“结构—过程”视角下社区复合治理的价值取向与实践路径——基于南京市社区治理实践

郑永兰，张玉玲

（南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

在深入推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，创新社会治理成为重要内容，是国家长治久安的保障和人民安居乐业的前提。党的十九大提出，“进入新时代，要更好地满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步”，提出要打造出“共治共建共享”的社会治理新格局。加强和创新社会治理，必须重视好、落实好基层治理。社区是城乡社会最基本的组成单元，完善社区治理则是建设美好社会、推动基层治理体系建设的核心。

在社会情况趋于复杂、社会力量强化的时代背景下，社区不再简单的是一个“行政单元”的概念，而是在社区发展中逐渐成为一个“政社复合体”，是多样化社会群体的集合，其善治越来越强调多元主体的有机融合以及多元治理力量和手段的整合。目前，我国关于基层社区治理的研究主要集中在几个方面。第一，关于治理主体层面的研究。破除“本位主义”，社会治理的多元主体共同行动已经成为共识，例如改变政府在社区治理中的包办代替、充分挖掘和发挥社会组织的主体性［1］、以“微自治”“微治理”的方式进一步加强社区治理的精细化以及强化社区居民群体的积极合作［2⁃3］、改变社区居委会的被动化、边缘化状态［4］等。第二，关于治理过程层面的研究。当前在城乡社区治理中理念、结构、资源的“碎片化”现象突出［5］，各主体在社区治理中的责任和权力不明确，合作过程不畅。此外，在网格化、精细化管理中社区科层特征的强化造成了对自治空间的挤压，网格间的均衡性及相互间的协同也比较弱［6］，未能形成良好的运行机制。最后，关于治理创新路径方面的研究。有学者提出，实现社区治理目标，必须破除“代理主义”，多从居民对社区的真实需求出发进行政策的制定［7］，以党建为引领，从理念创新、制度建设、技术更新等角度出发，实现治理的整合与协同。

从当前我国关于社区治理的研究中可以看出，治理主体多元化趋势受到极大的关注与重视，但在各主体的功能定位、多主体整合与协同等方面还存在很多有待解决的问题。本研究从“结构-过程”的视角出发，结合南京市的社区治理实践，分析社区复合治理的价值取向，厘清社区复合治理中各主体的角色与功能定位，并对南京市社区治理实践过程中存在的问题进行分析，进而提出有针对性的社区复合治理实践路径。

一、基层社区复合治理的价值判断

复合治理是结合了我国国情的中国化的治理理论成果，既区别于“国家-社会”二元对立论，也否定社会对政府的简单依附，强调治理主体的多元化及其相互间有效治理手段的协同与融合，是一种在政府主导的社会治理结构中强调政府、市场、社会等多元主体通过合作、协商等多种手段共同治理公共事务的新型治理模式［8］，强调在多元主体间形成一种复合理性，即实现多元治理主体间信息收集和处理能力的互补，建立完善的运行机制以及权责体系，强化基层政府和社群组织的决策理性［9］。在对公共事务的治理过程中，权力中心并非唯一的，在集体行动中存在着不同主体之间的权力依赖，社会善治的实现需要形成政府和公民社会在特定领域的有效合作［10］。将复合治理理论运用在社区治理实践中有助于进一步完善社区治理体系的建设，加强社区治理能力，优化多方主体的合作方式来弥补单一主体局限性的存在造成的治理失灵，进而实现社区治理的现代化。

（一）复合治理弥补单一主体治理能力的不足

在我国当前的社区治理实践中，社区公共产品和服务的供给方式仍然以政府下达的行政命令为主要的配置方式，其他社会主体在其中的参与明显不足，还没有形成从单向线性的资源要素供给向多维立体的合作供给的转型［11］。虽然政府在公共服务领域具有主导地位，但是由于“政府失灵”现象的存在，对社会现实需求的诊断具有滞后性，缺乏敏感度和及时的反应，从而降低了公共资源的分配效率。因此，要克服政府作为单一主体在社区治理能力上的有限性，实现高质量的社区公共服务供给，就要以多主体复合治理的模式来激发社区治理活力，强调社会在社区治理中的积极作用，通过治理主体间的信息交流、资源互通进一步增强公共服务的供给水平，促进社区“公共性”的回归。

（二）复合治理有助于在实践中重构多方治理主体角色定位

2017年4月，国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确要健全基层党组织领导下的基层政府主导、基层群众自治组织规范化、社会力量协同的城乡社区治理体系。由此可以看出，社会治理体系的建设关键在于治理主体结构体系的建设，必须明确不同主体在治理中的地位并充分有效地发挥各自的积极作用，从而在新时代社区治理现代化建设中形成合力，推动社区治理不断向前发展。在“国家-社会”关系的互动、碰撞与发展过程中，我国的社会治理结构正在发生转变，结合我国的社会现实，中国社区更适合看作是一种集“政治、服务（行政）、社会”于一体的“复合体”［12］，因此，其有效治理仅仅依靠单一的政府行政主导显然力量不足。而在我国当前的社区“共同体”建设中，事实上仍然是由政府的行政力量在主要包揽社区公共事务，政社间的互动仍比较有限，社区场域内其他治理主体的角色定位不清晰，在实践中主体性发挥不足。复合治理能够通过促进多主体的合作与协同，明确不同主体在社区治理中的责任和功能，从而推动不同主体在社区治理中角色定位的重构，构造出一个融合互补的主体结构体系。

（三）复合治理支持通过赋权增能的方式增强社区治理能力

赋权是使一个群体对其事务获得控制的过程，是通过平等的对话，彼此交互建构主体性的过程。通过赋权的方式，能够使某一群体发展出对周围环境积极的、批判性的自我意识，增强个人和集体的资源和能力来实现目标。赋权增能的方式能够有效地促进和激发社区自治能力以及社会创造力，推进基层有效治理的实现，然而在治理实践中，存在着赋权主体构建缓慢、组织集体行动缓慢、公共性不足等现实阻滞［13］。复合治理则提供了一条新的渠道，它否定了其他主体对政府一元主导下的依附，强调各主体在治理过程中平等的角色地位、功能和作用，有利于改变社区居民和其他社会组织的被动参与状态，进而通过适度的赋权来增强自我管理和服务的意识。在社区复合治理中，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理结构能够推动创新组织形式，更好地创建平台、畅通渠道，优化社区的管理和运行机制，在不同主体合作共治的过程中对社会与公众进行合法赋权，激发参与热情和治理能动性，进而增强其在社区治理中的能力。

二、“结构—过程”视角下社区治理主体角色定位

结构分析关注各主体在静态制度下的地位、功能以及在权力结构中的大小、强弱关系，过程分析关注的是各个不同的治理主体在互动行为中的权力获取、资源配置等动态操作方面［14］。从“结构-过程”的视角出发分析社区治理主体的角色定位，能够更加明确各主体在治理中的作用和功能，并且更加注重过程中的创造性与能动性。

（一）基层政府：适度参与的社区治理引导者

在社会治理现代化建设过程中，治理重心向基层下移，对基层政府工作提出了更高要求。政府具有合法性权威，其行政权力的运用能够提高治理效率，在公共事务的管理上具有一定优势。但是社区公共事务日趋复杂，社区作为一个“复合体”的特征也更加明显，继续由政府对社区事务的管理进行直接参与和包办，不仅会降低工作效率，政府的过度干预也会产生弱化社区治理中的公民社会、降低社区的自主功能等不良影响。

基层政府应当逐渐实现角色的转变，发挥引导者的作用。在社区治理中基层政府应当减少直接干预，将更多的自主权力下放给自治组织以及社会组织，做好政策引导和过程监管，在社区复杂问题的治理中凝聚治理力量。同时，发挥政府在公共资源、信息获取等方面具有的合法性优势，适度参与社区治理实践，支持和督促高质量公共服务的多方供给。

（二）社区居委会：发挥桥梁作用的社区自治组织者

社区居委会是在基层政府或其派出机关指导下由居民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有宣传国家法律政策、维护居民合法权益、开展精神文明建设、协助上级机关开展公共事务的办理、开展社区服务活动、反映居民真实诉求等职责。当前，社会治理重心的不断下移加大了基层政府的工作压力，责权分配的不明晰又使居委会等自治组织承接了过多的行政职能和任务，居委会事实上成为基层政府的下级机构和行政组织的末梢，导致其作为自治组织的角色和功能被削弱，没有发挥出应有的作用。社区居委会是由社区成员经过推选产生的自治组织，其最核心的职能是组织居民参与到社区事务的管理中来，引导居民进行真实诉求的表达，并使居民组织化，用行动回应自身需求，将社区事务的决定权、参与权真正放到居民手中。

社区居委会还应该充当一个协调者的角色，在政府、居民、社会组织等主体之间扮演桥梁角色，发挥沟通和链接作用。在政府和社区之间，居委会一方面要将政府的相关政策和制度进行充分的宣传和解释，协助政府在社区范围内的工作；另一方面要积极链接政府资源，通过政府的制度和资金支持来推进社区的建设，提供更优质的公共服务。然而政府能够提供的财政和资源的支持是有限的，而社会资源也是社区治理社会化的基础要素之一，链接社会资源能够更好地支持社区的自治实践。因此，居委会要发挥在社区与社会组织之间的桥梁作用，积极引导社会组织通过社会工作、项目建设等方式进驻社区。

（三）社会组织：社区合作共治的协同者和促进者

社会力量对社区事务的深入参与是开展社区复合治理的重要内容。社会组织包括企事业单位、社会团体、社会服务机构、基金会等，通常经政府政策引导、政府购买服务和公益平台的搭建等方式［15］参与到社区治理中来，其在社会力量整合、专业技术、动员能力、信息处理能力、社会资源调配等方面具有其他主体所不具备优势。社会组织在社区治理领域的积极参与也能够发挥出“鲶鱼效应”，从而激发多主体治理活力。

社会组织在社区复合治理中发挥协同者的作用。社会组织发挥其在社会资源和专业技术上的优势，能够为居民提供更多专业化的公共服务，弥补政府在公共产品提供中的不足，拓宽服务供给的广度和深度，最大程度地满足现实需求。同时，社会组织的协同作用还表现在畅通社区治理渠道上，不同的社会组织代表了不同社会群体的利益和诉求，社会组织参与社区治理可以拓宽不同社会群体参与互动沟通的渠道，使群众意见表达畅通化，实现多样化群体的利益表达并更好地协调相关群体之间的利益。此外，社会组织还应发挥促进者的作用，主要表现在对社区居民的组织能力和参与居民主体性的培育方面。社会组织的功能不仅在于服务的提供，而且能够在服务中积极吸收意见，发现问题和需求，并且发挥其动员能力，将居民有序地组织起来，共同行动以解决问题，实现自我服务能力的提升，进而促进社区治理能力的增强。

（四）居民群体：具有“主人翁意识”的行动者和创造者

居民是社区的主人，但在基层治理的实际情境中，社区居民主体性的发育往往呈现出不足，缺乏对参与社区事务管理的积极性，大多是被动地接受服务的提供，同时也缺乏治理诉求和意见的积极表达。在推进和落实基层治理精细化的背景下，必须开发居民群体的治理能力，才能为社区治理注入更多活力。

实现社区的良性治理，落实“共治共建共享”的治理格局，要培育社区居民的“主人翁”意识，使其在社区治理中的角色定位从被服务者转变成为具有自我服务意识和能动性的行动者和创造者，赋权于社区居民，有社区精英进行牵头和带动，逐渐形成一个治理需求来自居民、治理办法居民协商、治理行动居民参与、治理结果居民共享、治理效果居民评价的社区治理闭环，发挥居民的角色功能。

三、南京市社区治理发展的制约因素审视

南京市在基层社会治理实践中积极探索，取得了一定的成效，并形成了一批优秀的治理经验。为进一步提升社区治理服务水平，2021年9月发布的《南京市“十四五”民政事业发展规划》中强调了社区服务体系的升级，提出对社区、社会组织、社会工作、社区志愿者和社会慈善等资源的进一步整合，深化“五社联动”的治理机制，强化社会参与，同时，提出了推进街镇基本公共服务均等化、建立清单制度并加强监督管理，全面推行全科服务等工作方式。南京市在推进社区治理现代化建设上已经开展了丰富的探索性实践，例如栖霞区的“掌上云”智慧社区治理模式、雨花台区南站社区“宁聚里”工作法、玄武区“一强三实”社区治理集成改革模式、浦口区江浦街道的“石榴籽型”社区建设模式等，极大地创新了治理形式，通过制度、环境、文化、基础设施等方面的建设，将多元主体凝聚在社区治理中，在社区治理效能的优化和提升上取得了较好的成绩。然而，在社会发展格局的变化以及各类社会风险事件频发的现实状况下，实现社区治理现代化目标仍然面临着挑战和制约。

（一）治理重心下沉与基层社区治理资源不足之间的矛盾

基层社区是党和政府联系、服务群众的“最后一公里”。党的十九大以来，治理重心开始不断向基层社会下沉，推动着社区治理的稳步发展。实现治理重心的下沉，更重要的是要实现资源、责任、权利、能力向基层的输送。资源下移是治理重心下移的重要内容之一，也是实现权力下沉和服务下沉的效率和效益的重要保障，主要指的是人、财、物等配套资源的下沉。然而，从具体的治理实践中来看，当前治理重心下沉过程中存在着相关治理资源配置不足的问题，主要表现在两个方面：一是给基层街道和社区配置的与权力、服务相配套的管理资源不足，一定程度上限制了基层各部门对基层公共事务的处置能力的发挥。二是下沉到基层的治理资源处于悬浮状态下，没有能够在基层社会的治理过程中真正发挥作用。当前基层资源的投入和使用存在“没有发展的增长”的现象［16］，也就是说随着权力和服务的下沉，虽然适配了一定的资源到基层，但是并没有在基层事物的治理实践中得到充分的应用，包括法律资源、制度资源、人力资源、社会资源、基础设施资源等，一般是由于基层的组织或个人缺乏一定的调动资源、利用资源的能力，或者对于资源的整合能力有所欠缺造成的。

（二）智慧社区的建设与社区在线治理能力发育不足之间的矛盾

数字治理是通过一定的数字技术对传统的社会治理要素重组并在此过程中产生新的要素，最后通过数据处理和交换等达到对治理过程的拓展［17］。智慧社区的建设是通过数字治理手段实现社区治理现代化的重要手段之一，要求以数字化改革为引领，提升社区治理的智能化水平。在南京市“掌上云”社区的建设中，通过大数据平台的构建和在线微信群的创建，目前已经全面覆盖了区域范围内120个社区，将19.1万人纳入在线治理沟通网络。数字治理平台的建立为社区信息的搜集和传递提供了便捷的渠道，信息化水平的显著提升也促进了众多社区信息、工作与服务精细化程度的提升。但与此同时，日均上万条的交流信息以及居民对小微问题进行快速解决的需求也对社区在线治理能力提出了更高要求。目前，社区在线交流与协商平台以“微信群”的形式存在，居委会、物业、居民、驻区单位以及社会组织等多方共在，由社区党组织、居委会作为线上平台的“群主”进行社群运营。然而在社区共治网络中，各主体的行动资源还没有形成高效的聚集与整合，在数字治理的过程中也尚未能形成明确的规范和程序，居民仍被看做是服务的对象而非行动的主体，在社区在线治理中的自治意识和能力还没有得到充分调动和开发。这些都在数字治理的发展中制约着社区的治理能力。

（三）社区治理对社会资源需求的增长与社会组织发育不成熟之间的矛盾

随着社区治理的创新发展，需要将社区从政府“行政末梢”的角色中解放出来以加强自治功能，这就意味着社区的治理不能再依赖单一的政府资源供给，同时社区公共服务需求日益多样化的趋势也要求拓宽治理资源的来源，使社会主体更多更好地参与到资源供给中来，促进社区整体治理水平的提高。社会组织作为非盈利性的社会机构，在社区治理中通过运用其专业知识和技能，帮助社区进行资源的整合，发挥协调作用，例如专门的社区协调组织的建立能够更加公正地预防和化解矛盾纠纷，协调主体间的利益冲突。近年来，南京市积极支持社区公益服务项目的建设，逐步培育了各类服务类社区社会组织，在基层社区的养老服务、矛盾调解、扶贫助困等方面发挥重要作用。但是，参与到治理实践中来的部分社会组织的规模还比较小、缺少独立性，并且在总体上还存在着数量不足、专业化水平良莠不齐等问题，其自身的发展还不成熟，阻碍着社会组织在社会治理中协同作用的发挥。

（四）社区公共精神匮乏与构建居民主体性的需要之间的矛盾

居民群体本身是社区治理的重要资源，是基层社区治理巨大的潜在力量，其在社区治理中应该发挥行动者和创造者的角色功能。构建居民在社区治理中的主体性，是要促进居民通过相应的途径和手段，加入社区社会组织或者进行自我组织，直接或间接地参与到社区公共事务的治理中，发挥个人的能力和特长，为社区可持续优化建设添砖加瓦，居民深度参与也有助于更好地把握治理需求。从当前南京市社区治理实践来看，虽然已经认识到“居民参与”的重要性和必要性，并且已经初步构建起了支持居民参与治理的平台和渠道，但是居民大多数还是处于“被服务”的状态，对公共事务的参与行为仍然比较被动，在治理意识和自治行动上还存在不足。主要原因在于社区公共精神的匮乏，对于所在社区的归属感和认同感还不够强，没有将自己定位成“社区的主人”，对于社区公共利益的谋求和集体行动的开展抱有“事不关己”和“搭便车”的心态。

四、社区复合治理的实践路径探究

（一）价值层面：坚持党建核心引领和政府宏观主导

我国基层社区治理的创新实践必须建立在本土化基础之上，基层党组织是社区治理的中坚力量和核心角色［18］。社区复合治理强调在多主体合作基础上形成一个理念协同、手段融合、能力互补的有效治理结构和机制。党组织具有权威性、先进性和组织化，坚持党建引领能够在社区复合治理中快速形成治理合力，为社区治理提供正确的方向指引。从当前来看，基于全域网格化建设，应进一步推广栖霞区仙林街道党建引领城市基层治理的建设经验，强化政治引领，将“基层党建引领”与“网格治理”相结合，创新工作机制，推动党和群众在社区治理中的联动，将不同的社区组织、居民、社会工作者等团结起来，使他们在构建美好社区的共同目标指引下，在实践中合理、均衡地配置社区治理要素。发挥党的引领作用需要将党建工作和社区的复合治理结构安排进行有机的结合和嵌入，通过参与党建工作将政府、居委会、社会组织以及居民群体团结起来，通过价值认同的形成激发社区治理的活力。

坚持政府在宏观层面的主导作用就是要使政府在基层社区治理上的职能进行转变，适度地放权与分权以促进基层的民主建设，激发社区的自治活力。政府相关部门通过制定一系列的规章制度对社区治理的多主体复合实践进行规范，并且对社会治理主体的参与提供一定政策支持和激励，将社区公共事务的治理从政府负责转向政府主导与社会合作共担。减少政府在社区治理中的直接干预行为，而是通过政策支持、财政支持等方式，把社区直接治理的权力交还给社区并使社会更多地为社区提供专业的公共产品服务。此外，政府层面还应该完善相关制度建设，明确各主体的权责范围，建立明确的权责清单制并以法规的形式确定下来，指导社区治理的实践。

（二）技术层面：依托社区数字化建设深度整合治理资源、融合治理手段

数字技术是以大数据为基础的能够创造生产力的技术工具，通过数字平台能够将零散的治理资源和信息快速进行收集整理。“智慧化”是提高社区治理韧性的最本质、最核心要素［19］，数字化智慧社区的建设能够提升社区抵抗社会风险的能力。因此，为了更好地实现社区复合治理，必须充分地开发数字技术的治理效用，发挥其在资源分类与整合、信息共享等方面的便捷性，打破不同主体间存在的信息不对称问题。合理借鉴栖霞“掌上云社区”在线平台的建设经验，以标准化为基础、全科化为支撑、信息化为手段，实现居民公共服务的便捷化与简约化，实现多元主体在治理过程中的共在与互动，以“智治”支撑社区治理创新。在此过程中，数字治理平台的整合与完善是社区治理不断发展并走向成熟的关键与依托，结构合理、质量精良的信息化平台的建立，能够充分发挥人力、物力和技术的作用，保障政府、公民与社会主体畅通、高效的交流。

同时，社区数字治理技术的运用能够调节社区传统的自上而下的治理结构，使社区的治理更加扁平化，确立各治理主体的平等地位，使其在资源共享与整合中实现治理手段的融合。在加强数字化平台建设的同时，还应该加强社区治理主体对数字治理手段的应用训练，形成一套完整的规范的可操作的在线事务处理流程。提升社区在线治理的效率和治理能力。

（三）行动层面：以强化自治为落脚点增能公民社会

公民社会是为了社会的特定需要、以实现公众利益为目的展开行动的社会组织，增能公民社会是实现社区复合治理的重要途径之一。国家和政府要赋予社会组织更多的基层治理权力，引导社会组织有序参与。建立政府购买服务清单，通过政府购买和政策支持使社会组织融合社区治理，在此过程中培育社会组织的能力，例如在“掌上云社区”、“e网格”等数字化社区建设中，引导大数据、云计算、人工智能等相关社会组织有序参与社区治理，提供更加专业化的服务。同时，社会组织也要积极地开展自身建设，加强自我管理、提升专业技能和水准、积极对接社会资源满足群众在文化、环境、养老、医疗等方面日益多样化的需求，促进社区合作治理有效进行。

由于社会组织参与治理过程中十分贴近居民群众，因此，社会组织在服务的过程中应该利用自身的专业性，实现“助人自助”的功能，在提供社区公共服务的过程中协助实现社区居民的组织化，引导社区居民发挥各自的特长和能力进行力所能及的“邻里互助”，进而孵化出多样化的社区社会组织，积极参与到社区志愿服务和便民利民服务中去，加入到公共服务的供给中，使居民从服务的接受者成为行动者。

五、结语

完善社区治理体系建设是实现社会治理体系和治理能力现代化的基础，打造“共治共建共享”的社会治理现代化格局需要充分发挥每一个治理主体的积极作用。社区复合治理对发挥多主体治理优势、完善社区治理体系建设具有重要意义，其有效开展的前提是各治理主体必须建立起明确的权责体系，把握好各自在治理结构和过程中的角色定位，发挥出应有的角色功能和作用，进而实现治理手段的融合和治理能力的互补，推动社区治理创新。政府、社区居委会、居民群众和社会组织作为社区复合治理的主要主体，在治理结构中的角色地位是平等的，但需要重视其自治性、主体性的培育，要逐渐实现政府权力向社会的适度分权，在“小政府，大社会”中激发治理活力，实现社区创新治理。