推深做实改革试点 为高质量发展蓄力赋能

胥辉 秦颖 郭婳

完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。按照河南省委、省政府部署和要求，2022年7月，许昌市自然资源和规划局被省经济体制改革专项组确定为全省土地要素市场化配置改革试点。试点工作开展以来，许昌市系统研究、深入调研和精细谋划，通过创新土地制度改革，打破土地市场发展壁垒，提高土地亩均效益，为全市高质量发展提供了坚强支撑。

实施改革的重大意义

实施土地要素市场化配置改革，对许昌市来讲，是构建新发展格局的重要任务，是推动经济高质量发展的必然选择，也是推进经济提质增效的重要抓手，更是难得的发展机遇，改革前景广阔可期。

可加快推进城乡融合，实现共同富裕。许昌市是全省城乡融合共同富裕先行试验区，土地要素市场化配置是试验区建设的重点工作任务。通过创新土地制度改革，促进土地要素相对自由流动，有利于有效解决城乡不协调、不平衡、不充分等矛盾，加快推动实现共同富裕。

可构建城乡统一市场，推动节地增效。通过打破土地市场发展壁垒，建立城乡统一的土地大市场，推动土地资源要素自由流通，将稀缺的土地资源要素通过市场调节方式配置在土地利用效率最高的项目上，提高土地亩均效益，实现节地增效。

可助力市县招商引资，加快“项

目”落地。通过“土地超市”推行“菜单式”土地供应新模式，实施“云上看地、选地、管地”，绘制“招商地图”，实现从招商引资到项目落地土地全流程一站式管理。同时，全面推行“标准地+承诺制”，实现“交地即发证、拿地即开工”，加速项目落地。

可持续优化要素空间，促进产业融合发展。通过创新土地制度改革，特别是增加混合产业用地供给，推动不同产业用地类型合理转换，有利于进一步系统优化空间布局，满足产业转型升级用地需求。

可破解发展瓶颈，解决历史遗留问题。通过以市场化方式盘活利用存量建设用地，推行不同产业用地类型转换，可有效破解当前全市3.86万亩存量土地遗留问题。通过完善地下建设用地使用权供应制度和地下不动产登记程序，能有效破解春秋广场、许继广场地下停车场等历史遗留问题，实现社会效益、经济效益、安全效益和环境效益的最大化。

许昌市的探索和实践

近年来，许昌市先后承担了全国土地二级试点改革试点、国家城乡融合发展试验区等多项改革任务，为承接土地要素市场化配置试点工作提供了坚实的改革基础和有效的实现路径。

土地二级市场试点工作打造出“许昌样本”。2017年，作为全国34个土地二级市场试点之一，许昌市在全国率先开展了土地二级市场交易探索，在全国设立了第一家专门的土地二级市场交易机构，试点工作高标准通过自然资源部验收。

农村集体经营性建设用地入市全面实施。2019年以来，许昌市被列为国家城乡融合发展试验区后，通过试制度、试路径、试成效，率先在全省破解入市难题。

“百园增效”行动彰显“许昌探索”。2020年，全省产业集聚区“百园增效”行动试点落地之后，许昌市自然资源和规划局制定的“1+10”政策体系在全省复制推广，标准地和工业用地弹性出让均在许昌市率先实现突破，大收储改革模式在全省多地推广。

这些前沿探索和改革实践为此次土地要素市场化配置改革任务打下了坚实的基础，也为未来改革之路提供了坚定的信心。

高标准系统化推进试点改革

聚焦省级层面对试点工作提出的改革任务，许昌市在深入分析研究的基础上，确定5项重点任务，确保系统化、集成化高标准完成。

一是建立城乡统一的土地要素市场体系。全面推进集体经营性建设用地入市。建立健全入市制度体系，完善集体经营性建设用地操作规程，编实编好相关规划，整理农村闲置土地作为入市的空间基本盘，建立土地收益调节金制度，兼顾政府、集体和村民三方长远经济利益。大力推进城乡统一的土地二级市场建设。实行国有建设用地和集体经营性建设用地在一级土地市场上“同权同价”，在土地二级市场上均可以转让、出租、抵押。健全工业用地市场体系。推动、优化长期租赁、先租后让、弹性年期供应等多样化土地供应方式，探索通过作价出资方式供应国有建设用地使用权。搭建“土地超市”信息平台。整合现有国有建设用地网站交易平台、土地二级市场交易平台等土地资源交易平台，形成许昌市“土地超市”，实现土地信息归集、发布、查询统计、智能选址、招商地图的构建，实现土地要素市场化统一管理。

二是积极探索混合用地供应模式和不同产业用地转换模式。开展“单元”控制性详细规划编制。科学划定土地利用“单元”，在“单元”内集成生产、生活、休闲空间，放松控规对于地块具体功能类型、组合的约束，打破现有单一宗地编制的局限，提高规划管控弹性。开展混合用地供应改革。合理提高单一用途产业用地附属设施建设比例；出台混合用地用途清单编制和比例构成规范，突破供应土地使用功能的单一用途、主导比例等要求；试行“街坊制”土地供应，实现“街坊”片区内产业的规模集聚和组团发展。推行不同产业用地类型合理转换。在土地利用“单元”范围内，按照市场和招商需求，及时对宗地各类控制性指标、用途等进行合理转换，简化“单元”内单宗土地控规调整和用地类型转换办理流程。

三是全面推行“标准地”出让闭环管理体系。推行区域评估责任化。统一组织相关部门开展区域评估工作，结合实际探索建立“标准地储备库”，形成评估结果和普查清单共享机制。推行项目保障精准化。对地方政府拟引入的意向用地项目，实行“带项目”供应，提高供地的精准性。探索“标准地”+数字化，结合数据平台，绘制“标准地”数字地图，实现企业“在线选地”。推行审批服务一体化。深化“承诺制”审批，落实“代办制”，实施技术性审查与行政审批相分离，签订国有建设用地使用权出让合同后同步办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和工程施工许可证，实现拿地即開工。推行履约监管闭环化。按照“谁主管谁负责”原则，坚持正向激励和反向倒逼相结合，对项目分阶段开展综合验收，探索建立信用评价体系和项目全过程信用档案，完善批后监管和联合奖惩机制。

四是大力推进以市场化方式盘活利用存量建设用地。全面启动全市市场化方式盘活存量建设用地专项行动。核定盘活任务，建立工作台账，采取弹性年期出让、先租后让、租让结合等市场化手段促进盘活。精准高效地策划低效片区开发项目。积极引导社会资本进入城市更新领域，建立存量土地前端征地拆迁一级开发、中端土地市场主体二级开发、后端产业导入及运营管理三阶段联动投资运作模式。利益共享激励引导市场主体积极参与。允许企业以股权转让方式进行盘活。对未完成开发投资总额25%的工业用地，推行“先投入后转让”，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续。试行开展“闲储置换”，解决政府原因导致的土地闲置问题。

五是建立完善地上地下空间综合利用机制。实施制度引领，保障地下空间开发规范化。出台《许昌市城市地下空间开发利用管理暂行办法》，编制《许昌市城市地下空间开发利用专项规划》，统筹推进全市地下空间利用。吸引多方参与，促进地下空间开发市场化。建立地下建设用地使用权基本价格体系，在参与主体投融资方面给予政策优惠，吸引多方市场主体参与地下空间开发。保障开发用地，确保土地利用效益最大化。对在划拨目录内的地下空间建设用地使用权允许划拨使用。应当进行招拍挂的及时开展招拍挂。依法登记产权，推进地下空间资源资产化。开展地下空间权属分层等级，地下每一层均可作为一个独立宗地进行登记。登记时注明所在层的层次和标高范围。

下一步，在试点工作中，许昌市自然资源和规划局将以建设城乡融合共同富裕先行试验区为契机，充分利用“厅市共建”工作机制，加强与省自然资源厅沟通对接，最大限度争取支持，凝心聚力，踔厉奋发，勇毅前行，推动要素市场化配置改革向纵深发展，为全市高质量发展注入强大活力，为河南省土地要素市场化配置改革蹚出更多“许昌经验”。（作者单位：许昌市自然资源和规划局）