制度、技术和理念：农村环境治理数字化何以有效——以浙江省N 区农村生活垃圾分类治理为例

袁金辉，宋 允

（1.中共中央党校/国家行政学院 研究生院，北京 海淀 100091；2.中共中央党校/国家行政学院 社会和生态文明教研部，北京 海淀 100091）

一、问题的提出

（一）研究背景

农村环境治理是实现生态宜居和治理有效目标的有效途径，也是推进城乡一体化、提升农民群众幸福感的重要内容。近年来，面对农村环境污染、垃圾数量激增等突出问题，党和政府高度重视农村环境治理工作。2018 年2 月和2021 年12 月，中办、国办相继印发《农村人居环境整治三年行动方案》及《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025 年）》，将农村人居环境整治工作上升到党中央战略和全局高度。党的二十大报告突出强调，要“加快发展方式绿色转型，推进城乡人居环境整治”。2023 年中央一号文件指出，要“扎实推进农村人居环境整治提升”。做好农村生活垃圾分类工作，是改善农村人居环境的重要环节，也是推进宜居宜业和美乡村建设的基础性工作。

在数字化的大浪潮下，数字乡村既是建设数字中国的重要内容，又是乡村振兴的应有之义。2019 年5 月，中办、国办印发《数字乡村发展战略纲要》，明确提出数字乡村发展三步走的战略部署。2022 年2 月，中央一号文件提出“大力推进数字乡村建设”。2022 年5 月，中办、国办印发《乡村建设行动实施方案》，提出“实施数字乡村建设发展工程”，要求“推进数字技术与农村生产生活深度融合”。如今，数字技术已全面渗入农业农村的各领域和农民的日常生活中，并为新时代乡村建设与治理提供了新手段、新动能。

近些年来，在各级党委政府的坚强领导和大力推进下，社会各界积极参与乡村环境治理，取得了显著的成效。但在当下乡村振兴实践中，农村环境治理工作却存在着“碎片化”的共性问题，具体体现在主体碎片化、目标碎片化、内容碎片化和过程碎片化四个方面，制约着环境治理的整体绩效①张诚，刘旭.农村人居环境整治的碎片化困境与整体性治理［J］.农村经济，2022（2）：72-80.。对政府而言，面临着村民参与度提升难、日常保洁监督难、长效机制建立难、工作绩效考核难和资金管理难等问题；对村民而言，面临文化程度普遍不高、智能移动终端使用难的问题；对作为第三方的企业而言，面临项目机会少、市场下沉难、效益提升难的问题。因此，在乡村治理数字化转型的新时代背景下，如何借助数字技术手段赋能农村环境治理，以提升乡村治理效能，实现乡村生态振兴和城乡融合发展的目标，成为当下学术界和政策界关注的重要问题。浙江省N 区（以下简称“N 区”）聚焦农村生活垃圾分类领域，在该省首创全流程数字化监管系统，实现农村生活垃圾大数据精密智控，既破解了农村生活垃圾分类治理的难点和痛点，同时也带动农村人居环境和乡村治理效能的有力提升。

（二）文献回顾

近年来，关于乡村治理数字化的议题受到学术界的广泛关注，尤其是在《数字乡村发展战略纲要》发布后，相关研究蓬勃兴起，呈现显著增长的趋势。当前，学者们关于乡村治理数字化的研究主要集中在以下几点：一是概念界定。目前学界和官方政策文件中缺乏对“乡村治理数字化”统一明确的定义，部分学者依据研究需要对此进行了内涵阐释，突出强调新型技术的使用对乡村治理方式带来的变革性影响。如有学者认为“乡村治理数字化是指利用现代信息技术实现乡村政治、经济、文化、社会、生态等领域治理机制、方式和手段的数字化改造”②曾亿武，宋逸香，林夏珍，傅昌銮.中国数字乡村建设若干问题刍议［J］.中国农村经济，2021（4）：21-35.。二是从不同理论视角探讨乡村治理数字化的理论逻辑。学者们以整体性治理理论③方堃，李帆，金铭.基于整体性治理的数字乡村公共服务体系研究［J］.电子政务，2019（11）：72-81.、自主治理理论④沈费伟，袁欢.大数据时代的数字乡村治理：实践逻辑与优化策略［J］.农业经济问题，2020（10）：80-88.、数字治理理论⑤沈费伟，陈晓玲.保持乡村性：实现数字乡村治理特色的理论阐述［J］.电子政务，2021（3）：39-48.、内生发展理论⑥沈费伟.数字乡村的内生发展模式：实践逻辑、运作机理与优化策略［J］.电子政务，2021（10）：57-67.、敏捷治理理论⑦沈费伟.数字乡村敏捷治理的实践逻辑与优化路径［J］.求实，2022（5）：96-108、112.、赋能理论⑧叶丽莎，戴亦舒，董小英.“移动互联网+乡村”模式的赋能机制：基于“腾讯为村”的案例研究［J］.中国软科学，2021（11）：57-66.等为基础，搭建理论分析框架。三是实证研究。如有学者对数字乡村建设背景下农民实践参与度进行量化评估⑨苏岚岚，彭艳玲.数字乡村建设视域下农民实践参与度评估及驱动因素研究［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2021（5）：168-179、199-200.，也有学者对线上村务微信群⑩邬家峰.网络技术结构性赋能与乡村治理数字化转型——基于江西省赣州市村务微信群的考察［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2022（3）：56-64.、数字化平台建设和使用①唐京华.数字乡村治理的运作逻辑与推进策略——基于“龙游通”平台的考察［J］.湖北社会科学，2022（3）：52-58.进行深入细致的案例分析。四是现实困境研究。乡村基础设施建设薄弱，人员专业技能普遍不高②马丽，张国磊.“互联网+”乡村治理的耦合、挑战与优化［J］.电子政务，2020（12）：31-39.以及“数字鸿沟”扩大化③冯献，李瑾，崔凯.乡村治理数字化：现状、需求与对策研究［J］.电子政务，2020（6）：73-85.等因素制约数字乡村发展；在数字下乡的过程中，出现治理政策“悬浮化”④张成岗，王明玉.数字赋能乡村治理的行动逻辑及推进路径——以吉林省X 村为例［J］.行政管理改革，2022（9）：21-30.、“表面数字化”⑤刘曦绯，高笑歌.乡村数字治理如何跨越“表面数字化”陷阱——基于“公民即用户”视角的分析［J］.领导科学，2021（4）：28-30.、“技术霸权”⑥付翠莲，张慧.“理念—制度—技术”视角下乡村治理数字化转型的逻辑与机制——以德清县“一图感知五四”数字化平台为例［J］.公共治理研究，2022（2）：44-52.、治理情感温度匮乏⑦赵晓峰，刘海颖.数字乡村治理：理论溯源、发展机遇及其意外后果［J］.学术界，2022（7）：125-133.等问题。五是优化路径研究。学界从树立数字治理理念、建设大数据人才队伍⑧赵敬丹，李志明.从基于经验到基于数据——大数据时代乡村治理的现代化转型［J］.中共中央党校（国家行政学院）学报，2020（1）：130-135.、突出多元主体参与⑨冯献，李瑾，崔凯.乡村治理数字化：现状、需求与对策研究［J］.电子政务，2020（6）：73-85.、提升治理需求回应度⑩赵晓峰，刘海颖.数字乡村治理：理论溯源、发展机遇及其意外后果［J］.学术界，2022（7）：125-133.等方面提出推进完善乡村治理数字化的对策方案。

当前学界关于农村环境治理的研究主要集中在三方面。在治理模式方面，有人认为，中国农村人居环境整治经历了自发实践、民营化浪潮、政府和社会资本合作模式三个阶段⑪杜焱强，刘平养，吴娜伟.政府和社会资本合作会成为中国农村环境治理的新模式吗?——基于全国若干案例的现实检验［J］.中国农村经济，2018（12）：67-82.，多元共治⑫张志胜.多元共治：乡村振兴战略视域下的农村生态环境治理创新模式［J］.重庆大学学报（社会科学版），2020（1）：201-210.、协同共治⑬胡溢轩，童志锋.环境协同共治模式何以可能：制度、技术与参与——以农村垃圾治理的“安吉模式”为例［J］.中央民族大学学报（哲学社会科学版），2020（3）：88-97.是农村环境治理的有效创新模式。在治理视角方面，有人认为，农村人居环境整治的政策实践意味着国家治理介入渗透到农民日常生活中，体现乡村治理的生活治理转向⑭刘燕舞.生活治理：分析农村人居环境整治的一个视角［J］.求索，2022（3）：116-123.。在现实困境和解决措施方面，有人认为，农村人居环境整治面临严重的碎片化问题，需立足整体性治理的新范式解决⑮张诚，刘旭.农村人居环境整治的碎片化困境与整体性治理［J］.农村经济，2022（2）：72-80.；农村主体性缺失、农民公共性不足、财政依赖性强、技术适应性弱等，可通过强化多元资金保障、培育农民公共精神、鼓励技术创新等手段提升治理有效性⑯伊庆山.乡村振兴战略背景下农村生活垃圾分类治理问题研究——基于s 省试点实践调查［J］.云南社会科学，2019（3）：62-70.。

关于农村环境治理数字化的研究，目前文献还相对较少。有学者认为数字治理和环境治理政策势能的释放、村民数字素养与环保意识的提升成为数字赋能农村人居环境治理的社会基础⑰高榕蔚，董红.数字赋能农村人居环境治理的社会基础与实践逻辑［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2023（1）：12-20.。有学者从增加资源投入，强化技术支撑，培育乡村数字人才，升级平台服务功能，制定平台运行管理规范等方面为农村人居环境治理数字化平台建设提供指导建议①曹海晶，杜娟.农村人居环境治理数字化平台建设的三个维度［J］.理论探索，2022（2）：71-78.。还有学者对乡村环境治理智能化的逻辑进行反思，认为其导致乡村环境治理主体、治理结构的变化及对地方性知识的排斥，其原因在于科层制渗入乡村社会，村干部和村庄管理行政化趋势加强及“全景敞视主义”监管体系的构建②蒋培.乡村环境治理智能化的逻辑审思——以垃圾分类智能管理为例［J］.学术交流，2022（6）：147-158.。

整体来看，一方面，乡村治理数字化转型已被学界广泛关注，既有研究对乡村治理数字化的概念、现状、现实困境和未来发展方向进行了多方位探讨，并从管理学、社会学、政治学等多学科角度出发，搭建了该主题的理论框架。另一方面，学界总结了农村环境治理的多种模式、治理过程面临的问题及解决路径，为深化农村环境治理的理论与实践研究提供了经验借鉴。但目前的研究还存在着局限和不足。比如，将环境治理和数字治理二者结合的研究数量较少，研究的角度不够全面，理论内容有待进一步丰富，实践总结尚且缺乏。基于此，本研究拟从农村环境治理数字化的方向切入，剖析数字化助力垃圾分类工作有效开展的实现机制，总结实践经验逻辑，以提升乡村治理数字化水平。

（三）分析框架

20 世纪90 年代，为应对新公共管理过程中的“碎片化”问题，整体性治理理论兴起，后逐渐发展为政府治理的新范式。相比新公共管理理论对分权和竞争的重视，整体性治理理论强调以协调和合作的方式处理公共问题，倡导治理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合③竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008（10）：52-58.。英国学者佩里·希克斯是整体性治理理论的首倡者，他在《整体性政府》一书中最早论述政府系统内外部机构功能性整合的机理及作用④Perri Six，Leat D，Seltzer K，et al.Towards holistic governance：The new reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002：29-30.。整体性治理理论所倡导的跨部门协同、网络化治理及公共服务整合，反映了公共治理的最新价值追求。

乡村作为复杂的空间场域，其治理过程有诸多因素需要纳入考量。在官方政策话语体系和学界的理论阐释中，均倡导治理主体的多元化、治理手段的多样化和治理结构的协同性。在农村环境治理工作实践中，用“数字化治理”代替“条块化管理”，弥补信息分散化、碎片化的弊端，使数据和信息在城乡之间、政府与社会之间顺畅流动，从而实现乡村善治的目标。因此，本文拟在整体性治理理论的基础上，结合N 区具体的案例实践，从制度、技术、理念三重逻辑切入，尝试构建一个整合性分析框架，探究农村生活垃圾分类治理有效背后的原因机理。

二、案例呈现：N 区农村生活垃圾分类治理分析

N 区位于浙江省北部杭嘉湖平原，下辖9 个街道、4 个镇、47 个行政村，总面积439 平方公里，常住人口68.3 万人。该区以数字化改革为引领，在全省首创全流程数字化监管的“垃非”系统，通过构建收、运、处标准化运作新网络，探索奖、评、查高效监管新路径，激发政、企、民常态参与新动力，打造农村生活垃圾分类治理新模式。该案例成功入选第三批全国农村公共服务典型案例、浙江省高质量发展建设共同富裕示范区最佳实践。

（一）制度供给

N区党委政府作为环境治理的掌舵者，多措并举，切实发挥引导、协调、监督和服务保障的功能。通过成立监管机构，开发“垃非”数字监管系统，创新规范管理模式等手段，推动农村生活垃圾分类标准化，使垃圾分类工作形成长效机制。

1.搭建数字平台，成立监管机构

2018 年，N 区的农村生活垃圾分类工作正式启动，区政府抽调人员组建了负责垃圾分类专项工作的团队。在此之前，浙江省各地区已相继开展垃圾分类治理，但N 区在2017 年仍处于被扣分的状态。当时，N 区农村垃圾分类工作面临着垃圾偷盗现象严重、老百姓参与垃圾分类的积极性不高、垃圾分类监管难度大、村干部考核缺乏统一的标准等多项难题。基于以上种种，新组建的工作团队产生使用数字化手段来设计监管平台的初衷。在平台设计伊始，该区农业农村和水利局集思广益，成立了两支队伍，一支队伍负责从正面提策划建议，另一支队伍负责从反面提问刁难，以考验数字监管平台是否能真正付诸实践。在反复争论探索的过程中，平台初步成型，定名为“垃非”平台。N 区采用“试点推广—全面铺开”的模式，首先在一个村进行试点，之后将试点范围扩展到十个村，最后在全区范围内的农村地区全面铺开。历经2018 和2019 两年时间的努力，平台于2020 年真正打磨完成。负责此项工作的副局长表示：“到2020 年，全省已经都在提倡数字化了，现在回头看我们当时做的这些事情是非常正确的，卡对了节奏。”（访谈资料C20220811）

数字平台的搭建为垃圾分类工作的开展提供了工具性便利，而制度体系的健全则为数字平台顺利运行发挥作用提供了保障。通过监管机构的建立和制度体系的健全，N 区得以将宣传培训、政策制定等各项工作常态化。N 区先后印发《N 区农村生活垃圾分类处理实施方案》，成立区推进农村生活垃圾分类处理工作领导小组，由分管副区长担任组长，办公室设在区农业农村和水利局，由该局统筹负责农村和集镇的垃圾分类工作。2019 年，又成立了农村生活垃圾监管站，为全省首个农村垃圾分类股级事业单位。此外，还编制《N 区农村生活垃圾分类工作制度汇编》。该汇编涵盖操作意见、流程图、工作办法、工作职责和管理制度等内容，形成规范化的分类处理体系、管理标准和运作模式。在取得良好的工作成效后，N 区牵头起草J 市地方标准《农村生活垃圾数字化管理规范》，将做法逐步推广至全市。通过一系列制度变革，N 区有效破解垃圾分类治理“碎片化”的问题，强化了政府内部的协同联动性，规范了垃圾分类治理各参与主体的基本行为，推动集体行动的达成。

2.规范管理模式，打通环节链条

在垃圾分类处理管理方面，N 区采用“片投放、村收集、镇转运、区处理”的垃圾分类处理模式。根据统一标准要求，将农村生活垃圾分成可回收物、易腐垃圾、有害垃圾和其他垃圾四类。其中，易腐垃圾就近资源化处理，其他垃圾集中焚烧发电，有害垃圾和可回收物则由专业公司定点回收。易腐垃圾、其他垃圾日产日清，可回收物、有害垃圾定期处理，各类垃圾可实时生成处理量电子动态报表。N 区采用科学人性化的管理模式，比如，可回收物支持APP 预约上门回收，平台上实时显示每日可回收物的价格，保证价格公开透明。若农户家中有红白喜事，垃圾生产量较大，农户可以提前在APP上预约登记需求，村干部在后台看到登记信息，便指派保洁员将多个垃圾桶送到相应地点。

N 区通过分类投放、收集、运输和处理设施的可视化管理，将“分、收、集、运、处”各环节的链条打通，实现了农村生活垃圾全链条数字化监管。以“一图一码一指数”实现全区农村垃圾分类综合评价，一图查看所有农户分类，三色二维码对垃圾分类情况进行动态评价管理，实时生成“垃非”指数，即积分指数、参与指数、精准指数、管理指数，农户可以通过手机APP 查看二维码和指数排名。

3.完善奖补考核，形成长效机制

N区对垃圾分类设施建设、分类垃圾桶采购、易腐垃圾处理点建设和运行给予50%区级财政补助，对开展定时定点投放和智能化定时定点投放改造的村庄每个分别给予5 万元、10 万元的补助。同时，将农村生活垃圾分类处理工作列入区委、区政府对各镇的目标责任制考核指标，以强化乡镇主体责任。根据年终考核结果，对乡镇和评选出的优秀村、良好村及进步村给予物质奖励。然而，涉及考核绩效，工作过程中难免会出现一些问题。在访谈中得知，最初每个村庄的审核员都是本村村民，由“自己人”审核本村的垃圾分类情况，因此审核员普遍打分偏高，分数与在系统后台中查看到的桶内的实际分类情况并不完全匹配。于是，政府工作人员改变审核分配策略，将镇与镇之间的照片顺序完全打乱，采用系统随机抽取分配的形式，有效制止了此类偏袒的情况，使考核结果更趋于公正。

为保证垃圾分类实施效果，形成长效机制，N 区建立“周督查、月暗访”机制，村督查员每两周上门宣传、检查，区级督查员每月对各镇实地抽查暗访。同时，“垃非”APP 有效整合分类准确率评分、房前屋后检查、公共环境举报等功能，有助于提升基层人员工作效率。区、镇、村实行分级管理，通过“垃非”后台可以轻松掌握面上的风险隐患点，并迅速落实整改。

（二）技术支撑

推进乡村治理数字化，先进的技术是前提和基础。N 区以数字化监管系统为核心，通过更新先进设备，实现数据共享，引入AI 识别评审等手段，发挥技术的支撑作用，不断推进技术更新迭代，最终实现技术赋能垃圾分类监管工作的目标。

1.装备智能物联，数据互联共享

围绕数字监管平台，N 区实现农村所有垃圾分类投放设备、回收设备、收运车辆、处理设备等设施设备的智慧物联，打造统一标准化网络。在智能化硬件设施投放方面，N 区鼓励本地企业自主创新研发自动化新设备，将传统电瓶垃圾收集车升级为集扫码、称重、拍照为一体的智能收集车，实现农村生活垃圾桶装智能收集设施到村、入户全覆盖。每家农户的垃圾桶上都印有二维码，在投放垃圾时可以被系统准确识别出信息。为兼顾便民投放和高效监管，N 区全面取缔农村垃圾违规堆放点，在每个村庄新建一座规范的垃圾中转站，并将普通垃圾投放亭升级为智能定时定点收集屋，集人脸识别、自动破袋、拍照、称重功能于一体。数字平台可以实时接收智能设备上传的垃圾重量、图片等信息，并给予用户对应的积分奖励。

在数据打通方面，平台与农业银行、苏宁商城及本地环卫企业等多个平台实现了数据互联共享。通过角色化改造，运用互联网、物联网、大数据技术等手段，实现“分、收、集、运、处”全流程实时透明监管。建立垃圾分类一户一档，实现以户为单位的精准管理。前端所产生的数据实时传输至后台管理系统，经过科学计算反馈至监控大屏，辅助政府管理人员进行精准管理，提高垃圾分类监管工作效率，达到线上线下运行统一管理的效果。

2.AI 识别评审，提高审核效率

N 区借助技术手段，引进人工智能识别、评审技术，用机器自动检测代替人工抽检，加快垃圾桶内分类的准确率核验，提升桶外垃圾乱堆放问题的排查效率。通过采集上传的垃圾分类图片信息，采用“检测+分类”双模块进行AI 记忆，形成图片智库，由AI 以统一标准进行垃圾分类照片审核，极大提高了审核效率。在起始阶段，AI 识别初审的准确率约95%，剩下的5%交由人工审核。随着技术的持续优化，如今AI 识别准确率高达99%，最后的1%仍需要机器继续识别，后台有专业技术人员持续跟进。技术作为新型治理工具，可以优化基层工作模式，但AI 识别并不能保证万无一失。因此，N 区设置了人工复审程序。若村民对审核结果有异议，可以在APP 上发起复审，进入到人工复审阶段，以最大程度保证结果公平。

3.坚持问题导向，促进技术更新迭代

在数字化的推行过程中，会遇到诸多管理和技术上的障碍和问题。N 区坚持以问题为导向，从工作实际经验出发，不断进行技术的优化更新，弥补漏洞。比如，起初APP 的原始默认支付密码都是123456，一些农户没有修改默认密码，于是有村民盗用他人的账号刷积分以兑换实物奖励。在此类行为被查到后，政府人员一方面对当事人进行批评教育，另一方面对软件做了改动，规定必须修改原始密码后才能完成支付行为。再如，部分村庄为了提高本村考核排名，将工作指标压力传递给了督察员，督察员为了完成任务，采取不正当手段帮助分类不到位的群众糊弄，产生钻漏洞的作弊行为。针对这种情况，政府部门人员对APP 上传照片实施限制，规定无法直接调用相册内现存的照片，必须定位实时拍照上传。同时，对手机设备加以限制，每部手机最多登录两个账号。

数字化改革面临诸多难题，许多数字化应用推行困难，便是因为产生的问题无法解决。有时一些旧问题的解决，会随之产生新问题。这就需要政府人员具备系统性全局性思维，综合考虑各方因素，加强与专业技术人员的合作和沟通，不断完善更新系统，优化软件设计架构。传统乡村治理手段主要是经验治理，在新时代，乡村公共事务日益增多，且趋于复杂，治理难度提升。而数字技术的使用使乡村精细化治理成为可能，依托大数据可以将自上而下的政府供给与自下而上的村民需求结合起来，有效提升服务效率。

（三）理念塑造

佩里·希克斯认为，理念的不足是导致公共行政没落的主要原因之一①James L.Perry.Is Public Administration Vanishing.Public Administration Review，2016，76（2）：211-212.。保障农村垃圾分类工作切实有效，必须引导农户转变思维，养成环保理念和习惯。N 区通过创新宣传形式和内容，采用积分制管理，营造文化氛围，提升农户数字化参与垃圾分类的积极性，同时强化了政府工作人员和村干部的数字治理理念。

1.组建宣传队伍，使品牌深入人心

在农村生活垃圾分类开展初期，多数村民不理解、嫌麻烦、不配合，工作开展难度非常大。为增加村民对垃圾分类的接受度，N 区注重品牌的宣传，采用寓教于乐的方式，将垃圾分类APP 取名为“垃非”，并请专业设计团队打造“垃非家族”四位成员的动漫卡通形象，使垃圾分类的宣传工作更加接地气，贴近群众生活。在访谈中，农水局的工作人员提到，“APP 名字定为‘垃非’，主要有三层含义：1.“垃圾，非也”，垃圾是放错了地方的资源，可以变废为宝；2.英文life 的谐音，寓意文明生活；3.与红酒品牌‘拉菲’同音，意味着做好垃圾分类，享受品质生活。”（访谈资料C20220810）

为加大生活垃圾分类知识普及力度，N 区实施“三联工作法”，即“网格长联片、督查员联组、党员联户”，搭建金字塔结构的线下入户宣传网。具体而言，全区全体党员发挥“熟人网络”的效应，就近联系农户；组建由垃圾分类专职督查员组成的专项队伍，通过大数据分析进行精准入户指导；利用网格化管理的方式，广泛发动网格员的力量，确保宣传工作全员覆盖、精准覆盖。此外，将垃圾分类纳入村规民约，多次举办培训活动，促使垃圾分类知识和理念入脑入心。

2.实施积分管理，提升数字意识

N 区实施农户积分管理制，制定积分管理办法，旨在发挥源头激励的作用。与银行签订协议，依托农业银行支付系统等数据载体，对农户进行APP 积分奖励。将线上与线下兑换渠道打通，群众可通过垃圾分类自查、出售可回收物等方式获取积分，兑换各类生活用品。每个村庄都设有兑换商店，1 积分等于1 分钱，最初阶段积分仅限在本村使用，后来政府工作人员将积分系统打通，实现全镇通用，便于农户货比三家，从中兑换最实惠的物品。在访谈中了解到，垃圾分类做得好的农户，每家每年可以兑换约250 元到300 元的实物奖励，加上额外促销打折活动，可以兑换400 元左右的物品。农户兑换最多的是食品和生活用品，如大米、盐、牙刷、牙膏、卫生纸等。积分排名每月会进行公示。由于乡村“熟人社会”的特性，村民们普遍存在攀比心理，相互之间会比较物品的兑换数额，这在一定程度上增强了农户参与分类的积极性和自觉性。

以积分的形式代替现金兑付实物奖品，数据清晰可见，既便于政府的资金审计，又从源头避免了资金风险链。同时，积分与当地一些优惠政策挂钩，比如村里的分红、银行的诚信贷等，可以进一步提升农户数字化参与意愿，规范农户的行为，使农户逐渐养成分类的习惯。此外，政府部门人员、村干部也在工作开展过程中形成了数字化的治理思维和理念，树立了“人本主义”的价值导向。

3.营造文化氛围，激励民众参与

为进一步使垃圾分类的环保理念深入人心，N 区注重发扬文化的力量，开展多样化的活动。例如，建设“垃非研学馆”，开展垃圾分类为主题的各类研学活动，设置垃圾资源化创意体验项目，组织开展“垃非论坛”，增加“垃非强国”APP 答题板块，录制“我为垃非代言”视频，原始创作垃圾分类歌曲，举办“垃非”演讲和唱歌比赛，打造垃圾分类主题公园等等，为农村垃圾分类注入时尚元素。在各项活动开展的过程中，群众对垃圾分类的接受度和参与度不断提高，并且催生了垃圾分类特有文化，带动乡村旅游经济发展，激发共同富裕新活力。

（四）案例小结

截至2022 年底，N 区农村生活垃圾全部实现数字化溯源分类减量，已连续三年实现零增长、零填埋，分类处理覆盖率、无害化处理率、资源化利用率均达100%，数字化监管系统助力农村生活垃圾分类新模式取得了良好的效果，获得国家、省、市等各级媒体的宣传报道。实践证明，在制度、技术和理念三重动力的共同作用下，N 区破解了集体行动的困境，实现了数字赋能农村环境治理的目的。其中，制度的有效供给形成了环境治理的外源性动力，通过成立专业化监管部门，并出台相应的配套制度措施，为农村生活垃圾分类治理提供合法性基础，解决了治理工作中日常保洁监督难、长效机制建立难、工作绩效考核难和资金管理难等诸多问题。理念的塑造形成了环境治理的内源性动力，在培育政府部门人员和村干部的数字治理理念的同时，有效提升了农民的数字素养和环保意识，以潜移默化的方式影响农民的价值观念和行为方式，推动垃圾分类治理的可持续性开展，打造环境治理共同体。技术支撑构建了环境治理的机制、平台和保障，一方面，通过先进技术手段的引入，激发了作为第三方的企业的创新活力，解决了企业项目机会少、市场下沉难、效益提升难的问题。另一方面，技术赋能则把外源性动力和内源性动力有效联结起来，以外源动力激活内生动力，促发内外联动，规范乡村社会公共秩序，撬动农村环境治理的“大格局”，从而构建起环境治理的内在活力机制。

三、乡村环境治理数字化转型的整体治理逻辑

在治理现代化的大趋势背景下，数字技术正逐步成为政府介入乡村治理的重要工具，数字技术在乡村社会的应用正深刻改变着中国农村的社会形态。N 区治理案例，折射出当代中国农村环境治理数字化转型的整体治理逻辑。新时代的新征程，以N 区实践经验为基础，以“制度—技术—理念”为分析框架，探究乡村环境治理数字化转型的整体治理逻辑，无疑具有启发性参考价值和前瞻性借鉴意义。概括而言，这个逻辑在于：在制度变革层面，应该由碎片化的治理模式转向整体性治理，使多元治理主体协同形成合力；在技术保障层面，必须由技术匮乏的状态转为技术的统一标准管理，使数字技术的工具性作用越来越凸显；在理念转化层面，治理理念要从传统的模糊性治理彻底转向现代化的精细治理，切实体现和践行“以人为本”的价值导向。

（一）制度变革：由碎片化转向整体协同

制度是规范组织行为的准则。当前的环境治理中存在着“碎片化”的问题，主要体现在两方面：一是政府内部缺乏协同联动。从纵向上看，上级和下级之间权责不对等，基层自主性缺乏。比如，层层发包使基层政府承担较重的环境治理的任务，但基层缺乏相应的权力、资金和技术等支持。从横向上看，政府各个职能部门之间协作难度大，权力较为分散。在传统环境治理中，政府各职能部门以本单位负责的事务为中心开展工作，各单位有自己的程序运作逻辑，相互之间缺乏协调，数据资源难以在各个责任主体之间共享畅通流动，导致“信息孤岛”的问题。二是政府与市场、社会力量合作协同程度不够。面对环境治理的重任，仅仅依靠政府单个主体难以顺利完成，因此需要在政府主导的基础上，调动社会力量参与，发挥企业、民众的协同作用。将数字技术引入环境治理，变革相关制度设计和体制机制，树立开放性、整体性的思维，有利于缩小政府部门间、政府和社会间的区隔，重塑政府、市场和社会的关系，打破各个治理主体间的壁垒，赋能农村环境治理的多元协同。在N 区农村生活垃圾分类治理的案例中，借助“垃非”这一数字化接点平台，政府、企业和民众三者的关系得以重塑。其中，政府解决了各环节链条的监管难题，提升了工作绩效；垃圾分类处理企业和商户得到了更多项目机会，扩大了市场占有率；居民参与环境治理的热情被激发，参与社区公共事务的积极性显著提升。

图1 N 区农村生活垃圾分类治理中政府、企业、民众三方关系图

（二）技术保障：由技术匮乏转向统一标准

长期以来，受城乡二元结构影响，各类生产要素的自由流动受到限制，农村和城市之间形成了较大的发展鸿沟。相比城市而言，农村的基础设施较为薄弱，农民经济收入水平低，技术、资金等资源匮乏，这种不平衡现象在中西部农村地区尤为突出。而今，数字技术的发展为实现城乡融合的目标提供了新路径。在数字乡村发展战略目标的指引下，通过加大资源投入，不断夯实乡村数字基础设施，弥合城乡数字鸿沟，是乡村治理创新的最佳增长点。第一，在平台建设上，以工作实际需要和村民实际需求为出发点，建立统一标准化的数字化平台，打造贴合农民群众实际生活的多场景应用，从而避免出现“重复建设”、“建而不用”等资源浪费现象，导致陷入“表面数字化”的陷阱。第二，在信息采集、管理和使用上，设定标准，规范各流程各环节，统一技术接口、交换接口、访问接口等标准，使信息资源在数据交换中达到互联互通，打破乡村信息孤岛，实现信息共享。第三，在信息安全上，将信息进行分类管理，通过技术手段加大对隐私信息的保护力度，在数据传输过程中实施加密管理，完善网络安全等级保护体系。第四，在技术更新上，坚持问题导向，不断弥补修复技术漏洞，推动技术迭代升级，做好平台的运营和后期维护工作，保障农村环境治理的可持续性。N 区通过打造统一标准化的“垃非”平台，实现平台与智能设备和第三方企业的数据互联共享，并保持技术设备的优化更新，充分发挥技术的保障作用，有很大的借鉴意义。

（三）理念转化：由模糊治理转向精细治理

乡土社会充满复杂性，传统中国社会建立在差序格局的社会基础之上，“礼治”、“无为而治”是典型的治理状态，乡村治理呈现出模糊性的特点。由于国家治理技术和能力的缺乏，国家权力无法直接介入乡村，因此传统乡村治理实行“双轨政治”的模式。新中国成立后，国家权力渗透进乡村社会，乡绅、宗族等传统型治理力量瓦解，政党下乡等方式，使乡村社会实现高度政治化。改革开放后，国家经济体制转型，乡村治理转为“乡政村治”的模式，但随着城镇化和市场化的加速发展，乡村逐渐走向衰败，“空心化”现象严重。在治理现代化的背景下，农村环境治理的数字化转型，体现了由模糊化治理向精细化治理的趋势转变。一方面，国家权力对乡村社会的干预和监管加强，使乡村公共事务的治理更加透明化。数字治理的理念强调治理程序和技术上的标准化、规范化、信息化，我们要以“以人为本”的价值观为导向，聚焦对公众诉求的回应性，提升公共服务供给的灵敏度和精准度。另一方面，通过培养村民的数字化思维，提升村民的数字参与能力，可以进一步培育村庄逐渐消解的公共性，将被动说教变为主动参与。我们要依托技术手段拓宽乡村社会的治理空间，有效凝聚动员各类资源，释放乡村社会的活力，推进乡村社会问题规范、有序、精准解决。在N 区的案例中，一方面，政府工作人员和村干部的数字治理理念得以强化，另一方面，村民的数字素养和能力得以提高，农村环境治理迈向精细化，其经验很值得其他地方总结汲取。

四、结论与讨论

（一）基本结论

综上，在全面实施乡村振兴战略和数字中国建设的背景下，推动农村环境治理数字化，为实现乡村生态振兴和乡村治理现代化提供了可行路径。本文以整体性治理理论为指导，探讨N 区数字化助推垃圾分类工作开展的实际案例经验，剖析制度、技术、理念三种关键要素发挥的作用。本研究认为，在制度供给方面，N 区开发了“垃非”数字监管系统，组建工作队伍，规范垃圾分类管理模式，构建了垃圾分类治理的长效机制；在技术支撑方面，N 区实现了装备智能物联和数据互联共享，推动了技术更新迭代，提升了基层工作效率；在理念塑造方面，N 区注重品牌宣传，采用了积分制管理，提高了村民数字化参与的积极性，营造了环境保护的文化氛围。研究还认为，从N区的实践案例中，可以探究乡村环境治理数字化转型的整体治理逻辑。并发现，在制度变革上，由碎片化的治理模式转向整体性治理；在技术保障上，由技术匮乏的状态转为技术的统一标准管理；在理念转化上，由传统的模糊性治理转向现代化的精细治理，每一点都十分重要。

本文的学术贡献在于突破了以往研究农村环境治理的范式，通过构建“制度-技术-理念”的整合性分析框架，讨论农村环境治理数字化转型背后的原因机理。N 区农村生活垃圾分类治理的实践证明，农村环境治理数字化转型取得成功的根源并非简单的技术赋能，而是制度、技术和先进理念的联结与融合，形成整体性治理的新思路新模式，从而将制度优势转化为治理效能。N区在农村垃圾分类工作开展过程中，借助数字化的手段，弥合了城乡数字鸿沟，既达成了国家自上而下的治理要求，又调动了基层社会和村民参与公共事务的积极性，激发了乡村社会的内在活力。

（二）进一步讨论

N 区实践证明，农村环境治理事关多方主体的实际利益，实现乡村治理数字化转型，应本着因地制宜的原则，立足于乡村社会的乡土性和治理的复杂性，结合当地村庄的自然、社会和文化特征，经长期互动实践形成新的治理模式。究其本质，数字技术只是一种工具或手段，关键在于技术掌握者以何种目的和方式来运用之。只有符合乡村治理需求，贴近民众实际生活场景的系统应用，才具备长久的生命力。

需要注意的是，技术是把“双刃剑”，将数字技术应用于乡村社会治理场域中，也会带来一些新问题。其一，治理手段更新的背后，折射出国家与社会二者关系的动态变化，数字技术在环境治理中的运用使得国家权力进一步渗透到乡村社会，加强了国家力量对乡村社会的监管，村民的自治空间面临被挤压的风险。其二，利用技术手段，地方政府能够实时掌握乡村环境治理的状况，对乡村干部下达行政指令，使村干部的行政化趋势加重。其三，数字技术的发展大大拓宽了村民接受信息的渠道，传统农村道德规范受到挑战，乡土文化的生存空间可能遭受冲击。其四，数字化中的不平等现象值得关注，部分农村老年人、残疾人等特殊群体仍无法享受到数字红利。这些都是今后研究乡村治理数字化转型中值得进一步关注的话题。