海塘工程建设与管护体制及技术探讨

赵 磊，陈光耀，金大龙

（浙江省水利河口研究院 (浙江省海洋规划设计研究院)，杭州 310020）

浙江省地处东南沿岸，岸线曲折绵长，境内海岸线（包括海岛）长约6600km，每年7-10 月为台汛期，易遭受台风影响，沿海风暴潮频发[1]。面对这种情况，为提高沿海地区防御风暴潮的能力，适应经济社会发展需要，浙江地区人民沿海修筑了规模宏大的海塘工程。浙江海塘工程护卫着沿海平原、岛屿及苏淞南缘地区，区域内人口稠密，经济发达，直接保护着浙江境内7 个设区市42 个县（市、区），涉及2000 余万人口和将近140 万hm2耕地，直接保护区内经济总量约占浙江全省的80%，决定了海塘在浙江沿海经济社会发展中的重要地位。在全省经济发展步伐持续加快的背景下，因人口数量的增长，经济规模的拓展，海塘防御标准已经和保护对象重要性出现了不匹配的情况，亟需根据实际进一步做好海塘工程进行建设维护与保养工作。故而文章从浙江省海塘工程及管理现状、存在的主要问题、建设管护体制机制及技术等方面出发，分析研究加强海塘工程建设与管护的措施，以期提升海塘工程建设与管护水平，从而更好的发挥生态以及减灾降灾之效。

1 浙江省海塘工程及管理现状

1997 年第11 号台风“温妮”在浙江省台州市温岭市石塘镇登陆，台风登陆时，恰逢天文高潮，沿海出现特大风暴潮，浙江全省损毁海塘达776km，直接经济损失近200 亿元。1997 年10 月，浙江省委、省政府作出“全民动员兴水利、万众一心修海塘”的重大决策，决定花3~4a 时间，以“勒紧裤带、砸锅卖铁也要把海塘建设好”的精神，建设千里标准海塘[2]。之后又实施了“强塘固房”工程，浙江省逐步形成了一线海塘为主、二线海塘为辅的防台御潮工程体系，并成功地抵御了历次台风暴潮袭击。截至2019 年底，浙江省已建成标准海塘约2800km，其中一线标准海塘约2000km，防御标准在200a 一遇及以上的长度约占1%，50a 一遇占56%，50a 一遇以下29%。

在实施标准海塘建设的同时，加强海塘建设与管理法规制度和技术标准体系建设。1999 年，浙江省在全国率先颁布了专门针对海塘建设与管理的地方性法规《浙江省海塘建设管理条例》和技术标准《浙江省海塘工程技术规定》。2016 年，浙江省全面推行水利工程标准化管理，制定发布了《浙江省海塘工程管理规程》，对海塘工程日常管理、检查观测、维修养护、应急管理进行规范。2021 年，《浙江省海塘安澜千亿工程建设规划》正式实施，浙江省痛下决心投资千亿元，要建设安全可靠、绿色生态、功能综合、运行高效的海塘工程体系，从而打造浙江沿海生命线、风景线、幸福线。

2 存在的主要问题

2.1 安全隐患问题

海塘又称海堤，是沿海岸修筑的挡潮防浪的堤，长期经受潮浪的冲击，特别是在台风暴潮冲击下，就会暴露出安全隐患问题[3]。《浙江省海塘建设管理条例》明确规定，县级以上水行政主管部门应当按照分级管理权限定期对海塘安全进行鉴定。根据《浙江省海塘工程安全鉴定管理办法》规定，海塘工程实施定期鉴定制度，首次安全鉴定应在建成后10a 内进行，以后每隔8~10a 进行一次，但部分海塘工程安全鉴定工作不到位，存在安全鉴定超期现象，导致海塘安全状况掌握不及时。同时，《浙江省海塘防御能力评估报告》（2018 年）成果反映，浙江省有485km 海塘存在沉降偏大、结构薄弱、标准偏低等问题，沿塘存在115 座病险水闸。

2.2 防御标准问题

浙江省一线标准海塘虽形成了大小不一的闭合区，但因地域差异、建设时序不同、区域功能定位特色等因素，部分海塘存在未闭合、设防标准不一致等问题[4]。以钱塘江北岸保护区为例，同一保护区涉及大城市、小城镇、农村、企业等，设防标准50~500a一遇，局部标准低，成为整个闭合圈的短板。根据《浙江省海塘防御能力评估报告》（2018 年）等资料，防御标准现状与目前发展需求不匹配的海塘有164km，有些海塘甚至是非标准海塘，沿海重点城市、重大产业平台、重点能源基地、主要城镇等区域海塘防御标准偏低。

2.3 功能融合问题

经过多年建设，浙江已形成了较为完整的防台御潮体系，但在以往海塘工程建设中，受资金、土地条件和建设理念的限制，海塘工程在规划设计时，在功能上往往局限于防潮（洪）、排涝等基本功能，在生态、交通、市政、景观、文旅等功能上考虑不够，对照在确保海塘安全的前提下，发挥海塘工程“安全+”综合功能的要求，存在功能单一，综合利用不够的问题[5]。

2.4 管理体制机制问题

根据《浙江省海塘建设管理条例》规定，海塘所在地的设区市、县（市、区）水行政主管部门和乡（镇）人民政府应当按照海塘的受益范围或者重要程度，确定相应的管理机构或者专门人员，负责海塘的日常巡查和维护的具体工作[6]。但由于海塘工程权属复杂，涉及乡（镇、街道）、村和水利、城建、航运、电力、农业、国土、旅游等多部门，海塘工程产权不够清晰，管理责任主体不够明确，管理技术力量薄弱，管护资金来源不足，海塘工程建设和运营尚未形成良性循环，特别是大量的农村集体经济组织所有的海塘工程，管护不到位现象较为普遍，甚至存在失管现象。

2.5 管护技术手段问题

当前，海塘工程管护基本仍以传统手段为主，人工观测作为海塘日常监测的主要方式，受限于基层管护人员培养困难，专业技术能力较低等因素影响，导致海塘管护水平难以提升，存在以巡查代替管理的现象[7]。海塘沉降变形、渗漏、裂缝、潮位（涌潮）等自动化观测设施严重不足，数字化管理尚处于起步。同时，集体经济组织和企业所有的海塘一般没有专门管理机构，也没有专业技术管理力量，管理手段更为落后。

3 加强海塘工程建设与管护对策措施

3.1 加快海塘工程加固提标建设

中央财经委员会第三次会议明确提出，要针对关键领域和薄弱环节，推动建设若干重点工程，实施海岸带保护修复工程，建设生态海堤，提升抵御台风、风暴潮等海洋灾害能力。2020 年省政府工作报告明确提出实施海塘安澜千亿工程。要以此为契机，加快海塘工程加固提标，及时消除海塘安全隐患；全面分析沿海地区防御风暴潮需求，适度提高海塘防御标准。重点解决结构偏弱、沉降偏大、等级偏低的三类问题海塘，对无法达到相应设计防潮标准的海塘，通过除险加固恢复其原设计标准，对现状防潮标准偏低的海塘，通过提升改造工程使其与周边高标准海塘形成闭合[8]。对于满足当前防潮标准的海塘工程，可以采取塘前消浪、塘身拼宽、塘后排泄、通道畅通等综合安全措施，进一步海塘防潮能力和安全可靠程度。新建或改造海塘工程时，应对照保护区内远期发展规划需求，按照更高标准、更高等级的要求建设标准海塘，逐步提高海塘整体防潮能力。同时，需紧贴海塘验收工作开展，做好新建海塘工程设计、施工、管理等相关资料收集整理以及汇编保存，结合水利工程数据库建设要求，将海塘基本工况采集录进数据库，为后续防汛以及维护管理工作的开展提供便利。

3.2 及时组织开展海塘工程安全鉴定

县级以上水行政主管部门应按照《浙江省海塘建设管理条例》规定，组织开展海塘安全鉴定工作，督促海塘业主或海塘管理单位按照《浙江省海塘工程安全鉴定管理办法》等规定，对已到达安全鉴定年限、遭遇超设计标准风暴潮、工程发生重大事故或出现影响安全异常情况的海塘工程进行安全鉴定。建立海塘安全鉴定动态管理制度，梳理超期未鉴定海塘工程清单，并限期完成安全鉴定。对安全鉴定为二类、三类海塘，以安全鉴定（认定）结论为基础，有针对性地实施加固处理，及时消除海塘安全隐患。

3.3 全面推行海塘工程“三化”管理

坚持建管并重，加强海塘工程全生命周期管理，全面推行海塘工程产权化、物业化和数字化管理。依法依规全面划定海塘工程管理和保护范围，对权利归属明晰、审批手续完备、已竣工验收的海塘工程及时办理不动产登记颁证；对手续不全、达不到登记条件的，要摸清情况、分类处理，完善相关审批验收手续，积极争取办理不动产登记颁证。倡导物业化、产权化、数字化管理，加快落实海塘工程不动产登记、集约管理以及管养分离、沉降自动化监测设置等举措，即：第一、把物业化管理作为海塘工程管护主要模式，产权人无管护队伍或管护能力弱的，应将海塘工程管护推向市场，并将工程管护主体和服务主体履约情况纳入全国信用信息共享平台，对严重失信行为责任主体按规定惩戒，提升海塘工程专业化、标准化管理水平；第二、打造一批数字海塘，基于遥测遥感+物联感知技术，建立工情、潮情自动感知体系，多维度、全要素掌握海塘工程安全运行状况；基于GIS+BIM 建模技术，构建重点海塘工程三维仿真模型，为全方位、全生命周期工程管护提供空间与可视化支撑；基于视频AI 分析、水下机器人及其他遥测遥感技术，对海塘工程实施全方位视频监控、水下地形监测，促进海塘建设管理智能化、一体化以及标准化水平提升。

3.4 加强海塘工程日常管护

进一步完善海塘管理制度标准，适时修订《浙江省海塘工程管理规程》，严格依标管理。对海塘工程巡查、观测监测及沿塘设施操作等，按照规程规范设置标准化、数字化约束控制指标，对注册登记、控制运用、安全检查、安全监测、安全鉴定、维修养护、应急管理、工作总结等有具有时间限定的工作事项，建立自动提醒督促机制。建立海塘工程管护线上线下监管和定期考核通报机制，确保海塘工程管护各项工作做到位。

3.5 联合执法提高监督检查力度

若要进一步高质量的落实海塘维护管理工作，保障公众生命财产安全，还需结合《浙江省海塘建设管理条例》以及相关法规政策，根据当前海塘建设以及维护管理过程中存在的塘渣损坏、建筑物繁多等一系列具体情况，依照各闭合区以及流域特征，倡导并实施联合执法非常重要。故而地方水行政主管部门需主动积极的和海洋、属地、城管、公安等执法主体进行对接，进行相对完整的水政执法网络体系建构，做到政府引导、社会参与，分级开展，全面规划，持续推进，实现海塘监管养护水平的提升，使海塘工程价值得到最大程度的发挥。此外，应强化联合执法队伍中各支队伍综合素养建设，促其理论水平以及专业技能均不断增强，能够协作起来解决海塘建修维护过程中所遇到的各种问题，使海塘能够持续发挥防台御潮能力。

4 结 语

海塘工程作为沿海地区抵御潮水入侵、防御风暴潮的重要水利工程，实质即活着的历史，而加强海塘保护也就是在进行历史保护，是保护祖祖辈辈共同生活城市的表现，故而通过加快海塘加固提标、及时开展安全鉴定与除险加固、全面推行“三化”改革和加强日常管护等工程措施和管理措施，进一步提升海塘防御标准和管理能力，确保海塘工程安澜，对于促进沿海地区高质量发展以及维护公众生命财产安全具有重大意义。