中国共产党军事法规百年规范演进

肖金明 方 琨

(山东大学 法学院(威海),山东威海 264209)

引言

党的军事法规,即军队党内法规,是规范军队党的领导和党的建设活动所依据的规章制度,是实现中国共产党对军队绝对领导的重要制度形式和规范形态。中国共产党成立一百年来,适应不同历史时期形势变化对军队党的建设和党的领导的需要,适应不同历史时期党、军队和国家的使命任务、工作重心的需要,党的军事法规建设经过百年探索和发展,不断取得重大进展和历史成就,在建党百年之际已经形成了以党章为根本依循,由适用于军队党的领导和党的建设的准则、条例、规定、办法、规则、细则等构成的比较完善的党的军事法规体系。回顾百年来党的军事法规历史发展,总结新民主主义革命时期的初创奠基、社会主义革命和建设时期的探索再创、改革开放和社会主义现代化建设时期的规范化建设、中国特色社会义新时代的体系化建构等历史阶段上军事法规建设的成就和经验,对于在形成比较完善的党的军事法规体系基础上,进一步深化新时代依法治军实践,推进党的军事法规制度高水平建设和高质量发展,形成更加完善的党的军事法规和法治体系,具有重要意义。

一、新民主主义革命时期党的军事法规初创奠基

自鸦片战争以来,中国逐步沦为半殖民地半封建社会,面临着西方列强的压迫和旧政权的腐败无能,为实现民族独立、人民解放,中国共产党应运而生,承担起救亡图存的历史使命,团结带领中国人民进行了艰苦卓绝的斗争,取得了新民主主义革命的伟大胜利。1939年10月,毛泽东同志在《〈共产党人〉发刊词》中总结中国革命斗争的历史经验时指出:“统一战线、武装斗争、党的建设,是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝。”(1)《毛泽东选集(第二卷)》,人民出版社1991年版,第606页。这表明了在革命战争和军队建设中坚持党的领导对人民战争和中国革命胜利的重大意义。通过党的军事法规加强和规范军队党的建设,实现和保障党对军队的绝对领导,是中国共产党团结带领人民取得新民主主义革命胜利的重要经验之一。中国共产党军事法规旨在规范军队党的建设,为坚持党对军队的绝对领导实现规范建构,其肇始于南昌起义,发展于三湾改编、古田会议等党和军队重大建设进程中,丰富于新民主主义革命伟大实践中。新民主主义革命时期党的军事法规初创成效,形成了“党指挥枪”的思想原则、“政治建军”的历史传统,以及“加强纪律性”的独特优势,为军队党的建设和党的领导制度化、规范化、科学化奠定了坚实的基础。

(一)党的军事法规的初创过程

1921年7月,中国共产党第一次代表大会通过了党的第一个党纲,党的纲领第一项规定“以无产阶级革命军队推翻资产阶级,由劳动阶级重建国家,直至消灭阶级差别”。在经历了大革命失败后,中国共产党进一步认识到加强人民军队建设的重要性和紧迫性。南昌起义是党独立领导革命战争和创建人民军队的基本标志。在党和革命事业遭遇严重危机的时刻,1927年8月,中共中央召开了关系党和革命前途与命运的“八七会议”,确定了土地革命和武装斗争的总方针。毛泽东同志在“八七会议”上提出“须知政权是由枪杆子里取得的”(2)参见《中国共产党历史(1921-1949)》(第1卷下册),中共党史出版社2011年版,第508页。的重要论断,这是坚持党对军队绝对领导根本原则的思想根源。

1927年9月,秋收起义后毛泽东同志主持对军队进行整编,领导了探索建设新型人民军队的“三湾改编”,进一步确立了“党指挥枪”的原则,明确了党对军队的领导权和指挥权。1929年12月,红军第四军召开党的第九次代表大会,通过《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》,即《古田会议决议》,明确党是军队的“领导的中枢”,解决了中国共产党从思想上、政治上和组织上全面掌握军队的根本问题,确立了党对军队绝对领导的根本原则和基本制度。1938年11月,毛泽东同志在六届六中全会的报告中明确提出党指挥枪的原则。毛泽东在《战争和战略问题》中指出:“在中国,主要的斗争形式是战争,而主要的组织形式是军队。”同时,针对张国焘同党争兵权的历史教训,毛泽东指出:“共产党员不争个人兵权(决不能争,再也不要学张国焘),但要争党的兵权,要争人民的兵权”以及“我们的原则是党指挥枪,而决不容许枪指挥党。”(3)《毛泽东选集(第二卷)》,人民出版社1991年版,第543页,第546-547页。解放战争时期,毛泽东再次强调:“我全军将士必须时刻牢记,我们是伟大的人民解放军,是伟大的中国共产党领导的队伍。只要我们时刻遵守党的指示,我们就一定胜利。”(4)《毛泽东选集(第四卷)》,人民出版社1991年版,第1239页。

与“党指挥枪”思想原则相适应,中国共产党始终高度重视党与军队的关系,为保证党对人民军队的领导创造性地形成了“政治建军”的有效形式。早在南昌起义时,中国共产党就注重军队组织建设,将党的组织(支部)建立在团一级。这是“政治建军”历史传统的起源。但由于当时连一级没有党的组织,连队政治指导员只做宣传教育工作,并无实际的官兵基础,这就难以实现党对军队的全面有效掌握。秋收起义后的“三湾改编”通过在军队中建立党组织,即在班排建立党小组、在连队建立党支部以及营团建立党的委员会,落实军队党组织建设的规范要求,并在古田会议确立了思想建党、政治建军原则。1944年4月,毛泽东同志在修改中共中央西北局召开高级领导干部会议的《关于军队政治工作问题的报告》时,强调“中国共产党从它参加与领导中国民族民主革命以来,从它参加与领导为这个民族民主革命而战的革命军队以来,就创设了并发展了军队中的革命的政治工作”,以及“共产党领导的革命的政治工作是革命军队的生命线”。(5)中央档案馆:《中共中央文件选集(第十四册)》,中共中央党校出版社1991年版,第206-207页。另外,中国共产党为应对革命战争对军队建设的严峻挑战和考验,强调军队思想宣传教育工作,并且特别重视军队纪律和作风建设,以军纪保证官兵行为规范,以建立良好军地、军民关系,确保人民军队的性质,维护和巩固党对军队的领导。

(二)党的军事法规的奠基之作

坚持党对军队的绝对领导,是新民主主义革命时期逐步明确的人民军队建设的根本原则,是党的军事制度、法规建设的主导思想。在“八七会议”“三湾改编”“古田会议”等重大历史抉择的基础上,1933年2月,中国革命军事委员会通过的《中华苏维埃共和国工农红军暂行法规》明确规定:“红军是中国共产党历史上有所觉悟的革命战士所组成的武装集团”,要求军队在党的领导下严密组织和科学分工,使得“各级指挥员、工作人员、战斗员的职责、工作范围,必须在法规上有明确规定,使红军全部生活集体化、纪律化、科学化”。(6)《中国人民解放军通鉴》,甘肃人民出版社1997年版,第305页。1947年7月《中国人民解放军党委会条例草案(初稿)》进一步明确“中国共产党对人民军队实行绝对领导”,并规定“在军队中设置各级党委员会,而以党委员会作为对军队之一切领导与团结的核心”。

遵循“党指挥枪”思想原则指引,通过一系列制度建设,包括党的军事法规建设,创造性地推进军队党的建设和政治建军,以“支部建在连上”的组织措施、党委制和报告制度等重要制度确保党对人民军队绝对领导。在军队党的组织建设上,“三湾改编”通过在军队中建立党组织,即在班排建立党小组、在连队建立党支部以及营团建立党的委员会,落实军队党组织建设的规范要求。在此基础上,为在军队建设政治组织与政治机构,颁布了《中国工农红军政治工作暂行条例(草案)》《中国工农红军中党的连支部及团委工作暂行组织条例(草案)》等党内法规,明确军队的政治工作根本任务就是要巩固中国共产党对红军的领导,明确党是“红军中的政治指导员”与“红军政治路线及纪律的执行者”,(7)姜思毅:《中国人民解放军政治工作史(讲义)》,中国人民解放军政治学院出版社1984年版,第95-99页。并设立政治委员、指导员、军委委员会以及军队各级党组织的制度。在军队党的领导制度方面,在军队建立健全党委制和报告制度,如1948年9月中共中央《关于健全党委制的决定》规定:“党委制是保证集体领导”“一切重要问题均须交由委员会讨论,由到会人员充分发表意见,做出明确决定,然后分别执行”。同年颁布《关于建立报告制度》《关于建立报告制度的补充指示》《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》《中共中央、军委关于严格执行请示报告制度的指示》《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》等,进一步保证了党对军队的绝对领导。在军队党的思想建设上,《古田会议决议》除明确党是军队的“领导的中枢”,要求“党对于军事工作要有积极的注意和讨论”以外,还通过规范加强军队的党员思想教育建设,“使党员的思想和党内的生活都政治化、科学化”,从规范上肃清过去不良风气、完成党领导军队、加强军队党的建设的制度建构。此外,还通过《中央军委、军委总政关于军队干部教育的指示》(第一号至第五号)等(8)参见中央档案馆:《中共中央文件选集(第十三册)》,中共中央党校出版社1991年版,第317-346页。系列党的军事法规实现规范建构,加强军队党员领导干部的教育培训与相关的政治工作,完善军队党的建设制度体系。

在革命初期与军队建立之初,中国共产党就极为重视军队纪律建设与作风建设。早在1929年6月,毛泽东就提出,“军纪问题是红军一个很大的政治问题”,且“稍微进步一点的军队,就需要规律化”。(9)中共中央文献研究室:《毛泽东文集(第一卷)》,人民出版社1993年版,第69-70页。为此,毛泽东等党和军队领导人在土地革命战争时期为军队制定纪律条例,不仅在《古田会议决议》中确立军队的纪律制度,而且将“红军纪律”延伸至“红军法规”,并于1933年8月由中革军委颁布《工农红军纪律暂行条令》,强调“红军纪律”是红军的命脉,全体红军要遵守纪律。随后,毛泽东更在解放战争中指出,“我党我军仍须稳步前进,不骄不躁,以求全胜”以及“加强纪律性,革命无不胜。”(10)中共中央文献研究室:《毛泽东文集(第五卷)》,人民出版社1996年版,第193-194页。为此,在这一时期党相继颁布了一系列训令、决定和指示等,如《关于重行颁布三大纪律八项注意的训令》《关于城市驻军纪律问题的决定》《关于入城部队遵守城市纪律的指示》等。毫无疑问,加强军队纪律建设,既是保持军队优良作风和战斗力的保证,也是实现党对军队绝对领导的根本制度保障。

二、社会主义革命和建设时期党的军事法规探索发展

与时俱进,适势而变。中国共产党团结带领中国人民,浴血奋战、百折不挠,创造了新民主主义革命的伟大成就,建立了人民当家作主的中华人民共和国,中国共产党成为领导全国政权的执政党。在全国执政条件下,在社会主义革命和建设形势变化中,如何加强党的建设和党的领导,实现从革命党到执政党的转变;如何加强对人民政权和人民军队的领导、加强军队党的建设和党的领导,实现适应革命战争需要的军队向适应和平建设需要的军队转变,如何在完成社会主义革命、确立社会主义制度、推进社会主义建设的历史进程中,构建党和国家的军事制度,尤其是军事领导和指挥体制,实现党与国家和军队关系的制度化、规范化,等等,都需要重视党内法规在制度和体制构建中的基础作用,在党的军事法规建设上作出新的探索,实现党的军事理论、军事制度和军事实践的再探索。

(一)新形势下党的军事法规建设新的探索

新中国成立后,党和军队的使命任务、工作重心发生重大变化,军队发生重大历史整合,从野战军、游击队整合为正规军,从武器相对简单落后的单一兵种整合为具有现代化武装的诸兵种合成军队,(11)参见张建田:《中国军事法学研究的回顾与思考》,法律出版社2003年版,第236页。成为国家重要主体部分,在社会主义革命和社会主义建设中发挥着不可替代的作用。构建以党与国家和军队关系为基础的党和国家军事领导和指挥体制,成为社会主义革命和建设时期的重大政治命题。坚持党对军队的绝对领导是新形势下党的军事法规的根本原则,以此为基础规范展开党的军事法规建设,为军队党的建设,党和国家军事体制建设等提供了规范依据,为实现党对军队的绝对领导提供了制度保障。新形势下党的军事法规建设的探索过程,也是党和国家军事领导体制的确立过程。

新中国成立之时,军事体制作为新政权的组成部分,由《中国人民政治协商会议共同纲领》《中央人民政府组织法》确立。《共同纲领》专章规定“军事制度”,其中第二十条规定:“中华人民共和国建立统一的军队,即人民解放军和人民公安部队受中央人民政府人民革命军事委员会统率,实行统一的指挥,统一的制度,统一的编制,统一的纪律。”《政府组织法》第五条规定“组织人民革命军事委员会,以为国家军事的最高统辖机关”,并专章规定人民革命军事委员会,其中第二十三条规定:“人民革命军事委员会统一管辖并指挥全国人民解放军和其他人民武装力量。”中央人民政府设立了人民革命军事委员会领导人民武装力量的军事指挥体制一直延续至1954年。1954年9月,中共中央颁布《关于成立党的军事委员会的决议》,设立党统一领导军队的中央军事委员会,并规定中央军委主席是全军统帅,由此形成了党政军一体的军事体制。党的八大党章明确规定:“中国人民解放军总政治部在中央委员会的领导下,管理军队中的党的思想工作和组织工作”。即使军队受到“文化大革命”冲击,党对军队的绝对领导也没有动摇,党的九大与十大的党章就分别规定军队“必须接受党的领导”和强调“党的一元化领导”。这一时期军队建设和军事工作主要以“以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决定作依据”,(12)中央档案馆:《中共中央文件选集(第十八册)》,中共中央党校出版社1992年版,第152页。这是党政军一体模式的必然要求和结果。党领导军队的正规化建设,就是要求“统一指挥、统一制度、统一训练和统一纪律,具有相应的条令、条例和规定。”(13)参见彭德怀:《为中国人民解放军的现代化而斗争》,载《彭德怀著作汇编(下册)》,学苑音像出版社2004年版,第98页。党和政府共同制定颁布《关于处理军队干部转业建设的联合指示》等关于军队士兵积极参加生产建设、退伍复员复工、教育安置以及抚恤等规范性文件。1958年4月,《关于加强地方党委对军队的领导和密切地方党委同军队关系的指示》提出,军队继续实行党领导下军事系统与地方党委的双重领导机制,从而促进国家国防经济建设。

(二)新形势下党的军事法规建设守正创新

新形势下党的军事法规建设坚持“党指挥枪”的根本原则,坚持政治建军的根本方针,保证军队建设的正确政治方向,确保党对军队的绝对领导,这是新民主主义革命时期党的军事法规建设基本经验。1952年12月中国共产党发出《关于建立各级人民武装委员会的决定》,1954年4月颁布《中国共产党军队委员会条例》,1961年11月颁布《连队党支部工作条例》并转发《中共中央组织部关于加强对党员的教育管理工作的报告》,强调军队要“针对每一个基层组织的具体情况,分别确定工作的重点和步骤”,通过加强军队党支部书记的培训教育工作,实现军队“紧紧地依靠党的基层组织”。(14)参见中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编(第13册)》,中央文献出版社1996年版,第763页;《中国人民解放军通鉴》,甘肃人民出版社1997年版,第1857-1858页。在党的军事法规建设中,始终将军队思想政治工作制度化、规范化摆在首位。毛泽东同志指出,“中国共产党在中国人民解放军中的政治工作,是我军的生命线”,是“现代化正规化建设中政治工作的具体指针”。(15)军事科学院军事历史研究部:《中国人民解放军六十年大事记(1927-1987)》,军事科学出版社1988年版,第523-524页,第536页。1954年4月制定颁布《中国人民解放军政治工作条例(草案)》《中国人民解放军政治委员工作条例》《中国人民解放军连队政治指导员工作条例》。中央军委在1960年10月颁布《关于加强军队政治思想工作的决议》,明确要求“把党支部建设成为坚强的战斗堡垒”,在军队积极加强党组织建设、发展党员、健全党的生活、坚持党课制度等,并在1963年发布首个《中国人民解放军政治工作条例》。

1954年4月制定颁布《中国人民解放军政治工作条例(草案)》规定:“中国人民解放军是中华人民共和国的武装力量,是中国共产党领导的、保卫祖国、服务于人民革命斗争和国家建设需要的人民军队”“确定党委统一的具体的领导下的首长负责制,为党对军队的领导制度”。为维护党对军队的绝对领导地位,1950年5月,针对党和军队存在的问题,中国共产党发出《关于在全党全军开展整风运动的指示》,要求在党中央的领导下全党全军进行整党整风运动,加强党的自身建设、巩固执政基础,在军队“建立健全各级党委管理党员和支部的机构”,加强“经常的思想政治教育”。(16)参见中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编(第5册)》,中央文献出版社1992版,第209-210页。由此,党开展的整党整风运动,逐步成为一种稳定持续的制度方式,使得党在较短时间内有效地完成对新中国进行整合以及实现党的目标,为军队党的领导和党的建设提供规范依据和制度实践。另外,为加强军队纪律建设,党还在1949年11月发布《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,在军队团级以上设置党的纪律检查委员会,开展纪律建设与作风建设,并在1952年4月由中央军委总政治部配套颁布《关于军队党内处分的暂行办法》,明确军队内的党员、党组织纪律处分的种类与权限等问题。

三、改革开放和社会主义现代化建设时期党的军事法规规范化建设

中共十一届三中全会以来,随着改革开放和社会主义现代化建设不断推进,党和国家制度改革提上议事日程,中共十一届三中全会作出恢复和加强社会主义民主法制建设的重大决策部署,在党和国家制度建设上,除加强国家立法外,特别强调“国要有国法,党要有党规党法”“没有党规党法,国法就很难保障”(17)参见《邓小平文选(第二卷)》,人民出版社1993年版,第146-147页,第321页。。中共第十二次全国代表大会修改党章,中央制定《关于党内政治生活的若干准则》,构成新的历史时期党内法规规范化建设的良好开端。尤其是1990年7月出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》为党内法规规范化建设提供了制度保障。随着党和国家制度改革不断深入,党内法规规范化建设不断推进,党的军事法规建设也进入规范化状态。1988年12月,中央军委《关于1989年全军工作指示》提出党领导军队进行现代化正规化建设,坚持依法治军、从严治军,对党的军事法规建设提出了新要求。根据1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定,中央军委及其总政治部依照该条例开展制定军队党内法规的活动,为加快推进党的军事法规规范化建设提供了制度保障。

(一)推进新时期党的军事法规规范建设

党的军事法规规范化建设首先表现在党的军事法规与国家军事法律的关系上。党的军事法规是以党章为根本的规范军队党的领导和党的建设活动的专门规章制度,而国家军事法律是指以宪法为根本的由国家制定或认可并由国家强制力保证实施,对军事权加以规范的法律规范。党的军事法规与国家军事法律在规范概念、制定主体、规范渊源、规范性质、规范内容等方面存在差别,国防和军队建设领域的党规国法两者不能相互替代,它们分工负责协同,需要相互衔接协调。

两者的差别首先体现在制定主体维度上。中共十二大修改后的党章明确规定“中国人民解放军总政治部是中央军事委员会的政治工作机关,负责管理军队中党的工作和政治工作。军队中党的组织体制和机构,由中央军事委员会作出规定”,1990年7月颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》则规定了中央军委及其总政治部的军队党内法规制定权,中央军委及其总政治部是党的军事法规的制定主体。国家军事法律制定主体则是中华人民共和国中央军事委员会、全国人大及其常委会、国务院等;其次,体现在规范性质维度上。党的军事法规属于党内法规范畴,是国防和军队建设领域的党内法规。而国家军事法律属于国家法律的范畴,是国家军事立法的产物。依据《中华人民共和国立法法》规定,广义的国家军事法律还包括军事法规、军事规章、军事条例、军事规范性文件等;再次,体现在规范内容维度上。党的军事法规旨在规范军队党的领导和党的建设活动,如军队党的思想建设、政治建设、组织建设、制度建设、纪律建设与作风建设等,从而实现党对军队的领导规范化和法规化,不断夯实党对军队绝对领导的制度规范基础。而国家军事法律就更侧重对国防军事建设、武装力量建设领域、国防科技建设、国防生产和教育等方面进行规范,涵盖军队编制体制、组织指挥、作战训练、执行勤务、后勤保障、军事科研等多个方面内容。(18)参见薛刚凌、肖凤城主编:《军事法学(第二版)》,法律出版社2016年版,第25-26页;王永振、周健主编:《军事法学》,法律出版社2014年版,第21-23页。整体而言,党的军事法规和国家军事法律都是我国军事领域的基本规范,共同保障党对军队的领导权和指挥权,确保党对军队的绝对领导,同属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,两者构成特殊领域的党规和国法体系,一体同构中国特色军事法制度体系和军事法治体系。

根据新的历史时期依法治军、从严治军的要求,1990年4月,中央军委发布《中国人民解放军军事立法程序暂行条例》,目的是推进军队立法程序科学化、制度化、规范化。2002年4月出台的《军事法规军事规章制定条例》,目的更加明确,即为了规范军事法规、军事规章的制定、修改和废止活动,保证军事法规、军事规章质量,推进依法治军。为此,对包括权限、计划、起草、审查、决定与发布、备案、修改与废止、适用与解释、体例规范等,作出了明确规定。这无疑属于国家立法范畴和国家法律体系,但却不仅对军事法规军事规章制定具有约束作用,对党的军事法规的制定也具有重要影响。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》作为党内“立法法”,为推进党内法规制定程序科学化、规范化,第一次对党内法规概念作出明确规定,党内法规成为一个更具规范性、更加制度化的概念,(19)1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》相对清晰地界定了“党内法规”的定义、内容、原则、制定主体、规范特征以及等级体系,“党内法规”概念真正具有了制度意义和规范功能,成为识别既有党内法规的工具,也是规范党内法规制定的依据和基础。自此,“党内法规”概念在党章和其他党内法规中频繁出现,在一定程度上标志着党内法规建设的规范化、程序化。还规定了党内法规的形式、规划、起草、审定、发布以及权限等,有力推动着党内法规建设走向制度化、规范化、程序化。中央军委及其政治部参照该条例制定党的军事法规,实际上将党的军事法规规范化建设纳入了整个党内法规规范化建设进程。另外,根据该暂行条例,中共中央办公厅发布《关于党内法规备案工作有关问题的通知》,启动党内法规备案工作,为党内法规规范化建设确立了明确标准和约束机制,对党的军事法规规范化建设产生了积极影响。

(二)新时期党的军事法规规范化建设重大进展

改革开放以来,在社会主义现代化建设进程中,与国家和军队现代化建设相适应的党的军事法规规范化建设,充分反映了这一历史时期军队党的领导和党的建设实践经验,充分体现了新时期从严治军、依法治军的基本规律,为妥善处理军队党的领导和党的建设过程中出现的新问题、新情况提供重要的规范指引,为党领导军队提高灵活高效的统一性、快速灵活的机动性、严密准确的协同性,为实现国防和军队的正规化、现代化建设提供有力的制度保障。毫无疑问,新的历史时期党的军事法规规范化建设及其取得的重大成就,为新时代党的军事法规体系化建设奠定了坚实的基础。

坚持党对军队的绝对领导是党的军事法规的根本原则,军队党的领导规范体系建设紧紧围绕党对军队的领导权和指挥权展开,如党领导军队训练、民兵工作以及完善军队工作程序机制等内容。这些领域的规范建设不仅是军队工作的重要组成,而且体现党对军队的直接领导,更是军队重要的政治工作。例如,1978年10月、1990年12月先后制定修改的《民兵工作条例》,规定军队与地方党委的民兵工作任务、践行党的“兵民是胜利之本”思想路线;再如,1990年4月中央军委颁发《中国人民解放军军事训练条例》,明确党“把军事训练摆在战略地位”的主张,规定“军事训练必须坚持坚定正确的政治方向,坚持为军队建设服务,保持部队的高度集中统一,保证党对军队的绝对领导”,(20)参见年福纯主编:《新形势下军队思想政治建设的科学指南》,军事科学出版社2010年版,第161-164页;《中国人民解放军通鉴》,甘肃人民出版社1997年版,第2569页。以及加强党领导下军队训练的正规化和军队现代化建设。

同时,“军队党的建设充分把握机遇”,“把党的建设作为军队建设全局性任务”(21)参见国防大学党史党建政治工作教研室编:《新时期军队党的建设研究》,国防大学出版社1997年版,第46-47页。,党的军事法规规范化建设不断取得新的进展,主要体现在如下几个方面:一是关于军队党的政治建设和思想建设的规范。为确保党对军队的绝对领导以及贯彻落实党的思想、方针、政策、路线,必须坚持军队党的政治建设,1983年颁布试行新修改的《中国人民解放军政治工作条例》,并先后在1990年、1995年、2003年对政工条例进行修改完善,2011年颁布《民兵政治工作规定》《中国人民解放军预备役部队政治工作规定》,为军队党的思想政治建设提供规范依据。此外,1982年7月颁布《连队管理教育工作若干规定》,1994年2月颁布《关于加强和改进基层思想政治教育的若干规定(试行)》,2004年颁布《关于加强军队高中级干部教育管理的若干规定》(22)参见王双牛:《加强高中级干部管理的历史脉络》,载《解放军报》2014年12月19日,第6版。等等,通过系列规范加强军队党的思想教育,提高党员领导干部的思想水平,切实加强和有效推进了军队的政治建设和思想建设。二是关于军队党的组织建设与制度建设的规范。1986年1月中央军委发布《关于团以下单位整党工作部署和通知》,展开军队团以下的组织制度整理工作;1997年颁布《中国人民解放军团级以上领导干部职务任免暂行条例》、2005年颁布《中国共产党军队支部工作条例》、2008年颁布《中国人民解放军军人委员会工作条例》以及2011年颁布《中国共产党军队委员会工作条例》,进一步加强了军队党的组织建设制度化、法规化。三是关于军队党的纪律建设与作风建设的规范。1978年9月颁布《关于团以上各级党委成立纪律检查委员会的通知》,1998年发布《关于军队武警队伍政法机关不再从事经商活动的通知》,2010年颁布《中国共产党军队纪律检查委员会工作条例》,2011年相继发布《军队党组织实施党内监督的规定(试行)》《军队党员领导干部廉洁从政若干规定》等等,有力地推动了新时期军队纪律和作风建设。

四、中国特色社会主义新时代党的军事法规体系化建构

中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规体系建设,努力“补齐党建方面的法规制度短板”,(23)《习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示强调 坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设》,载《理论导刊》2016年第12期。建设更加完善的党内法规体系,其中包括不断完善党的军事法规体系。尤其是适应国防和军队改革全面深化、依规依法治军实践全面深入的需要,党的军事政策制度体系不断完善,党的军事法规体系化建设不断加快,为形成更加完善的党的军事法规体系、建设新时代中国特色军事法治奠定了坚实的基础。

(一)推进新时代党的军事法规体系化建设

新时代党的军事法规体系化建设始终遵循习近平强军思想,坚持以习近平总书记关于依法治军的重要论述为指导。中共十八大以来,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平同志就依法治军、加强党的军事法规建设作出了一系列重要论述,如“党对人民军队的绝对领导是人民军队的建军之本、强军之魂”“健全人民军队党的建设制度体系”“把党对人民军队的绝对领导贯彻到军队建设各领域全过程”(24)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,载《人民日报》2019年11月6日,第01版。“要加大依法治军工作力度,强化法治信仰和法治思维,加快构建中国特色军事法治体系”(25)《十九大以来习近平关于强军的重要论述》,载《网信军民融合》2019年第8期。“全面加强军事治理”“加强依法治军机制建设和战略规划”(26)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》2022年10月26日,第01版。等。这些重要论述既是习近平强军思想的重要组成部分,也是习近平法治思想的重要内容,全面和深刻回应了“强军强什么、怎么样强军”的时代命题,明确了“建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队”的强军目标,“推进政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军”的建军强军治军路径,(27)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,载《人民日报》2021年11月17日,第01版。为新时代党的军事法规体系建设提供了根本思想依循。

新时代军队和国防改革尤其是军队体制改革,对党的军事法规制定工作特别是党的军事立规体系产生了重要影响,为党的军事法规体系化建设提供了体制和机制保障。在新时代国防和军队改革中,党的军事体制发生重大变化,在由总部制到多部门制的体制改革中,原中央军委总政治部撤销,关于军队党的工作和政治工作职能变化为由中央军委直接负责。(28)参见本书编写组编著:《十九大党章修正案学习问答》,党建读物出版社2017年版,第147-149页。改革成果载入中共十九大、二十大党章:“中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作,对军队中党的组织体制和机构作出规定”,从而明确中央军委建军治军的重要职能,原有中央军委及其总政治部负责的军队党内法规制定工作集中到中央军委负责。2019年9月修订的《中国共产党党内法规制定条例》规定:“军队党内法规制定规定,由中央军事委员会根据本条例制定。”党的军事立规体系化构建重在强化中央军委的立规职能。与此同时,针对军队党的领导和党的建设活动的复杂性与专业性,中央军委内设组织机构,包括中央军委政治工作部、纪律检查委员会、政法委员会等,这些政治机关是贯彻落实中央军委制定的党的军事法规的重要主体,可以制定相应的党的军事规范性文件,并在党的军事法规进一步细化、解释和执行中发挥作用。另外,在军委管总、战区主战、军种主建的新格局中,军队党的战区委员会、军兵种委员会作为党的派出机关,是坚持党对军队绝对领导的重要组织机构,依据中央军委制定的党的军事法规制定和完善相应配套的党的军事规范性文件,以及制定与国家军事法律相配套的军事规章和军事规范性文件,保证党的军事法规和国家军事法律的具体化、精细化、更加衔接和协调。毫无疑问,党的军事立规体系化安排有利于促进党的军事法规一体化建设,推进党的军事法规建设体系化和科学化,维护党的军事法规的统一性和权威性。

中共十八大以来,全面深化国防和军队改革不仅为党的军事法规体系化建设提供了体制和机制保障,也对军事法规体系化提出了更高的要求。以习近平同志为核心的党中央和中央军委坚持顶层设计、科学规划、系统推进,党的军事法规体系化建设步伐不断加快。2016年,中央军委先后印发《关于深化国防和军队改革期间加强军事法规制度建设的意见》、军队贯彻《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》的实施办法,完善军事立法制度机制。2017年5月出台的《军事立法工作条例》,目的是为了规范国家军事立法工作,保证军事立法质量,完善军事法律制度体系,该条例规定了立法权限、规划与计划、起草与呈报、审查、决定与发布、备案、修改与废止、清理与汇编、适用与解释、体例规范等,为国家军事立法、军事法律体系化确立了标准要求和制度依据。党对军队的绝对领导以及军事领导体制决定了党的军事立规与国家军事立法高度关联,这无疑有利于推进党的军事法规体系化构建,进而推进党的军事法规和国家军事法律一体建设、衔接协调、相融共通,在深入推进依法治军与依规治党的格局中形成有机融合的共洽关系,为构建中国特色军事法治体系奠定制度基础。

中共十八大以来,党的军事法规清理与备案审查工作不断加大力度,有力地推进了党的军事法规体系化建设。习近平总书记指出,“对现有法规制度,要进行全面清理”。(29)《〈习主席国防和军队建设重要论述读本(二○一六年版)〉摘登(五)》,载《解放军报》2016年5月27日,第4版。2012年首次展开对党的军事法规的清理工作,并从制度上建构党的军事法规清理机制,确保规范清理的经常化、制度化、规范化。2014年完成第一阶段清理工作,361件党的军事法规,废止55件、宣布失效34件、修改18件。(30)参见刘宇、石军:《89件军队党内法规文件宣布废止失效》,中国军网,http://www.81.cn/jwzb/2014-05/23/content_5914667.htm,访问日期:2021年4月25日。2015年完成第二阶段清理工作,379件党的军事法规,废止128件、宣布失效183件。(31)参见刘宇、石军:《决定再废止和宣布失效一批军队党内法规和规范性文件》,载《解放军报》2015年1月16日,第1版。这无疑促进党的军事立规工作和党的军事法规体系化建设。同时,党内法规和规范性文件备案审查工作得到进一步加强,逐步形成了党委与军队等主体之间系统备案审查体制机制,审查包括党的军事法规在内的党内法规和规范性文件3.2万余件,发现和处理“问题文件”1400余件。(32)中共中央办公厅法规局:《中国共产党党内法规体系(二○二一年七月)》,载《人民日报》2021年8月4日,第1版。通过有效的党的军事法规清理和备案审查工作,避免了规范之间内容存在重复、形式参差不齐、结构过于庞杂等现象,实现了规范之间的协调衔接与体系统一,辅以完善规范实施后评估、执行和监督等,全面促进了党的军事法规体系化建设,为建设内容科学、程序严密、运行有效的党的军事法规体系、健全完备的军事法规制度体系,以及构建中国特色军事法治体系提供了坚实有力的支撑和依托。

(二)加快形成比较完善的党的军事法规体系

中共十八大以来,以习近平为核心的党中央站在实现中国梦强军梦的战略高度,把依法治军、从严治军纳入依法治国总体布局,擘画我军法治建设的总蓝图,围绕实现党在新时代的强军目标,加快推进党的军事法规制定工作,并与国家军事立法工作相协调,适应改革强军的中国特色军事法规制度体系日渐完善。目前我国现行军事法规制度已经基本上涵盖了军队党的政治、思想、组织、作风、纪律、制度建设以及军队反腐败斗争等各方面各领域,既有实体性制度法规,也有程序性制度法规,为深化国防和军队改革,推进依法治军、从严治军提供了有力的法规制度保障。

党的领导是党的军事法规体系的灵魂,坚持和完善党对军队的绝对领导是党的军事法规体系化建设的根本所在。习近平总书记指出,“听党指挥是我军建设的首要,是我军的命脉所在”,(33)《〈习主席国防和军队建设重要论述读本(二○一六年版)〉摘登(一)》,载《解放军报》2016年5月23日,第2版。“无论时代如何发展、形势如何变化,我们这支军队永远是党的军队、人民的军队”;(34)习近平:《在庆祝中国人民解放军建军90周年大会上的讲话》,载《党建》2017年第8期。“全面加强人民军队党的建设,确保枪杆子永远听党指挥”。(35)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》2022年10月26日,第01版。以党章明确规定党对军队的绝对领导为起点,通过《中国共产党军队党的建设条例》《军队政治工作条例》《中国共产党军队委员会(支部)工作规定》《中央军委巡视工作条例》《中国共产党军队委员会政法委员会工作规定(试行)》以及《关于全面深入贯彻军委主席负责制的意见》等,以规范形式明确党对军队绝对领导的根本原则和制度体系,强调坚持军委主席负责制、党委制、政治委员制、政治机关制、首长分工负责制等重要制度,健全与完善请示报告机制、督促检查机制、信息服务机制等党对军队绝对领导的具体制度机制,确保将党的政治优势和组织优势转化为军队制胜优势。

坚持以系统思想和方法推进党的军事法规体系建设,以法治思维和法治方式推进军队和国防改革。从调整军委总部体制、实行军委多部门制,到组建陆军领导机构、健全军兵种领导管理体制,从重新调整划设战区、组建战区联合作战指挥机构,到组建新的军委纪委、军委政法委等,无不遵循于法有据、依法运行的原则。借助法治的统一性、规范性功能,防止了改革避重就轻、顾此失彼,各项改革举措实现相互促进、相得益彰,将军队全面深化改革、全面从严治党和全面依法治军有机统一起来,为实现党对军队的绝对领导,推进军队革命化、正规化、现代化建设,提供了有力的制度支撑和法治保障。

新时代党的军事法规体系化构建紧紧围绕依法治军、从严治军这条主线展开。习近平总书记指出:“要牢记依法治军、从严治军是强军之基,必须保持严明的作风和铁的纪律,确保部队高度集中统一和安全稳定。”(36)习近平:《习近平谈治国理政(第一卷)》,外文出版社2014年版,第219页。新时代党的军事法规体系化建设始终坚持以习近平强军思想和习近平法治思想为指导,深入贯彻依规治党方针,着眼作风建设、监督问责,制定颁布了《中国共产党军队纪律检查委员会工作规定》《军队党委纪委批准党纪处分权限规定》《中央军委加强自身作风建设十项规定》《军队实行党风廉政建设责任制的规定》《关于加强军队基层风气建设的意见》《军队实施党内监督的规定》《军队实行党的问责工作规定》《军队贯彻执行〈中国共产党纪律处分条例〉的补充规定》《关于军队贯彻落实〈党政机关厉行节约反对浪费条例〉的措施》等系列规范。抓住军队领导干部这个“关键少数”,制定了《军队党员领导干部参加党的组织生活若干规定》《严格军队党员领导干部纪律约束的若干规定》《军队领导干部经济责任审计规定》《军队行业部门廉政主管责任规定》以及《军队领导干部秘书管理规定》等系列法规规范。另外,先后在2014年3月颁布《关于提高军事训练实战化水平的意见》,2016年11月制定《加强实战化军事训练暂行规定》,2017年12月发布新修订的《中国人民解放军军事训练条例(试行)》,2019年2月发布《中国人民解放军军事训练监察条例(试行)》,2020年1月印发新修订的《军队基层建设纲要》,等等,为推进军事训练制度化和规范化,聚焦备战打仗主责主业提供了法规制度保障。

在庆祝中国共产党成立100周年大会上,习近平总书记宣布坚持依规治党,已经形成比较完善的党内法规体系,这意味着比较成熟的党的军事法规体系已经形成。在此基础上,推进党的军事法规高水平建设和高质量发展,加快形成更加完善的党的军事法规体系,必须紧密结合新时代国防和军队全面深化改革,结合领导指挥体制改革、规模结构和力量编成改革、军事政策制度改革有序展开。在进一步深化军队党的建设制度改革,完善军队党的政治、组织、思想、作风、纪律建设中,加快党的军事法规体系化建设进程,尤其根据形成维护党中央权威和集中统一领导、确保党对军队绝对领导的军队的重大政策制度需求,坚持系统论思想方法和党的军事法规和国家军事法律一体建设的思路,加快立改废释,补短板、强弱项、堵漏洞、填空白,在不断创新党的建设制度、军事力量运用政策制度、军事力量建设政策制度、军事管理政策制度的基础上,积极回应2018年11月习近平总书记在中央军委政策制度改革工作会议上提出的“军事法规法典化”重大命题,(37)《中央军委政策制度改革工作会议召开 推进军事法规法典化》,载《北京青年报》2018年11月15日,第3版。适时启动军事法规法典编纂工作,以法典化提升党的军事法规体系化、中国特色军事法治体系化水平。

结语

中共十八大以来,党中央对国防和军队建设作出了一系列重大决策部署,不断推进国防和军队现代化,致力于将人民军队全面建成世界一流军队。与此相适应,在习近平强军思想和习近平法治思想指导下,坚持依法治军,党的军事法规和国家军事法律以及军事法治建设不断取得新进展,以党章和宪法为根本制度依循,坚持依法治国、依规治党、依法治军有机统一,加强党的军事法规制度和国家军事法律制度一体建设,推进党的军事法规和国家军事法律同构中国军事法治,为新时代军事法学创新发展确立了前提、奠定了基础。加强新时代军事法学研究,应当坚持以习近平强军思想和习近平法治思想为根本思想指引,面向依法治军制度创新、实践探索和理论突破,立足于党的军事法规和国家军事法律一体化建设,重述军事法的概念、形态和体系,建构我国军事法学自主的知识体系,重构军事法学学术体系和学科体系,为中国特色社会主义法治理论创新发展作出应有的贡献。