健康中国视域下儿童青少年近视防控的协同治理——以温州市为例

金晓冬，陈洁，徐良德，徐小涛，曹雨露，叶小静

1.温州医科大学 办公室，浙江 温州 325035；2.温州医科大学附属眼视光医院，浙江 温州 325027；3.温州医科大学 眼视光学院（生物医学工程学院），浙江 温州 325035

“实施健康中国战略”是以习近平同志为核心的党中央为全面提高人民健康水平、促进人民健康发展作出的一项重要战略安排，为推进全民健康可持续发展明确了具体实施方案。“少年强则国强”，儿童青少年是国家的未来、民族的希望，儿童青少年身心健康是“健康中国”战略的重要基石。习近平总书记说，“现在孩子普遍眼镜化，这是我的隐忧。”他一直牵挂儿童青少年近视问题，是大健康理念的重要部分，也是全球性公共卫生问题。近年来，我国学生近视问题呈低龄化、重度化趋势，高度近视发生率持续走高，很多地方已成为致盲第一位原因[1]。习总书记就此连续多次作出重要指示，强调“全社会都要行动起来，共同呵护好孩子的眼睛，让他们拥有一个光明的未来。”[2]2018年8月31日，教育部、国家卫生健康委员会（简称国家卫健委）等8部门联合印发《综合防控儿童青少年近视实施方 案》，近视防控正式上升为国家战略，并逐步实现三个转变：即从“近视矫治为中心”向“近视预防为中心”的战略性转变；从“专项近视防控为主导”向“综合近视防控为主导”的政策性转变；从“生物医学-近视防控为重点”向“教育行为-近视防控为重点”的模式性转变。在这样的时代背景下，如何凝聚更多共识和力量，在“三个转变”中落实国家战略、政策和方案，已成为当前全国各地面临的重要课题。

温州医科大学拥有教育部近视防控与诊治工程研究中心，在近视的预防、控制、诊断、治疗等研究领域具有权威和引领作用。温州医科大学附属眼视光医院是国内眼科领域唯一同时拥有国家临床医学研究中心、国家重点实验室、国家工程技术研究中心、国家药监局重点实验室四个国家级平台的医疗单位，长期关注并全力致力于儿童青少年的近视防控工作。近几年，温州医科大学附属眼视光医院更积极响应国家战略，协助温州市政府创新实施“明眸皓齿”工程，“五方协同”，精准施策，通过数字赋能着力打造具有温州特色的近视防控闭环管理体系，成为全国近视防控领域协同治理的典范。

1 我国儿童青少年近视现状及其影响

研究表明，儿童青少年检出率最高的疾病就是视力不良，常见的视力不良现象包含近视、远视、散光等，近视是其中最为常见的一种，占85.0%[3]。近年来，我国儿童青少年近视发病率呈现逐年上升的高发态势，已经成为世界上儿童青少年近视患病率很高的国家之一[4]。据有关数据统计，我国人口近视发生率为33.0%，约为世界平均水平的1.5倍，其中儿童、青少年近视发病率达到惊人的53.6%（其中，小学生为36.0%，初中生为71.6%，高中生为 81.0%）[5]。近视给儿童青少年群体带来了诸多负面影响：一是学习生活上许多不便，由于人们所接受的信息，有82%以上来源于眼睛，而近视的孩子，远视力下降，无法准确接受外界信息，这将影响他们对环境的感知，越来越多的研究证据显示，环境对儿童青少年近视起着决定作用[6]。二是对升学和就业带来限制，宇航员、飞行员、警察等对视力有要求的专业不能报考。三是高度近视可能引起视网膜脱落、黄斑病变等并发症，还有一定比例的高度近视可导致不可逆视功能损害，甚至致盲。四是影响儿童青少年心理健康，近视儿童青少年相较于视力正常儿童青少年通常会表现出消极的心理状态[7]。五是治疗近视给家庭带来一定经济负担。而对于国家来说，儿童青少年群体的高近视率将对国家医疗卫生体系造成严重负担，远则会严重影响未来国家的经济发展、人口素质等[8]。

针对此，教育部、国家卫健委等8部门联合印发《综合防控儿童青少年近视实施方案》，明确了家庭、学校、医疗卫生机构、学生、政府相关部门职责，确定了核定近视率、签订责任书、建立评议考核制度、印发评议考核办法等政策要求，推动近视防控工作提升为国家战略和全民行动。据统计，全国儿童青少年总体近视率由2018年底的53.6%降到2019年底的50.2%，一年下降了3.4个百分点，超额完成了第一年的任务。2020年，受新冠肺炎疫情影响，学生改变了学习方式，居家线上学习时间加长，增加了电子产品使用时间，减少了户外活动，视力健康受到严峻挑战，总体近视率上升至52.7%。如何积极应对疫情影响，持之以恒、扎实有效开展儿童青少年近视防控工作，成为了当下亟待解决的焦点问题。2021年5月，教育部等十五部门印发《儿童青少年近视防控光明行动工作方案（2021—2025年）》，聚焦近视防控的关键领域、核心要素和重点环节，联合开展八个专项行 动[9]，儿童青少年近视防控攻坚战进入全新阶段。

2 儿童青少年近视原因分析及治理方案

从客观数据上来看，全国儿童青少年近视率仍然处于高位水平，幼儿园近视率超过10%，小学生超过30%，初中生超过70%，高中生超过80%，大学生超过90%。

儿童青少年近视重度化低龄化形势严峻，造成近视的原因主要有：遗传因素和环境因素。其中，高度近视患者中，遗传因素起到了更为主要的作用，而对于普通近视患者，往往是环境因素的影响大于遗传因素。环境因素作为影响儿童青少年近视的主要原因，可以根据其影响方式，进一步细分为两类：一是与儿童青少年个体有关的环境因素，主要包括：课业负担过重，长期伏案写作业导致近距离用眼过度；坐姿不正确，比如书写时歪着头，或者阅读时斜靠着甚至躺着等，加剧眼睛疲劳；学业时间和课外补习时间挤压休息时间，睡眠不足；缺乏充分体育锻炼，户外活动时间不足；网课逐渐普及，过多使用手机、电脑等电子产品。二是与社会层面的环境因素，主要涉及政府、学校、家庭、医院等层面：学业成绩仍是学生评价、升学的主要指标，很多学校和家长过于关注学业成绩，使孩子课内外学业负担过重，“双减”政策未能真正落实到位；政府、教育部门和学校对近视可能产生的严重危害认识不到位，对近视防控的重要性认识不够；大部分家长缺乏近视防控和视力健康知识，对近视存在误区，认为“近视不是病”，孩子出现近视等症状时，没有第一时间前往正规医疗机构接受矫正；部分青少年的学习生活缺乏良好的用眼环境，一些学校灯光照明不足、课桌黑板等教学设备老旧、眼保健操制度的执行不够到位；当前眼视光医学、眼视光学和健康管理方面专业设置较少，眼视光行业、产业规范运行和管理有待进一步加强[10]。针对上述环境因素对儿童青少年近视造成的不良影响，亟需以系统思维开展儿童青少年近视防控的协同治理才能取得防治效果。

协同治理是指为了解决某一公共难题，通过政府、企业、社会团体、公众等共同参与、共同协商、取得共识，来制定和执行政策的治理模式[11]。近视防控协同治理，是从单元主体转向多元主体协同治理，构建以政府、社会、学校、家庭、医疗机构、儿童青少年为多元主体的治理逻辑。多元主体的协同治理有横向协同和纵向协同。横向协同机制体现在学校、医疗机构、市场监管、体育局等相关部门的联动以及与家庭之间的互动，建立近视防控联防联建机制，发挥各主体的作用。纵向协同机制体现在自上而下的行政管理决策协同，从政府-教育局-学校的行政层级出发，以政府为主导，纵向推进下级组织发挥各自防控功能。多元化、多主体之间建立联系，促使主体之间产生协作效能，相互交叉、纵横交织地通力融合，进而构建动态的智能化近视防控协同治理体系。

3 温州市儿童青少年近视防控协同治理

温州是一个有近1 000万人口的大市，全市中小学生在校人数接近110万。2018年8月，温州在全国率先启动“明眸皓齿”工程，连续五年列为“温州市政府十大民生实事”。

在积极探索近视防控创新举措过程中，温州聚焦破解儿童青少年近视高发和低龄化等突出难题，逐步构建并实施了“政府主导、学校主体、医教协同、家校联动、学生参与”的五位一体的治理机 制[12]，取得显著成效。温州中小学生总体近视率从2018年的54.5%，下降至2021年的50.91%，位居浙江省最低水平，且下降速度明显高于全国平均水平。2021年5月，教育部办公厅印发《关于公布2020年全国儿童青少年近视防控试点县（市、区）和改革试验区遴选结果名单的通知》，将温州市列为全国儿童青少年视力健康管理先行示范区[9]，成为全国唯一获批的地区。

3.1 强化政府的主导地位，发挥统筹协调、精准施策的枢纽作用 推进儿童青少年近视联防联控机制，要强化政府的主导地位，做好青少年近视防控协同治理的顶层设计和宏观指导。温州市专门成立“明眸皓齿”工程领导小组，率先开展全国首项百万中小学生近视普查，开发了全国首个集“筛、防、控、诊、治”于一体的学生视力健康管理信息平台，形成了全国最大规模、最科学高效的建档系统，提供智慧筛查、在线咨询、风险预警、科普宣教、预约挂号和黑白名单等核心服务，及时对儿童青少年发出预警提示并提供解决方案，真正做到了早筛查、早预防、早干预。该应用在浙江省全面推广，并获“浙江省改革突破奖”“浙江省数字化改革最佳应用”等荣誉。同时温州市政府在2021年提出近视防控的五年目标，指出要在五年内努力将总体近视率降低至50%以下，而学生视力不良矫正率要达到八成以上，全面构建儿童青少年全生命周期的近视防控管理服务体系，打造儿童青少年视力健康管理全国典 范[13]。

为实现《温州市建设“全国儿童青少年视力健康管理先行示范区”工作方案（2021—2025年）》 提出的五年目标，温州市系统实施“五个一”工程：即形成“一个共识”（即“儿童青少年近视防控不仅仅是医学范畴的小事，而是全社会守护民族未来的大事”的共识）、借助“一个力量”（即借助温州医科大学专科领先地位，对儿童青少年近视防控进行专业化指导）、构建“一个体系”（即政府、学校、医疗机构、家庭、学生“五联动”工作体系）、搭建“一个平台”（即儿童青少年近视防控大数据分析平台）、出台“一套标准”（实行近视防控规范标准和操作流程、户外运动时长、电子产品使用规范等细化标准），将“五个一”工程融入到社会、家庭、学校、医疗机构、学生中去，聚力五位联动，下好一盘 棋[14]。

3.2 突出学校的主阵地功能，发挥源头防范、落实举措的关键作用 学校作为儿童青少年学习的主要场所，是近视防控的主阵地，也是执行近视防控工作的核心力量，要定期组织视力检查，加强近视监测干预。温州先后9次完成超百万、全市域的儿童青少年近视普查，覆盖全市所有中小学校，普查率在99.5%以上。该经验先后受邀在教育部、全国中小学健康促进行动启动仪式、全国综合防控儿童青少年近视工作现场会、“读懂中国”国际论坛等介绍经验，还被教育部采纳，依此印发《中小学生视力监测主要信息报送工作的通知》，推广至全国全面开展每年两次视力监测。

普查结果显示，在近视率和高度近视率上，城市学校显著高于农村学校，武术学校、体育学校、职高显著低于常规学校，重点学校显著高于非重点学校，提示学习强度与近视形成有关，户外活动有利于防控近视[15]。紧紧抓住减轻学生学业负担和增强体育活动两个关键环节，扎实推进“双减”举措，针对影响视力的重点因素统筹手机、作业、睡眠、读物、体质等五项管理，就减轻学生课业负担、增加户外活动、养成护眼习惯等，细化工作目标，并将其工作实效同校长、教师的绩效考核挂钩。此外，温州率先实施视力健康环境优化行动计划，严格按照国家有关标准对教室实施灯光照明标准化改造，三年共投入财政资金1.64亿元，完成全市2.4万间教室灯光照明标准化改造，购置可调节课桌椅。探索《温州市中小学及幼儿园教室照明技术规范》地方标准、课桌椅设计标准、儿童青少年近视普查标准，有效改善儿童青少年用眼环境。温州市教育局制定严格落实中小学幼儿园近视综合防控基本规范，提出十条基本规范“爱眼”举措（包括切实做到“一增一减”、合理使用电子产品等基本规范），并将其纳入学校发展性评价和全市儿童青少年近视防控工作评议考核。

3.3 落实家庭的引导配合举措，发挥引导监督、密切关注的纽带作用 广大家长应树立科学的近视防控意识，加强监督和引导，承担起孩子早期视力保护与健康的主体责任。温州创新开展“妈妈护航公益行动”，家校共建“护眼妈妈团”，开展1 500多场进乡村进小区公益活动，积极引导家长严守家庭防控的第一道防线。要求家长以身作则，带动和帮助孩子养成良好用眼习惯。切实减少课外作业和课后培训，积极引导和支持孩子进行户外活动或体育锻炼，陪伴孩子时尽量减少手机、平板电脑等电子产品的使用，并有意识地控制孩子使用电子产品。尤其是孩子3岁之前，禁止接触电子产品，杜绝把电子产品作为孩子“电子保姆”的不负责行为。合理调配儿童青少年的营养和作息，多吃蔬菜、水果，达到均衡营养，做到早睡早起，保证8～10 h的睡眠。密切关注、定期监测孩子的视力健康，发现问题及时到正规医疗机构就诊。

3.4 构建医疗和科研机构的创新平台，发挥专业引领、科学防治的保障作用 医疗、科研机构为儿童青少年近视防控进行科学指导，坚持多学科整合，多技术融合，是近视防控工作的领头羊。医疗机构要改变“重治轻防”观念，引导医务人员积极参与科普宣传，进一步加强临床诊疗、科学研究，针对易患病人群进行早期干预，用更多临床数据支撑更有效的近视防治方案。

温州医科大学附属眼视光医院充分发挥专业引领优势，牵头组建全国综合防控儿童青少年近视专家宣讲团、大学生宣讲团联盟等，在全国各地广泛引领科普宣讲活动。培训全省1万多名校医和保健教师，不断扩大基层近视防控队伍。创办全国首个眼健康科普馆，目前在全国各地指导建设35家眼健康科普馆，受益人群过亿。发布一系列近视防控科普素材，建设《近视防控》在线课程，其中《学习网课时如何科学用眼防控近视》，在线传阅量超过2 000万人次，并成为国务院综合防控儿童青少年近视联席会议机制和国家卫健委近视防控相关文件制定蓝本，被科技部评选为2020年全国优秀科普作品，并译成英文版向全世界推广。针对近视发病机制进行深入研究，发布了一系列近视临床干预方法及基础研究的最新进展，为近视防控提供科技支撑和专业指导，其中率先提出的“巩膜缺氧”学说[16]，被国际权威刊物列为近视研究的里程碑之一[17]。此外，还对百万中小学生近视普查的海量数据进行分析和整合，逐步形成了一批重大研究理论成果，并及时将理论与临床实践结合，推动儿童青少年近视防治的发展。温州医科大学眼视光学院在近视防控领域的一系列探索创新，取得了显著成效，体现了高校参与协同治理的意义。与此同时，温州医科大学和温州市龙湾区政府创办“中国眼谷”，打造眼视光科技创新综合体，吸引和集聚近视防控专业人才，引导企业加快近视防控药物和器械等相关设备的研发、转化和生产，切实提升儿童青少年近视科学防控水平，推动眼视光产业的发展和升级迭代，也推动温州成为视力健康研究的重要策源地。

3.5 深化儿童青少年的健康意识，发挥全程参与、积极配合的主体作用 儿童青少年要树立起“自身健康第一责任人”的意识，深刻认识近视问题的严重性和危害性，养成良好的用眼习惯。要坚持正确的读写姿势，做到书本离眼睛一尺、胸口离桌一拳、握笔手指离笔尖一寸；要做到“三个20”原则，近距离用眼20 min，要注意看20英尺（6 m）外的远处物体20 s放松眼睛；不要在光线暗弱或阳光直射等情况下看书写字；不要在走路时、吃饭时、卧床时、晃动的车厢内阅读或使用电子产品。要特别关注自身视力的状况，当出现视力模糊、视物不清等症状时，要及时到正规医疗机构进行诊疗，防止视力危害的加深。

4 结语

作为“实施健康中国战略”的重要内容，儿童青少年近视防控功在当代，利在千秋，是一项任重道远的复杂的系统工程。在“双减”政策背景下，近视防控工作面临许多新的挑战，需要在多元化、多主体协同治理中积极探索，不断突破。儿童青少年近视防控的“温州模式”，从单元主体转向多元主体协同治理，构建以政府、学校、家庭、医疗科研机构、儿童青少年等多元主体的治理逻辑，形成了多元主体各司其责、良性互动的系统闭环治理格局，实现了儿童青少年精准、科学、有效防控近视的目标，具有显著的理论探索与实践创新意义。