农村土地流转利益冲突问题分析

刘娟，詹荣花

（闽南理工学院财务与会计学院 福建，泉州 362700）

农村经济的发展影响着我国经济的整体发展速度。而农地流转是影响农村经济发展的重要因素。改革开放以来农村土地的流转政策和制度一直在调整变化。最初的家庭联产承包责任制实现了农村土地承包经营权和所有权的分离，为农村土地流转奠定了基础。1982—2014年之间中央多次出台了多项政策鼓励并规范农地流转，以促进农村经济的发展。2020年政府开展国家数字乡村试点，首次将“区块链”写入一号文件。2021年，中央一号文件明确指出要推进农业现代化建设，吸引各方人才，支持乡村产业发展。随着一系列政策的出台，农村土地流转的规模越来越大，参与流转的主体也从单一到复杂。不同的流转主体对流转利益的分配要求不同，这就导致了大量的流转利益冲突。在此背景下，本文通过对我国目前土地流转状况，流转主体及其利益诉求进行分析，探讨利益冲突诱发的原因，对冲突治理提出针对性的建议。

1 我国农地流转的现状

1.1 农地流转参与主体涉及面广

随着流转方式的多样，参与农地流转的主体也逐渐多元化。从官方公布的2020年农地流转的去向可见，参与的主体有农户、企业、专业合作社以及其他主体。农地流转从最初农户间的自发流转，转向了村集体参与的统一流转，并且随着现代化技术的应用和规模化的生产经营，一些以农产品相关或者与农业耕种相关的企业也参与到流转中。还有一部分掌握了种植技术和积攒了一定经济实力的种田能手也通过土地流转，逐渐成为了规模经营的主体。

1.2 流转方式多样

与地域特色相适应，为满足农地规模经营的需求，浙江沿海主要是采取转包的流转形式，农户在原有的承包关系下，自主将土地的经营权转包给种粮大户，或者由村集体代耕，同时收取一定的费用。安徽小岗村最先实行了反包倒租的方式，由村集体组织出面协调，将农民已有的承包地重新集中，再出租给种田大户和能手，农民在收租的同时也实现了土地的适度规模经营，提高了土地的效益。在上海南部奉贤地区，农户自愿协商将土地的经营权折价入股企业，或者组成农业生产合作社，以实现农业产业化合作。在广东沿海地区，村集体组织根据不同的土地功能结合本地的经济发展特色，将土地划分为基本农田、经济发展区域、商住区域，村集体内部农户可以用自己的土地承包经营权入股并参与非农生产的利润分红。这四种土地流转模式中，入股和专业合作社以农民有较强的市场意识和稳定的非农收入为基础，并且要求当地的农地有较高的市场价值。所以，这两种流转方式适合经济发达的农村区域。

2 农地流转中主要利益主体的识别与利益诉求分析

农地流转中的利益相关者主要是指，因农地流转受损或者受益的个人或者团体。由于不同的流转主体对利益的诉求不同，根据我国农地所有权和承包经营权相分离的制度以及流转的方式，土地流入方主要有：农民、政府、村集体组织、土地受让方。土地流出方主要有：村集体组织、农民。管理机构与中介平台主要有：国土主管部门、裁决机关、信息服务平台、律师事务所。

2.1 农户

农地流转中的农户最直接的利益诉求是流转租金收入。作为流转中的直接参与者，农民的收入来自于耕种的土地，因此在参与流转时出于对长期生活的保障会要求更多的利益分配。而且大多数的农民没有基本的社会保障，作为土地出让方的农户希望土地流转的价格越高越好，从而获得更高的收入。

2.2 企业

伴随着惠农政策的出台，不少企业为了追求更大的经济利益也积极参与农地的流转，因此成为了农地流转的受让方。随着企业的加入，不少农户为了获得非农产业的收入，将自己承包期内的土地经营权通过折算入股或者出租等方式流转给企业。企业以追求利润最大化为目标，自然希望以低价获得土地的经营权，这就与作为土地出让方的农户产生直接的利益冲突。

2.3 村集体组织

根据我国土地法的规定，农村土地的所有者是村集体组织，它既是政府职能的代表，也是农民群众自治的代表。所以在农地流转的过程中，一方面要为农民争取更多的利益改善生活环境，发展集体经济，维护农民的切身利益，另一方面要贯彻落实上级领导部门的各项方针政策，树立村集体组织的政治形象，以获取更多的政治资源。当两者不能同时兼顾时就会产生矛盾冲突。

2.4 政府

政府职能贯穿了土地流转的整个过程，前期需要制定符合经济发展的政策，后期要监督管理流转的行为，在农地流转出让方和受让方之间起到桥梁的作用。一方面，政府希望通过农地流转吸引更多有发展前景的企业，通过新项目获得更多的税收，提高政绩，同时推动当地的农村建设与发展。另一方面，政府作为权威部门需要在现有的流转机制中发现问题，以完善相关的制度，确保乡村资源合理利用，保障农民的生活质量，维护政府在人民群众心目中的公信力。

3 农地流转中主要的利益冲突分析

3.1 农户与农户之间的利益冲突

农户与农户之间的利益冲突是农地流转中最为普遍的。农户之间的流转通常是熟人之间自发的行为，因此基本不会签订书面协议，口头约定就完成了土地经营权的出让。达成协议以后，受让方在流入的土地上创造价值，付出劳动和时间，而出让方会选择其他的谋生之路，比如外出务工等。在金融危机时，就业环境不好，为了缓解就业压力，政府出台了一系列惠农政策和返乡创业补贴，鼓励农民返乡就业创业。在这种情况下原来的农地出让方就想收回土地的经营权，而受让方已经投入了成本，便不愿意将土地流转出去，协商失败很容易发生矛盾。一旦发生纠纷又没有书面文件作为依据，给解决问题带来了困难。

3.2 农户与企业之间的利益冲突

农户与企业之间的利益冲突是长期存在的。在最初流转时，农户期望收到更高的租金，企业希望付出更少的成本，双方利益最大化的基础是减少对方的利益。在签订流转合同时也不会事先约定根据市场价格调整后期的收益分配，农民基本也享受不到土地的增值利益。从《土地流转大数据分析报告》的相关数据可以看出来，我国土地流转的价格区间跨度大。在经济发达的北京上海等地土地流转的平均定价在2.1～2.7 万元/公顷/年，在欠发达地区的河南、河北等地区流转平均定价在1.2～1.8 万元/公顷/年，在落后地区的西藏、甘肃等地流转平均定价，普遍低于国内均价。综合来看，我国的农地流转均价在1.2～2.7 万元/公顷/年。以果园投产为例，苹果每公顷产出量大概在9～12 万斤，根据每斤3 元的价格，每公顷收益水平在27～36 万元，如果一公顷地的平均收益31.5 万元，除去12.6 万元的成本费用，每公顷可获得净收益18.9 万元，有好的品种价格甚至高出3～4倍。相比之下，农民的租金收入明显偏低。

3.3 企业与地方政府之间的利益冲突

政府在农地流转中扮演者支持者、管理者、服务者的角色。政府为了发展当地农村经济常常颁布一些优惠政策来支持企业参与农地流转。企业为追求利润最大化通常会放弃收益较低的农作物而更倾向于种植收益较高的经济作物。“非农化”和“非粮化”带来的耕地质量下降会危机国家的粮食安全，此时，政府需要发挥管理者的功能，政府与企业双方的利益诉求不一致会导致冲突爆发。

3.4 农户与地方之间的利益冲突

地方政府可以帮助农户高效、规范、科学的进行农地流转，因此政府在农地流转中起着至关重要的作用。但是政府与农户追求的利益目标不同，农户注重流转收益，政府更注重政绩目标。在现阶段政府考核机制下，政府注重城市化和工业化带来的财政收入，这样就会出现更改土地用途的现象，在这个过程中政府处于强势地位，会危及到农户的正当利益。

4 农地流转中利益冲突产生的原因

4.1 流转市场机制不完善

现阶段我国农地流转的市场机制不完善，没有明确的流转制度，流转价格的制定也没有明确的标准，没有合理的价格评估标准。流转价格大多数是以每亩地的粮食产量来确定，这样不能真正体现出土地的价值。在农地流转中，中介组织也扮演了重要的角色，但是我国为农地流转服务的中介组织机构较少，而且获取流转信息的渠道有限，无法发挥中介的效用，不能有效的服务于农地流转。同时，我国对于中介机构的管理欠缺，在利益的驱使下中介机构会为不当交易提供机会，从而损坏农地流转主体的利益。

4.2 农村土地增值收益分配不公

随着农地流转的市场化，农业耕种的规模化，为种粮大户和企业带来了更大的增值收益，但是这些增值收益并没有分配给出让经营权的农户，面对不公的收益分配必然会引发群体性的利益冲突。比如，当土地在村集体主导的集体流转下产生的流转费用和补偿费用都是先支付到村集体，再由村集体分配到农户。由于缺乏监督机制，村干部容易谋取私利，直接侵害了农户的利益，一旦事发必然会引发冲突。

5 缓解农地流转利益冲突的建议

农地流转中涉及的主体较多，面对不同主体之间产生的利益冲突政府应从不同的角度去规范和治理。

5.1 规范土地流转市场机制

解决农地流转利益冲突重在防范。为了保障农业经济健康有序的发展，避免流转利益冲突的爆发，政府应从农地流转用途的规定、流转价格的制定、流转合同的签订、以及后续的变更等制定相应的法律法规来规范流转中各个环节。在流转之前明确土地的用途就不会因为流转之后改变农地用途导致的土地污染而发生冲突。制定流转价格的参照标准，在合同中提前约定收益的分配等内容。从流转前、流转中、流转后都能做到有法可依，这样能很大程度上避免冲突的发生。

5.2 完善农地流转收益分配制度

农地流转的收益分配是农户最关心的问题，收益分配不合理会导致冲突频发，因此完善合理的收益分配制度对保护流转主体的利益至关重要。一方面，在收益分配时需要增加补偿范围。目前我国农地流转的补偿范围单一，大多数只对流转面积进行补偿，缺乏对农民的失业补偿，或者因为环境污染、空气污染等给农民造成的健康危害应给予的其他隐形补偿。另一方面，应该以政府为主导，建立合理的补偿标准。我国南北地区差异大，沿海地区与内陆地区经济发展差距明显，尤其是西北地区，由于气候等原因，农村的经济发展比内陆大多数农村落后。政府应当参照当地的物价水平、农户的消费水平、农地流转市场等因素制定合理的补偿标准。

6 结语

农地流转是我国传统农业走向现代农业的必由之路，农地流转随着市场经济的发展而产生。由于我国农地流转的法律法规不健全，农地流转的市场发展不成熟，相应的服务机构没有跟上等原因导致各种因农地流转而产生的利益冲突。通过分析不同流转主体之间利益冲突，找出预防或者解决农地流转利益冲突的路径，维护农村社会稳定，完善农地流转利益冲突治理机制尤为重要。