基于绩效评估的珠海低效工业用地识别与再开发研究

钟珊 ZHONG Shan

识别低效工业用地及效率的再提升成为珠海“产业第一”发展要求下的重点议题。结合珠海工业用地现状，从利用效率及发展潜力维度构建工业用地绩效评估体系，对珠海全市工业用地进行绩效评估及低效用地识别，并从规划管理、产业引导和改造实施3 个等级提出再开发建议。

工业用地；绩效评估；低效用地；再开发

0 引言

近年来，珠海提出“产业第一”的口号，在“十四五”开局之年，要抢抓大湾区建设重大机遇，奋力成为湾区高品质产业发展新引擎。但由于早期产业准入门槛较低，珠海工业用地普遍存在土地使用粗放、闲置情况普遍、产业引进缺乏统筹以及房产囤积等问题。此外，广东省新增建设用地计划指标的控制意味着挖掘存量产业空间、盘活低效土地、激活工业效能将成为珠海亟须解决的问题。

基于上述背景，本文对2019—2020年珠海现状工业用地进行调查，并构建了工业用地空间绩效评估体系，从建设情况和发展潜力角度进行低效工业用地识别，并提出低效工业用地再开发措施，为低效工业土地资源的释出和优质产业发展空间的释放提供参考。

1 珠海工业用地发展历程及管理困境

1.1 珠海工业用地发展历程

自珠海经济特区成立以来，工业用地空间分布经历了“东部城区集中发展→沿珠海大道向西扩展→园区跳跃式发展→以园区为中心扩张”的演变过程，逐步改造、拓展、转型以满足时代要求。

1.1.1 “东部城区集中发展”阶段（1980—1990年）

珠海经济特区成立伊始，城市建设重点聚焦东部城区的开发建设。1984年，珠海市提出将打造成“海滨工业商贸城市，以工业为主、兼营农牧渔业、旅游业、商业综合发展”的定位，发展“三来一补”，由此初步建立以电子、轻纺、食品、建材、机械为主的工业体系。从工业用地分布情况看，该时期的工业用地出让主要集中于南山、北岭、兰埔、吉大、香洲等东部城区。

1.1.2 “沿珠海大道向西扩展”阶段（1991—2000年）

该时期，工业产业结构得到调整优化，珠海确立“依靠科技进步，建立以高新技术产业为先导，以先进工业为基础，以第三产业为支柱的产业结构体系”战略，将发展高新技术产业作为重点，严格限制低附加值、高成本的劳动密集型产业。逐渐优化轻重工业比例，至2000年已形成以通信设备、电子元器件制造等为主的工业体系。该阶段珠海经历了高速的城市扩张，随着大型基础设施建设开展，经济建设重点转移到西部地区，致力于深水大港、现代化机场、高速公路等基础设施建设，该时期工业虽主要集中于东部城区（唐家湾地区得到一定拓展），但已逐渐向西珠海大道沿线蔓延扩张。

1.1.3 “园区跳跃式发展”阶段（2001—2008年）

进入21世纪后，珠海制定“工业西进、城市西拓”的发展战略，首次提出实施“工业强市”战略，坚持大办工业，坚定不移走新型工业化道路。该阶段，珠海大力实施经济功能区带动战略，初步形成以电子信息、生物医药、石油化工、家电电气、精密机械制造和电力能源六大行业为支柱的工业体系，打造东部科技创新海岸高新技术产业和西部临港重化工业产业聚集区。该时期，珠海的城市扩张速度加快，工业发展逐渐转向西部，东西部发展日趋均衡。其中，新青科技工业园、三灶科技工业园、高栏港经济区等产业园区成为工业发展主战场。

1.1.4 “以园区为中心扩张”阶段（2009年至今）

2009年，珠海提出加快建设现代产业体系，优先发展先进制造业和重化工业，加快发展电子信息、软件、集成电路设计、生物医药及医疗器材、航空五大高新技术产业。随着产业结构进一步优化，珠海的工业布局重心明显向西部地区转移，工业进一步园区化发展，形成高栏港经济区、高新区（主园区）等八大产业园区。

1.2 珠海工业用地管理困境

1.2.1 园区经济效益与土地规模匹配失衡

虽然珠海工业用地已逐步向园区发展，但经济总量相对落后，八大产业园区地均税收仅为广东省开发区平均水平50%，且平均开发强度低于省级开发区平均水平。同时，规模以下企业占地面积高达50%，但工业产值贡献率仅为4%。用地规模大但产出效率低，二者匹配严重失衡。

1.2.2 早期土地出让粗放导致闲置问题突出

截至2021年，珠海供而未建用地共计22.48km2，其中工业用地规模为7.38km2，占全市供而未建用地32.83%。该类用地大多由于不具备动工条件、规划和建设条件更改、司法查封、政府供应土地存在权利不清等原因而闲置，且出让时间在10年以上，暴露出早期珠海的用地管理方式粗放，历史遗留问题众多。工业用地闲置不仅造成土地资源极大浪费，而且严重损减工业产出效益。

1.2.3 产业集聚力度弱，企业引进缺乏统筹抓手

近年来，各大园区引进的产业项目类似，导致主导产业重叠、同质化现象明显，甚至存在同质竞争情况。一方面，各园区并未形成互联互通的上下游完整产业链和产业集群，存在产业缺链情况；另一方面，市级层面指导效力有限，产业项目引进标准过低。市级批准的项目投资强度原则不低于333万元/亩，该标准远低于战略性新兴产业的地均标准，导致引进项目质量差，各功能区引进企业标准不统一，影响园区高质量发展。

1.2.4 用地功能调整频繁，房企囤地现象屡见不鲜

在早期规划管理中，控规维护涉及工业用地调整为居住用地或商业用地的情况普遍。从经济效益考虑，工业用地出让的财政收益远不及居住或商业，导致各园区在招商引资过程中忽略了产业引进的重要性。此外，部分房地产企业变相囤积土地，通过司法拍卖和股权转让等途径购买工业用地，观望工改商、工改居政策的可能性。甚至部分运行良好的企业提出更新诉求，试图将工业用地更新为其他功能用地。上述做法均增加了保障工业用地和发展实体经济的难度。

2 珠海工业用地绩效评估及低效用地识别

2.1 绩效评估研究及体系构建

2.1.1 绩效评估研究

科学合理评定工业用地的效能既是识别低效用地的基础，又是支撑工业用地规划及管理的重要参考。采用空间绩效评估方法有利于夯实规划学科基础和加强规划实施[1]。目前，我国针对工业用地的效能评估方法众多，涉及多类因子和指标。黄慧明等[2]在佛山顺德区低效工业用地的评估中选取了区位情况、生产效益、产权情况等9项可量化指标作为具体评估指标；金程等[3]基于经济效益、效率效益、产业导向效益、空间效益及环境效益5个角度，选取15个二级指标构建海门区工业用地绩效评估指标体系。

2.1.2 绩效评估体系构建

基于我国相关研究，本次空间绩效的评估尺度精细到使用地图斑，即以土地权属为基本评估对象，聚焦出让2年以上且已建成、已投产的工业用地。出让2年以下的在建、未建工业用地及闲置工业用地不纳入评估对象范围。评估维度分为利用效率评估及发展潜力评估，采用定量和定性相结合的方法，分类分级构建工业用地绩效评估体系（见图1）。其中，基于效率评估维度从经济产出和开发利用2个方面选取土地产出率、税收产出率、开发强度及建筑密度4个评估指标。采用分行业评估方法，将工业用地按地上企业类型分为家电电气、电子信息、电力能源、生物医药、精密机械、石油化工、物流仓储及其他行业，并参考《珠海工业用地指南》现状平均值及准入值，将各地块利用效率评价划分为A、B、C3个等级。发展潜力评估维度从主导产业要求、城市区位条件、生态环境影响3个方面考量，将用地划分为发展潜力良好、一般及较差3个等级，后对工业用地效率进行综合判定，分为综合评价良好、一般和较差3个等级。最后结合2个维度对工业用地进行归类，利用效率为A类且符合发展要求的划定为良好，利用效率为C类且不符合发展要求的划定为较差，其余为一般。工业用地绩效评估结果可作为划定工业用地控制线、现状用地分类处置及功能更新等工作的指引。

1 工业用地绩效评估体系

2.2 低效工业用地识别

目前，我国低效工业用地的标准界定尚无统一标准。根据2016年国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），低效工业用地属于国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地或不符合安全生产和环保要求的用地。总体来说，低效工业用地可理解为不符合城市发展要求，土地产出效率和经济产出效率低效，亟须近一步优化升级的工业用地。

根据工业用地绩效评估结果，将评价为较差的工业用地识别为低效工业用地，进一步分类为潜力更新型用地与提质增效型用地。潜力更新型用地为因规划调整或实施规划需要或环境限制要求必须“退二进三”进行城市更新的地块；提质增效型用地为集聚于产业园区内，可通过提高土地产出效率及集约用地水平，继续保持工业功能的用地。据统计，珠海现状低效工业用地规模为39.5km2，其中潜力更新型工业用地面积约11.8km2，提质增效型工业用地面积约27.7km2。

3 低效工业用地再开发建议

结合目前珠海“产业第一”的发展要求、保障工业用地规模且限制“工改商”的更新等政策导向，本文重点针对提质增效型工业用地，重点从规划管理、产业引导和改造实施3个等级提出再开发建议。

3.1 允许用地合理扩容，简化规划审批流程

从规划管理角度，为提高用地建设效率，可鼓励拆建类“工改工”“工改产”项目适当增加容积率，调整新型产业用地、普通工业用地和现代物流仓储用地的地块容积率上限，在建设形式上鼓励高标准厂房和工业大厦建设，同时可简化工业用地扩容手续，符合控规要求且容积率不超过2.0的工业用地进行提容控规调整时，可直接由规划部门批准。

3.2 构建低效企业退出机制，严格执行监管协议

结合珠海市产业发展要求，应优先明确低效企业退出的标准和程序，构建低效企业退出机制。一方面，结合《珠海市产业发展导向目录（2020年本）》《珠海市工业用地指南》开展企业效益评价工作，对低效工业用地范围的企业实行按比例淘汰制；另一方面，制定协助企业退出的相关措施，如明确合理的退出补偿机制，用地权属企业自行引进高质量产业的奖励制度等。此外，应严格执行产业监管协议，强化协议的约束效力，对投产时间较长但无法达到标准的企业进行考核等。

3.3 推进国企参与用地盘活，鼓励实施连片改造

1）鼓励国有企业参与盘活利用存量低效工业用地。目前珠海的主要做法是采取“政府+国企”的联合方式，政府牵头清退，国企出资重建，提供满足针对小规模配置生产单元规模的生产空间，为未来小体量企业入驻提供多种可能。

2）针对城市中心区集中连片的低效工业用地，应加快推进“产城融合”和土地节约集约利用，优化城市空间结构和产业布局，促进城市功能完善和产业转型升级。一方面，可通过多地块的权益主体将土地权益转移至单一主体后实现土地归宗，再统一盘活利用；另一方面，支持土地置换，存量工业用地连片盘活利用需要对国有土地和集体土地进行空间互换，可在符合规划、权属清晰、双方自愿的前提下，办理不动产转移登记手续，免征相关税费。