识等不同层面着手进行更深层次剖析。

关键词 道路；危险货物运输；安全监管

中图分类号 U492.81文献标识码 A文章编号 2096-8949（2023）14-0180-03

0 引言

安全监管五要素簡称“4W1H”，即谁来监管（Who），亦即监管主体；监管什么（What），亦即监管内容；怎样监管（How），亦即监管措施；何时监管（When），亦即监管的时间；监管何处（Where），亦即监管的地点。对于监管时间，只要有车辆在跑，就要实时监控。对于监管的地点，从装车到卸货，从源头到终点，全过程都必须监管。江西省道路危险货物运输安全监管存在哪些问题，该文拟重点从监管主体、监管内容、监管措施这三要素着手。在明确监管主体职责的基础上，以“人、车、货、场”等为监管对象，落实“托运、装卸、运输、应急”等监管环节，从闭环管理的角度审视江西省道路危险货物运输过程中存在的问题，并分析其原因。

1 江西省道路危险货物运输安全监管存在的问题

1.1 监管主体

1.1.1 专业化程度不高

危险货物，比如成品油、精甲醇、硫酸、氢氧化钠等货物大多具有易燃、易爆、剧毒、腐蚀及放射性等特性[1]。危险货物从生产到废弃的全过程都是作为一种危险源而存在，危险货物道路运输则是一种动态的危险源，一旦发生事故就极易造成财产毁损、环境污染和人员伤亡。我国对危险货物运输要求是业务专营、车辆专用、司机专业。现在从事道路运输安全监管的工作人员大多不具备化学或公共管理学科专业背景。专业出身的不足可以通过业务培训来提升，但是行业组织的培训多是侧重政策、法规方面或是对某些典型事故的分析，这就造成了“先天不足”难以“后天补齐”的局面。比如，在执法检查过程中，面对相对小众的危险货物，执法人员光凭肉眼还真难以辨认出来。鉴定耗时费力，万一鉴定结果又是普通货物，而又因为鉴定耽误了运输，监管执法部门就处于相对被动的地位，这就是实务中执法人员不会轻易取样鉴定的原因[2]。

1.1.2 部门联动机制不畅

危险货物道路运输，由于运输工具、运输介质的特殊性，其安全生产涉及多个部门。以槽罐车上路运输为例，槽罐容器归质检部门许可与监管，车体和营运资格归交通运输管理部门审批，车辆上路通行许可归公安交警部门，废弃危险化学品处置由环保部门负责，道路运输企业安全生产标准化则由有评审资质的第三方机构进行[3]。各部门各自检查的侧重点不一样，检查结论并不相互承认，加重了企业负担。这些安全监管部门的合作机制未能有效建立，造成了实务中监管效率不高、效果不好的局面。

1.2 监管内容

道路危险货物运输安全生产监管内容主要涉及“人、车、货、场”几方面。人是最关键因素，主要涉及驾驶员、押运员、安全员、监控员、维修员、装卸员、门卫员等。车主要涉及车体、车辆容器、车上安全设施设备等。对货的监管应该根据货物的危险性质、危险程度、包装方式、运输环境等制定相应的监管方案。

1.2.1 对托运人监管不到位

从近年发生的道路危险货物运输事故原因来分析，非法承运占了很大比例。《危险化学品安全管理条例》明确规定，托运人应当委托具备相应危险货物运输资质的企业承运。交通运输执法部门有权对非法托运人、非法承运人实施责令改正、罚款、没收违法所得、责令停产停业等行政处罚[4]。早在2014年国务院赋予了交通运输主管部门对危险化学品的生产、储存、经营企业进行检查的权力，但在实务中却还是因权责不明造成了交通运输部门无法履行检查职责的问题。

1.2.2 对充装环节监管不到位

危险货物运输，托运环节是源头，充装环节也很关键。危险货物充装，应严格按照规程操作，稍有不慎就容易引发危险。有的车主为了牟利，违规充装超范围经营的介质，造成运输介质不符，介质不同则密度不同，由于介质不符还容易造成车辆超载，造成车辆倾覆的危险。对危险货物充装环节疏于监管，则加剧了危险货物运输的风险。

1.2.3 “挂靠经营”屡禁不止

拥有危险货物运输车辆但又不具备危险货物运输资质的单位或个人，他们想要从事危险货物运输，“挂靠经营”便成为首选。危险货物运输车辆的行驶证、道路运输经营证等都是被挂靠企业的，出了安全事故，被挂靠企业要承担责任。但是，相对于公车公营，挂靠经营管理难度要大得多。挂靠经营者，如果不是要找挂靠公司协助年审或者盖章什么的，全年下来基本上不会来被挂靠公司。道路运输主管部门对此三令五申、明令禁止，但由于挂靠者与被挂靠者利益捆绑以致难以查实，查实了又惩处不力以致屡禁不止。

1.2.4 对“异地经营”监管不力

危险货物运输企业选择异地经营的初衷，极有可能就是想规避监管。根据“谁发证，谁监管”的原则，属地监管确有不合理之处。但是危险货物运输往往是给经营地带来安全隐患，而不是注册地。对于外省来我省经营的危险货物运输企业监管不力，而对于我省在外省经营的危险货物运输企业的监管则力不从心。“挂靠经营”监管难，“异地经营”难监管，“挂靠+异地”经营则是难上加难。这些外挂的车辆和从业人员没有纳入正常的属地管理，无疑是一个安全监管漏洞。危险货物运输车辆异地经营、挂靠经营现象大量存在、屡禁不止，存在重大安全事故隐患。

1.3 监管措施

1.3.1 安全检查实效性不明显

道路运输监管部门对危货运输企业的安全生产检查主要有日常的安全执法检查、定期的安全大检查以及专项安全大检查3类。[5]通过这些检查，有助于发现企业的安全生产隐患，督促企业加强安全生产投入，促进企业安全生产主体责任的落实，从而减少安全事故的发生。但是，这种合规性的检查多是形式大于内容，其具体表现为如下3方面：一是对危货运输企业的安全生产检查难以全覆盖，主要是受制于安全监管人员有限，即安全监管工作人员与危货运输企业数量不匹配。二是检查方式暗访少、明查多。明查往往查不出实质性问题，因为被查企业在检查人员入场之前都会做足应付检查的工作，甚至还会对顽固性的重大隐患进行遮掩。三是检查一般不涉及技术安全，对于危货运输环节存在的技术缺陷难以识别；检查的着眼点是合规与否，对于是否有创新，政策法规以及标准规范是否制约企业的发展则不在检查范围之列。

1.3.2 信息化监管手段运用不充分

危险货物运输车辆必须纳入动态监管，在这点上，江西省基本实现了。但是，对于某些危货运输企业来說，动态监控只是其公司运营的必备条件，公司成立后并没有利用动态监控来规范驾驶员的行为等。而现实存在的问题是有些GPS监控员业务素质低，发现不了问题；有些监控员责任意识不强，发现了问题但认为问题不大，没有及时提醒驾驶员；还有8小时工作时间之外谁来监控？怎样监控？又有谁来监控监控员？动态实时监控也是为了能够现场发现问题及时预警从而避免事故的发生。比如，对于恶劣天气、危险路段行车没有及时预警；对于疲劳驾驶、不规范驾驶、不文明驾驶等没有及时提醒；对于驾驶员违规行为处理不到位，这些都是没有充分有效地利用好信息化监管手段的表现，不利于运输安全隐患的及时消除。

1.3.3 安全生产主体责任落实不到位

道路运输行业监管部门切实履行安全生产监管职责，督促企业加强对安全生产隐患的排查与治理，促使企业更好地落实安全生产主体责任。但是，近年来发生的几起重大的道路危险货物运输安全事故，无疑又暴露出企业在安全生产主体责任落实方面还有很大差距。一是“一岗双责”“全员参与”贯彻不到位。安全生产责任没有传递到每一位员工，安全生产监成了企业分管安全领导、安全员个别人的事情。二是安全监管的效率效果有待提升。究其原因，安全监管的方式方法创新不够，重检查轻整改，工作部署要求多，监督检查落实少，以文件落实文件、以会议贯彻会议的形式没有改变。三是安全生产主体责任没有层层落实。许多危货运输企业有安全管理制度、安全管理机构和安全管理人员，但是这些制度是否结合了企业实际，抑或能否落实到位则不得而知；《安全生产责任状》是否做到了层层签订，责任状的层层签订有无层层传递一份责任，责任状完成与否、合格与否，有无检查与验收；安全员是否配齐配强，有些危货企业甚至没有专职安全员；安全教育还停留在台上只管念文件，台下低头刷手机的局面；应急演练几乎每次都是单一的火灾情况下如何使用灭火器。这些形式多于实质的做法，难以提高企业的安全生产管理能力。

2 原因分析

2.1 机构设置与人员配备方面的原因

2.1.1 职能部门间存在“同级条条”

道路危险货物运输安全监管既归属于行业监管，也归属于综合监管，涉及不同的行政部门，其部门之间属于政府间的“同级条条”关系。根据美国学者M.OISON关于理性经济人的观点，在集体中提供公共物品时，理性经济人存在搭便车现象，以致引起集体行动陷入困境，具体到道路危险货物运输安全监管，理性的监管部门都尽可能地以最小的付出来共享其他部门的监管成果，这就难以形成协调、有效的监管合力。

2.1.2 监管人员专业化水平不高

由于历史原因，江西省各级道路运输管理机构人员普遍存在现代化安全监管专业水平不高的问题。主要原因如下：道路危险货物运输属于高危行业，就连高校毕业的道路运输管理专业科班生也不愿意从事危货运输安全监管工作。实际工作中，很多一线道路运输安全监管工作人员，都是从零起步的，若是能潜心钻研与虚心接受培训，专业水平与业务素质倒是也能很快提高，但又囿于培训机制的不健全，培训效果不甚理想，以致安全监管人员专业化水平整体不高。

2.2 法律政策方面原因

2.2.1 法律法规不成体系

目前，我国道路危险货物运输安全监管适用的法律主要有《安全生产法》《道路交通安全法》《固体废物污染环境防治法》等；行政法规主要有《道路运输条例》《危险化学品安全管理条例》《工业产品生产许可证管理条例》等[6]。危险货物运输相关的法规、规章，位阶不高、互不配套，甚至连危险货物的认定也有出入。部门规章仅在该部门具有规范性与权威性，在其他部门则通常不被承认，认识上的差异极易导致各种冲突与纠纷。有些法规、规章甚至已经不适应当前的道路运输行业，必须及时进行法律清理。

2.2.2 受制于国家政策影响

在国家政策引导下，江西公路运输运营主体呈现出多元化的局面，个体运力增加幅度过大，市场集中程度呈现出下降趋势。目前，道路危险货物运输市场经营主体数量众多、规模较小，竞争力弱，挂靠经营模式普遍，整体呈现“多、小、散、弱”局面。危货运输企业为了争夺优质货源、提高生产效益，势必会降低成本，最直接的就是减少安全管理方面的投入。在鼓励创新创业的政策背景下，危货运输小微企业雨后春笋般涌现。这些小微企业享受了国家的政策倾斜与经济帮扶，但是这些新成立的小微企业实力有限、经验不足，安全主体责任难以落实到位，成为企业安全事故的重大隐患。

2.3 思想意识方面原因

当前，江西省道路危险货物运输安全监管队伍中，重审批轻监管思想的有之；靠天吃饭、心存侥幸的有之；明哲保身、缺乏担当的有之；出了问题撇清职责或强调客观理由的有之。道路安全事故最关键的因素还是驾驶员的素质，而危货车辆的驾驶员素质却一直被人诟病。许多文化层次低且没有固定工作的人员会选择从事驾驶员工作。这些持证上岗的驾驶员他们往往是一种过于自信的心态，凭经验开车，很难接受新技术新方法，还有一些不愿听从他人管理。这些持证上岗的驾驶员、押运员，有证在手，学习的动力也不足了。他们对国家的行业标准和法规是一知半解，在突发事件的应对上多是捉襟见肘。

3 结语

对于道路危险货物运输企业来说，安全就是生命线，没有安全就没有效益。对于道路危险货物运输从业人员来说，安全生产、没有旁观者，人人都是参与者。对于道路危险货物运输行业监管部门来说，管生产经营、必须管安全，守土有责，守土尽责，履职免责、失职追责。截至2023年6月底，江西省道路交通事故起数、死亡人数同比分别下降10.88%、10.22%。成绩的取得来之不易，安全生产这根弦不能松。危险货物运输被视为“移动的炸弹”，如何让危险货物“移”而不“炸”，需要江西交通人不断创新安全监管的方式方法，提升安全监管能力与水平。“交通强国”战略的号角已经吹响，江西交通人必须勇于担当，以自己的实际行动助力“交通强国”战略的推进。

参考文献

[1]东炜. 山东省道路危险货物运输安全监管问题研究[D]. 济南：山东大学， 2018.

[2]滕飞. 浅谈危险货物道路运输安全监管系统建设[J]. 北方交通， 2018（3）： 159-161.

[3]邢增勇. 危险货物道路运输安全监管体系研究[D]. 重庆：重庆交通大学， 2017.

[4]程晓玲. 吉林省道路危险货物运输行业监管问题与对策[J]. 重庆科技学院学报（社会科学版）， 2016（1）： 97-99.

[5]吴金中. 危险货物道路运输安全监管体系问题分析及对策研究[J]. 公路交通科技， 2015（12）： 1-5+23.

[6]刘宇鹏. 议如何加强辽宁省道路危险货物运输管理[J]. 辽宁省交通高等专科学校学报， 2015（5）： 34-36.