经济法背景下网络银行监管法律制度研究

邢申义，齐秀梅

（1.南开大学，天津，300071；2.长春理工大学，吉林长春，130022）

互联网行业的发展带动一系列行业的升级与改变，银行行业也不例外。金融行业与互联网之间的相容性将银行业务推至新的阶段，网络银行成为银行业务不可或缺的组成部分。但是，从传统银行线下业务途径转变为多种形式的网络业务途径时，也造成了更多的安全问题，所以需要制定有针对性的网络银行监管制度并实施相应的举措。

一、网络银行监管背景

（一）网络银行概念以及监管意义

现阶段，网络银行主要存在三个层面的定义：一般指将互联网作为银行服务业务的媒介渠道，为客户提供传统银行业务范围内的零售与服务；也有将银行中单独的某一部门称为网络银行；还有将不依附于实体传统银行的虚拟银行认为是网络银行。这三种定义是将银行内发布网络信息、业务宣传以及没有实质性银行业服务的部门，作为网络银行的概念释义，其中第一种定义最为广义。本文采纳广义的网络银行定义，即网络银行是传统银行业结合新兴起的互联网行业融合的产物。银行行业与互联网技术融合之后，银行业的发展更为迅速，互联网的模式应用到金融行业之中并得到迅速的发展。随着经济全球化的趋势，互联网银行结合自助存取以及便捷移动通信交易的跨地域金融活动，逐渐打破传统银行业务成为应用更加广泛的行业先锋。［1］

银行监管是金融监管的组成部分，也是我国金融监管的重点，是政府通过特定机构对银行业从业主体、交易行为等进行管理、限制、规制和监督，以维护金融秩序、控制金融风险、保障金融交易安全的重要手段。网络银行监管与传统银行监管在本质上具有一致性，对传统银行业务有效的监管制度和监管措施也适用于网络银行。尤其对于网络银行发展初期，因为这一阶段的网络银行仍然是较多依附于实体银行来利用网络宣传服务，传统银行监管制度在该阶段对于网络银行是恰当且有效的。但伴随着其后多种产业与互联网银行业务互动的深入，效率较高的金融活动借助网络银行的优势融入进各产业的生产经营过程中。脱离传统银行业务复杂的纸质文件的递交与办理，各种产业与其服务的客户之间减少了业务办理时间，达到了产业间的高速融合，同时也造成了新的监管问题。我国网络银行业务的特点是依附于传统银行业务，难以脱离传统银行业务。在安全监管的条件下，网络银行需要规避未来可能发生的各种风险问题。网络银行的发展与传统商业银行监管形势及监管内容是主要的研究方向。

（二）对比传统银行监管体系

如今网络银行服务已经超越时间、地域，甚至在未来会以任何方式为顾客提供更全面的金融服务。这种金融服务是透过不确定的电子信息，致使权利授予变得更为便捷。将授权信息进行信息化储存，便于下次使用的方式令金融财产流通率大量提升。金融服务交互的同时，银行本身并不能完全确定交互对象是否为金融账户的实际持有者。这是因为互联网的匿名性更好地隐藏了身份信息，将身份信息的确认提高到更为困难的阶段。传统银行服务需要设置柜台接待顾客，相比网络银行更容易观察顾客与身份证件的不同，或者表情状态的异常。同时监管机构只需要针对不同的区域设置不同的监管对象，将分支机构更好地控制在自身的监管范围中。

可以明确的是，现有的传统的银行监管机构仍然监管网络银行的安全与风险。但监管方式在应对网络银行大量的证券代理、保险销售等延伸服务时，难以做到监管的有效与准确。因为传统银行监管，在于银行资金充足与否，盈利能力如何，以及管理水平的高低。而网络银行作为一种工具性的服务，产品对于盈利能力的监管只能到达监控资金流动的去向这一层面，并不能到达盈利能力的层面。

（三）对比国外银行监管体系

国外其他国家虽然有些对网络银行监管进行了相应立法，但也只是在传统银行的背景下，延续对传统银行进行监管的模式。从本质上来说，网络银行监管未根据网络银行的特殊性制定，也与符合网络环境中的银行监管政策的基调相背离。比如，美国将传统银行的监管办法进行细微调整，应用于网络银行的监管内容。［2］这种接近于传统银行监管模式的法律调整，难以解决网络银行监管出现的技术性问题。

相比于美国银行监管模式，欧盟对网络银行的监管则是设置了较为严格的管理流程。银行在开展新的网络服务时，需要提交相应的报告与说明，需要监管机构评估服务的风险，才能够进一步实施该网络服务。这种模式无疑是为顾客的财产安全，以及整个欧盟地区的金融风险进行了严格的把控。在欧盟地区内，提交的网络银行服务在得到相应的评估后，整个地区都可以实施该种网络银行服务。对顾客来说，经过风险评估的服务，始终要比银行自行创制的服务类型更具安全感。并且，这种方式切实有效地将打击防范网络银行金融业务风险作为最终监管目标。［3］

二、经济法背景下网络银行监管尚存不足

（一）监管法律制度亟须完善

我国互联网银行的发展过程较为迅速，从利用互联网发布信息，到实施网络银行业务，呈现出循序渐进的发展模式。现阶段，互联网银行已经同其他社会经营活动紧密结合在一起，构成不可或缺的互联网金融模式。在监管方面，传统银行业务监管主要依据立法机关制定的《中华人民共和国银行法》以及《中华人民共和国商业银行法》等法律法规，但这些法律法规很少涉及对网络银行的监管。目前，我国又制定了《网上银行业务管理暂行办法》，对网络银行的设立、准入、审批等作出了原则性规定，但对网络银行业务的规制尚存不足，使网络银行监管完全依赖于行业自治规则。

在我国现行的金融法律规制模式中，对于银行业务的主要监管方式，是以机构监管为主，对于网络银行业务，则将监管重点放置在实施网络金融业务的准入与撤出规则上。这样虽然可以有效监控管理各个机构的合法性，但是对经营过程中的各种风险，以及网络银行业务设置内容的风险的忽视需要引起安全性的思考。［4］从网络银行客户的角度来看，需要绝对安全的网络金融服务的需求日益扩大。但是现阶段对于网络银行各种业务的监管，并没有达到客户与消费者所要求的全面监管模式，同时监管技术缺乏目的指向，监管能力也有待提升。

（二）网络银行监管目标不明确

对于网络银行的监管目标，需要从两个方面综合管控。首先，对网络银行业务进行合理监管与筛查。现有法律法规并没有从该方面对银行内部的管理程序以及外部监管措施设置监管制度与明确要求。从监管机制上来看，很多网络银行的内部业务活动都对应着各种网络业务上的风险，缺乏有效的程序对其进行识别与评估，也无法在风险发生之时进行有效控制。而通过法律设置外部监管，通常会由于法律自身的滞后性，造成管控期间落后于风险发生的期间，导致管控模式虚设。

其次，需要明确监管的宏观目标是维护整体的银行金融行业的稳定性。特别是在经济全球化之后，金融行业的稳定性关系着其他社会产业的安全，仅仅将监管准入、撤出规则作为监管内容，就脱离了维护金融市场稳定的宏观目标。从国外网络银行监管模式，可以了解到欧美国家，并非将整体市场的稳定性作为重要锚点，而是将个人金融安全作为网络银行风险管控的最终目的。所以在借鉴监管模式时，需要分辨整体金融运营环境对网络银行安全造成的影响。当然，维护客户的利益也是网络银行监管的重点，不能因为对监管的宏观目标的重视，就忽略对客户的利益造成危害的个人层面风险。个人层面与社会层面是基础与进阶的关系，去掉任何一个层面都会使整体监管体系偏移到另一层面上。

（三）网络银行监管与关联产业联系不足

网络银行的监管实际上是对网络银行实质上具有关联性的电子商务产业进行立法监管。现阶段制定的《中华人民共和国电子商务法》，对电子商务行业进行一系列规制。这种立法模式是根据网络银行中的重点业务范围，制定与实施相应的法律法规。对于影响范围较广的电子商务业务所关联的网络银行监管，应进行合理的延续。

网络银行关联产业并非只是实施单一的电子商务活动，网络银行的业务泛指多种金融活动，仅就电子商务法这种对于单一服务行业的法律，便难以对网络银行全部的行为进行相应监管，在资金流通各个阶段的调配行为，都应实施相应的网络监管规则。［5］网络银行被视为传统银行服务的延伸，传统银行监管体系仍然可以适用于网络银行。只是在网络技术部分需要构建符合现代网络技术的监管模式。所以坚持传统立法，再实施补充性规则是较为适宜的监管网络银行的立法模式。

网络信息传递不需要面对面实施，排除了地域与时间的限制。所以从技术层面考虑，法律规制也应该降低地域与时间的限制。［6］网络信息流通量巨大，网络资金的交易可以同时进行。这对于传统银行来说，是人工业务完全不能达到流通程度，所以需要在监管技术上设置更高的安全监管系统。同时惩治措施也应当加重，网络信息泄露应该受到更为严厉的惩处。对于利用个人信息牟利的行为，如若不在法律法规中设置较为严格的监管模式，极易造成安全隐患。

三、监管网络银行法律制度建议

（一）信息化监管模式

信息化的监管模式，不同于传统银行监管模式。除了对网络银行设立、准入和撤出进行监管之外，还需要通过内部管理与外部监管设置相应的风险管控体系。除了电子商务行业通过《中华人民共和国电子商务法》实施法律监管外，其他多种银行服务业务也应通过立法进行法律规制。与互联网高度融合的社会产业，需要结合银行监管法律，明确网络银行监管的责任体系。［7］网络银行金融、信托、证券、保险等一系列业务，以及在混合状态下产生的新型业务，也需要受到监管。根据传统业务分类，不同行业的网络监管责任分属不同机构，并结合适用传统行业法律制度实施网络服务监管。

利用传统行业的法律实施网络信息化的监管，可能在行业混合经营的网络服务类型上出现超越网络银行监管体系的状况。这就要求在共有联系之上，网络银行监管必须建立必要的监管机构与监管法律。这将为明确信用体系以及确保行业度规范实施奠定良好的法律基础。我国行业内规范仍然是处于弱势地位，没有强制性的法律规则，网络监管难以得到行政与司法的支持，金融领域的安全难以得到保障。通过专门监管机构，运用信息化监管，充分发挥行业内规范的作用，将大部分商业银行纳入监管体系之内，可以有效弥补监管机构依靠法律实施监管的滞后性，保证监管措施的有效实施。

（二）明确信用监管体系

在信息化背景下设立信用制度，维护网络银行的发展以及完善客户的筛选，构成合理网络银行监管体系。商业银行对于个人设置信用体系是给客户实施的筛选，但从客户的角度来说，筛选值得信赖的网络银行服务或者网络银行本身，还没有完备的信用制度。用户需要实施具有高风险的网络银行业务操作情况下，对这种风险性操作网络银行在投资类型业务中设立风险评估，是对于客户个人的风险评估，而对业务本身并没有设置信用评级制度，实施风险评估。［8］在信用体系构成中，需要建立商业银行风险评级监管体系，也是对于网络银行中各种业务的再次筛选。

这种监管方式需要通过信息化数据处理，将网络银行中相关业务的电子信息进行整合与公布。建立起信用评级监管机构、信息共享体系。如若不在法律层上设置信用监管体系，网络银行监管仍旧停留在传统银行监管的层面上，未深入实施技术升级，最终会导致信用监管体系脱离现阶段网络银行的监管目的。

（三）在经济法背景下确保行业制度规范实施

银行的监管机制，无论是否存在技术性的升级，仍然会因为地域的限制，难以实时监管。风险评估与监管缺少时间要素，对于客户就失去效用，也会影响网络银行金融服务的稳定性与安全性。风险评估的实施，需要确保一定的权威性，设置行业制度规范，监管形式确立，行为的合规性以及权威性，可以提高风险评估信用评级的效率。从外部监管网络银行业务层面的风险与安全避免区域性的监管漏洞与重复监管现象。在银行业监管基础之上，该种监管制度符合各方监管要求，并且行业制度规范的设立，更便于互联网经济的发展，也能够更为迅速地反应网络银行中出现的风险并及时规避该风险业务，维护客户的自身权益。

网络银行的发展势必会结合更多的社会产业，创造更高的经济价值。网络银行的便捷性是与社会产业不断发展相适应的，也是社会产业进一步壮大的必要条件。在信息产业高速增长，信息传递速度不断提升、方式日益丰富的条件下，法律监管的设置应该注重保障信息传递的安全性。网络银行的监管应该将信用体系的建立作为首要条件。维护用户信息安全，不断升级网络信息技术，以保证网络银行的信息保存、信息传递、信息交互都处在安全的环境中。在不同阶段的监管中都应该将信息技术升级与内部、外部监管模式相结合作为监管手段。