公共价值视角下的数字政府文献综述与展望＊

江苏海洋大学文法学院 崔镇宇 郭高晶

当前公共价值视角下的数字政府研究成为热点，有必要对国内外相关文献进行梳理。本文以“数字政府”和“公共价值”为主题，在CNKI 和Web of Science 期刊数据库中收集和筛选了关于该主题的48 篇核心文献，通过对这些文献的研读，发现当前的研究焦点是数字政府公共价值的基本内涵，数字政府是创造公共价值的驱动因素，是基于公共价值的数字政府绩效评价和数字政府创造公共价值的实践路径，然后进行了国内外比较，最后展望了未来的研究进路。

随着大数据、5G、云计算、物联网、区块链和人工智能等新一代数字技术的飞速发展，世界各国纷纷加快了政府数字化转型步伐，旨在通过建设数字政府来提高国家竞争力。作为一种新的政府形态，数字政府在创造公共价值方面具有得天独厚的优势[1]。越来越多国内外学者开始关注数字政府与公共价值的交叉点，相关研究成果逐年增多，有必要对国内外该领域的研究文献进行梳理，总结已有研究进展，并进行未来展望。

1 文献的收集方法

本文的研究对象是国内外公共价值视角下的数字政府研究文献。对于中文文献的收集和筛选，本文选择CNKI期刊数据库。由于“公共价值”是本文的研究主题，本文在主题里面输入关键词“公共价值”，并附带限制“数字政府”或“电子政务”等关键词进行组合检索，得到文献66篇。英文文献的收集和筛选，本文选择Web of Science 数据库中核心合集，在主题里面输入关键词“public value”，并附带限制“digital government”或“e-government”等关键词组合检索，得到文献173 篇。中英文文献的检索发表时间不限，截止时间均为2022 年9 月21 日。为提高分析靶向度和精准度，本文按照研究的相关程度进一步筛选，最终得到核心文献48 篇。

2 公共价值视角下的数字政府研究进展

为了提高研究的聚焦度，本文对48 篇核心文献进行分析，概括提炼该领域的研究焦点。

2.1 数字政府公共价值的基本内涵

由于公共价值的抽象性和多元性，学术界对其基本内涵仍在广泛讨论，尚未达成共识。经过文献梳理发现，有18 篇论文对数字政府创造的公共价值内涵进行界定。Twizeyimana 和Andersson 将数字政府产生的公共价值概括为3 个总体维度：改善公共服务、改进管理和提高社会价值[2]。Scupola 和Mergle 以丹麦数字战略制定和实施中的实施情况，指出4 种不同类型的公共价值：公民、行政、经济和社会公共价值[3]。这种公共价值包括从公民角度提供个性化服务；从社会角度加强企业控制，提供一个公共平台，企业可以从行政角度访问来自所有当局数据；从经济角度来看，减少政府支出，为当局和企业节省时间。国内学者张丽和陈宇将数字政府创造的公共价值分为数字行政、数字公民、数字服务和数字社会[4]。

综上所述，不难发现国内外学者将数字政府创造的公共价值内涵聚焦于三个方面：改善公共服务供给价值、提升政府治理能力价值和促进公民参与价值。政府通过数字技术改进部门内部运作效能，在提升治理能力的同时实现与公众实时互动，降低公众获得公共服务的成本，促使公众积极参与公共事务。

2.2 数字政府创造公共价值的驱动因素

有学者认为影响数字政府创造公共价值的驱动因素为组织能力[5]，能力开发更多依赖政府网络内资源和专业知识，云计算就是通过一系列应用程序提供改进的自动化和数据流管理的基础设施来实现公共价值的一个典型例子。Liang 等人的概念模型和实证研究发现，可以通过集成组织内的隔离信息和优化业务流程来提高运营公共价值[6]。同时在对该议题的探讨时发现，国外大都采用的研究方法是信息系统（Information System）成功模型。Ugddan 基于IS 成功模型和公共价值方法的理论模型，对韩国数据信息质量和系统质量测量，发现其对数字政府信任具有显著的预测作用[7]。Agabiaka 同样采用IS 成功模型，对尼日利亚收集到的数据，发现服务质量对电子政务满意度和信任的预测作用最为明显[8]。国内学者对于该主题研究，大部分也采用定量研究方法。韩啸和汤志伟构建模型发现，影响公共价值的关键变量是技术同化的深度和广度，数字政府能力在两者间发挥中介作用[9]。翟文康等人利用多元回归分析与合成控制法对北京大兴区“接诉即办”的月度面板数据进行分析。研究发现，领导更加关注诉求较多的乡镇，网格化管理制度能提升乡镇诉求的解决率和满意率，绩效考核对乡镇的激励效用明显[10]。

从上述讨论中，我们可以发现国内外学者大部分采用定量研究方法，例如IS 成功模型、多元回归分析方法等。对于数字政府创造公共价值的驱动因素，大部分学者认为组织内部的服务能力与信息技术不必然带来价值提升，信息技术的运用只有和组织内部变革相结合，才能驱动数字政府创造公共价值。技术的应用需要通过技术推动能力建设，使得组织具有与技术相匹配的能力，这样才可发挥技术赋能作用。

2.3 基于公共价值视角的数字政府绩效评价

基于公共价值视角的数字政府绩效评价体现了新型政府改革的内在规律性。当前国内外学者的研究大致可分成3 个部分：对公共服务、政府数据开放、政务微博与网站的绩效评价。

以公共服务为对象的绩效评价，重点是不断提升政务服务绩效着力点。国外学者Grimsley 和Meehan 以结果、服务、满意度和信任为要素开发一个以评价为导向的数字政府项目设计框架[11]。Karunasena 和Deng 拓展其框架，增加公共组织的有效性，并以公共服务提供、成果实现和信任发展构建模型，通过结构方程模型进行检验，增加其可信度[12]。国内学者王学军以政务服务绩效为目标，以政务服务管理过程和公共价值创造与实现过程为主轴，建立了公共价值视角下的政务服务分析框架。

以政府数据开放为对象的绩效评价，旨在提高政府透明度和治理现代化。代表性研究有Chun 和Tseng 认为获得的公开政府数据帮助数字政府实现公共价值，仍是未知数[13]。但是，王林川等人将绩效评价与公共价值战略三角模型结合，从价值、发展环境和运作能力三个方面构建评价框架，强调平台定义公共价值要根据内外环境变化[14]，以达到创造公共价值目标。陈兰杰和贾佳琪借助价值网理论指出政府数据开放的公共价值实现模型有5 个要素构成，分别为：政府数据搜集部门、开放政府数据平台、政策制定和技术支持部门、第三方数据服务机构、开放政府数据用户[15]。

以政务微博网站为对象的绩效评价，主要关注网站的服务质量。Scott 关注数字政府的成功因素，将DeLone 和McLean 提出的信息系统成功模型重新定位，并创建一个公共价值净收益结构，包括效率、效益和社会价值三要素，并对美国网站进行评价，验证了该模型的有效性[16]。Karkin 和Janssen 关注数字政府在公共价值表达上的欠佳，开发16 个评价土耳其网站的标准，发现网站在提供公民参与、响应和对话方面并不令人满意[17]。

上述基于理论或实践的研究，引发了对数字政府的绩效评价更为复杂思考。首先，数字政府的公共价值绩效评价指标可以概况为用户导向、系统功能、政府组织有效性与社会质量提升这四个方面。其次，基于公共价值视角的数字政府绩效评价强调持续改进，表现了绩效评价不仅仅是工具，更是推进政府改革的手段。但这些框架也并非完美无缺。比如Grimsley 和Meehan 提出的框架过于宏观，并没有说明服务质量、信任等测量的价值维度。Scott 构建的框架，检验了发达国家的数字政府的绩效水平，那对发展国家该模型是否适用，文章中也并没有提及。因此，未来更需要一个系统、普适性地视角去研究该议题。

2.4 数字政府创造公共价值的实践路径

在研究数字政府实现公共价值创造的实践路径，当前国内外学者的研究路径可以大致分为两种：探讨政府数据开放和公共服务领域的公共价值实践路径。

针对政府数据开放公共价值实现机制，国内学者陈兰杰等人基于公共价值战略三角模型，指出了6 种实现机制：价值目标分析机制、多元主体协同机制、法律政策保障机制、数据监督管理机制、价值创造创新机制和数据利用反馈机制[18]。Toots 等人提出的框架包含了敏捷开发、精益创业、共同创建和开放政府数据文献的元素，以研究如何释放现有数据集潜力，以提供创造公共价值服务[19]。

针对数字政府公共服务领域价值创造的实践路径，相关学者认为共同生产与公共服务设计作为一种新的标准已经出现，政府在数字公共服务设计的不同阶段都包含了不同类型利益相关者。Geiller 等人以丹麦为例，提出联合制作是制定国家数字政策和战略以及实施公共行政数字化转型的一个关键因素。Cordella 分析了意大利公认会计准则倡议案例，讨论编排公认会计准则特征重要性，以改善公共机构之间的协调，以更好地提供公共价值[20]。Stoker认为利用网络关系和技术建立政府与公民的对话交流体系，通过构建合作网络实现公共价值的创造[21]。国内学者霍春龙、任媛媛认为，在网络时代公共价值实现前提是“政政—政民—民民”的有效多元互动[22]。

以上可见共同生产是当前公共价值实践路径最热的话题。因为共同生产是公共部门中各种参与者之间关系的核心活动。这种新模式的一个关键特征是，共同强调了多元主体，可以是不同的组织、私人部门、公共部门等通过互动、合作、协作以及集体行动创造出公共价值的一种模式[23]。

3 研究结论与未来展望

本文通过对CNKI 和Web of Science 两个期刊数据库检索，对48 篇核心文献开展了深入系统性分析，发现国内外学者对于数字政府的公共价值研究聚焦于四个方面：数字政府公共价值的基本内涵、数字政府创造公共价值的驱动因素、基于公共价值的数字政府绩效评价、数字政府创造公共价值的实践路径。最后，本文基于48篇核心文献对国内外做了对比，在研究内容上，目前国内学者主要借鉴国外研究成果，同时开始考虑国情的差异而增加研究特色。

在以上系统性文献综述分析的基础上，本文对未来研究做出以下展望：首先，国内学术界应该聚焦前沿，提高研究的前瞻性。数字政府的公共价值创造是一个多元互动的过程，国外学者提出了共同生产理论，关注公共部门与私人部门的价值共创问题。而在我国，相关研究还比较少，如何吸引多元主体参与到数字政府建设中，让不同主体明确自身角色定位，协调好利益冲突，从而创造出更多的公共价值[24]，这些都是未来国内学术界应该聚焦的前沿研究问题。其次，国内研究要加强本土化，构建特色理论体系。国内外政治体制差异显著。而政治管理是公共价值实现的合法之源，政治支持和其他利益相关者的认同被强调。这就期望国内学者对数字政府的公共价值研究更应该聚焦于我国政治环境和扎根我国政府数字化转型实践，深入挖掘具有中国特色话语的数字政府公共价值核心要素，构建本土化的数字政府与公共价值的理论体系。最后，国内外学术界应加强理论对话与交流，促进研究推陈出新。无论是国外还是国内，研究内容或是研究方法开始走向趋同，反映了学者们在研究问题上逐步达成共识。但是高度的趋同也意味着研究相对停滞，说明了学者对于自身本土化的数字政府的公共价值研究挖掘不足。因此，各国学者应加强该领域的理论对话与交流，以寻找更具普适性的、前瞻性的研究问题。