我国中等职业教育学生资助政策研究 ＊

邱小健 李江楠 邱 恬

（1.赣南师范大学教育科学学院，江西赣州 341000；2.华东师范大学教育学部，上海 200062）

2019 年1 月，国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》，明确提出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”（国务院，2019）。中等职业教育是与经济社会发展联系十分紧密的教育类型，大力发展中等职业教育，是将我国人口压力转化为人力资源优势的重要举措，是促进扩大就业、改善民生、助力乡村振兴发展的有效途径。完善的中等职业教育学生资助政策，能够为广大适龄青少年提供入读中等职业学校必要的学习和生活经费支持，是提高中等职业教育吸引力和“职普比”的重要手段，是促进中等职业教育高质量发展的重要保障。

一、问题的提出与分析框架

（一）问题的提出

新中国成立以来，我国颁布了一系列中等职业教育学生资助政策。改革开放以后，我国政治、经济、文化等领域进行了深度变革，中等职业教育学生资助政策也进行了相应的调整。党的十八大以来，国家对中等职业教育十分重视，中等职业教育学生资助政策体系日益完善。但面对国家乡村振兴发展战略和中等职业教育现代化发展新形势，中职学生资助政策仍有许多不足之处，特别是在提高中等职业教育吸引力、促进职普比提升等方面，其作用和功能没有得到充分发挥。从中等职业教育吸引力方面看，现阶段绝大多数学生和家长仍认为上职业学校低人一等，不愿主动选择中等职业教育；从职普比看，2010 年，我国职普比为4.8∶5.2，随后若干年，中职学校数和在校生数出现双下降，目前4.2∶5.8 的水平与10 年前相比差距较大。当前我国正处于产业转型升级关键期，亟须大量技术技能人才支撑。中等职业教育作为一种生产性与职业性相结合的类型教育，实际上也满足了一些有意习得一技之长的学生成才成长的需要，只要采取切实有效措施加强学生资助政策改革，是可以进一步提升资助政策激励效应，进而增强中等职业教育对学生及家长的吸引力、提升职普比的。在新的历史发展时期，如何进一步完善中职学生资助政策，充分发挥政策的激励作用以提升中职教育吸引力，发挥中等职业教育作为“稳就业”的连接器与助推器的重要作用，是一个值得研究的重大现实问题。因此，我们有必要对新中国成立以来中等职业教育学生资助政策进行全面系统的梳理，分析政策构成要素及其各要素演变及发展历程与特点，厘清我国中职学生资助政策发展脉络，总结实践经验，探寻政策不足之处，为进一步完善并建构新时代中国特色社会主义中等职业教育学生资助政策体系提供有益参考。

学术界对中等职业教育学生资助政策进行了广泛的研究，研究成果主要体现在以下几个方面。一是关于中等职业教育学生资助政策的历史研究。刘红认为，新中国成立后中等职业教育学生资助制度可以划分为三个阶段，即人民助学金制度时期、奖学金为主的资助制度时期和中职资助体系建立时期（刘红，2010）。余桃桃认为，新中国成立70 年来，我国中职学生资助政策历经四个阶段的发展，已经形成了比较完善的现代化资助体系（余桃桃，2019）。二是关于中等职业教育学生资助政策的理论研究。周洪宇认为中等职业教育属于公共产品或半公共产品，是政府应负责的，对其进行资助甚至对其实行免费是合理的（周洪宇，2009）。黄辉对全国普通高中和中等职业学校的学费进行了对比，认为建立和完善中职学生资助体系具有重要意义（黄辉，2007）。三是关于中等职业教育学生资助政策财政责任研究。毕鹤霞基于评价的研究范式，认为政府是中职教育经费资源保障的“应然”依靠，承担财政经费供给是其义不容辞的责任（毕鹤霞，2011）。董天鹅根据各级政府的财政能力，提出了我国东部、中部、西部三类地区中央和地方各级政府对农村中等职业教育学生资助的财政责任（董天鹅，2011）。四是关于中等职业教育学生资助政策实施效果的调查研究。陈远远和周谊抽取具有代表性的东、中、西部各三省市进行调查研究，认为中职教育免费政策将成为推进西部少数民族地区教育、经济和社会和谐发展的重要力量（陈远远，周谊，2010）。陈胜祥基于浙江、江西、青海三省的调查结果发现，免费政策在实施的过程中有效达成了“资助涉农专业”的预期目标，但在“促进中职招生”和“资助贫困学生”两个目标维度上存在严重失灵（陈胜祥，2011）。五是关于中等职业教育学生资助政策存在问题的研究。龚筠茜和邱小健认为我国中职教育学生资助政策存在政策体系设计不健全、家庭经济困难学生认定标准不清晰、助力家庭经济困难学生综合素质培养乏力、社会力量参与中职学生资助不足等问题（龚筠茜，邱小健，2018）。六是关于中等职业教育学生资助政策的国际比较研究。臧志军对美国等福利制度较为发达的国家的中等职业教育免费制度进行了分析，发现其在免费内容、免费对象、投入途径等方面存在共性规律，同时在实际实施过程中又面临着个性的挑战与矛盾（臧志军，2007）。七是关于中等职业教育学生资助政策完善对策的研究。周洪宇认为可以考虑采取与之前实施义务教育免费相同的思路，实行“分类承担，分步实施”的中职教育学生资助政策（周洪宇，2009）。佛朝晖建议在中等职业教育资助体系中缩减贷款和助学金所占的份额，提高对学生具有激励作用的奖学金比例（佛朝晖，2010）。总体而言，当前我国学术界关于中等职业教育学生资助政策的全方位、立体化、系统性的研究比较欠缺，尤其是对新中国成立70 多年以来我国中等职业教育学生资助政策的分析研究非常少，迫切需要加强这方面的研究。

（二）分析框架

学生资助政策属于社会福利政策范畴。社会福利是指国家和社会为改善国民的物质文化生活条件，提高生活质量，而依法向国民提供的各种津贴补助、公共设施和社会服务（中国社会工作教育协会，2004，第28 页）。教育福利是国家和社会以免费和资助补贴等方式向国民提供教育机会和教育条件的社会福利事业，包括普及义务教育、成人教育福利补贴、在校生的福利补贴和奖励，以及学生假期购票优惠制度，或者提供非义务教育学费的减免优惠等（沈晓颖，2012，第16 页）。中等职业教育学生资助政策是由国家和社会以免费和资助补贴等方式向国民提供中等职业教育机会和教育条件，包括中职在校生的资助补贴如奖学金、助学金及学费减免等，是教育福利政策体系的重要组成部分。

近年来，社会福利政策已成为学术界关注的重要话题。美国加州大学伯克利分校的著名学者吉尔伯特（Neil Gilbert）和特雷尔（Paul Terrell）提出的分析框架，是目前公认最有代表性的社会福利政策分析框架。他们认为，对于社会福利政策的分析可以从以下五个问题来进行：（1）为谁提供（who）。社会福利政策是有目的的再分配行为，是关于提供给谁和怎么分配的问题。（2）提供什么（what）。社会福利政策关心给受益人提供什么样的内容，满足受益人的需求和提高福利水准。（3）如何提供（how to deliver）。健全的社会福利政策传达体系是达到预期目的的重要环节，把资源分配给受益者需要有效的方式。（4）如何筹集资金（how to fund）。社会福利政策的财源是政府和民间团体支出的公共经费和民间资金。（5）为何提供（why）。即资助的价值观或价值取向是什么（Gilbert & Terrell，2003）。

我国学术界运用Gilbert & Terrell 分析框架，对教育福利政策进行了深入研究，内容涉及幼儿园教育福利政策、义务教育福利政策、高校家庭经济困难学生资助政策等，取得了较好的研究成果，对于本文具有较大参考价值。中等职业教育学生资助政策作为教育福利政策的重要组成部分，运用Gilbert &Terrell 分析框架对其进行分析，具有很强的适切性和解释力。借鉴Gilbert & Terrell 的分析框架，本文建立中等职业教育学生资助政策“5W”分析框架：（1）资助对象（whom）；（2）资助内容（what）；（3）资助方式（which）；（4）资助主体（who）；（5）资助价值观（why）。

二、我国中等职业教育学生资助政策的简要回顾

我国中等职业教育学生资助政策经历了不断调整的变迁历程。本文依据我国社会发展时代背景，国家宏观政治、经济和文化制度的变迁，以及中等职业教育资助政策发展的“关键节点”，结合已有的学术研究，将中等职业教育学生资助政策分为四个阶段：人民助学金阶段、助学金与奖学金相结合阶段、奖学金与贷学金相结合阶段和国家助学金与免学费为主的多元化发展阶段。

（一）人民助学金阶段（1949—1985）

1949 年新中国成立后，国家百废待兴，各行各业急需具有一定技术水平以及操作实践能力的社会主义事业的建设者，中等职业学校作为培养职业技术人员的机构，国家高度重视其建设与发展。在我国当时高度集权的政治体制和计划经济体制下，国家对教育事业“大包大揽”，在中等职业教育学生资助领域，采用人民助学金政策，形成了我国中等职业教育学生资助政策的“底色”。1949—1952 年，中职学生资助实行“人民助学金”为主的政策模式。1952 年7 月，政务院颁布《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，明确指出“三年以来，全国高等学校及中等学校的学生待遇，一般已实行一定款数的人民助学金制，少数已实行全部供给的公费制”，为“逐步统一学生待遇的标准”，决定把“公费制一律改为人民助学金制”。此后的很长一段时间，中职学生资助均以“人民助学金”政策为主基调。国家根据财政情况和物价水平动态调整人民助学金标准，人民助学金制度逐渐规范化。例如，1963 年8 月，国务院批转《教育部关于调整中等专业学校学生人民助学金问题的报告》，把人民助学金的“发放范围调整为各校学生总数的60%—80%”，但“中等师范学校和护士、助产、艺术、体育、采煤等专业的学生，以及由人民公社保送入学的学生，仍全部发给助学金”（全国学生资助管理中心，2019）。1966 年，中等职业教育人民助学金制基本中断。1977 年12 月，教育部、财政部颁布《关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的办法》，人民助学金政策得以恢复。1978 年改革开放以后，我国中等职业教育继续实行人民助学金政策。

（二）助学金与奖学金相结合阶段（1986—1993）

20 世纪80 年代以来，我国加快改革开放的步伐。1985 年5 月，中共中央颁发《关于教育体制改革的决定》，指出“要从根本上改变我国教育事业的落后状况和教育体制的弊端，必须从教育体制入手，有系统地进行改革”，同时指出职业技术教育是“整个教育事业最薄弱的环节，一定要采取切实有效的措施改变这种状况”（魏礼群，2018，第41—42 页）。随着改革开放的深入推进，我国中等职业教育事业发展越来越快，人民助学金政策越来越不适应经济社会和中职教育发展的形势。在此背景下，1986 年6 月，《国务院批转国家教育委员会、财政部关于改革现行普通高等学校人民助学金制度报告的通知》（下称《国务院批转通知》）提出，不少地方和学校评定人民助学金办法不够合理，管理上存在混乱现象。因此，“改革人民助学金制度，实行奖学金和学生贷款制度”（国务院，1986）。《国务院批转通知》的颁布，标志着延续了38 年的人民助学金政策逐步退出历史舞台。中等职业教育学生资助政策根据国家文件要求进行了相应改革，1986 年11 月，劳动人事部、国家教育委员会联合发布《关于颁发技工学校工作条例的通知》，规定“技工学校按国家计划招收的学生，实行助学金和奖学金相结合的办法”（劳动人事部，国家教育委员会，1986）。此后，中等职业教育开始实行助学金和奖学金政策，我国中等职业教育学生资助进入助学金与奖学金政策相结合的阶段。

（三）奖学金与贷学金相结合阶段（1994—2005）

从20 世纪90 年代开始，随着我国由计划经济体制向市场经济体制转型的纵深演进，“收费”“效益”成为教育改革的价值诉求，中等职业教育逐步实行收费政策改革。1991 年，国家教委等四部委下发的《中等职业技术学校收取学费的暂行规定》提出，“对中等专业学校（不含中师，下同）、技工学校和职业高中新入学的学生适当收取学费”（国家教委，国家物价局，财政部，劳动部，1991）。收费制度的实行，为中职学生资助改革提供了实践基础。1994 年，国家教委《关于普通中等专业学校招生和毕业生就业制度改革的意见》指出，普通中等专业教育属非义务教育，要逐步实行收费和奖学金、贷学金相结合的制度。学校等部门可设立奖学金，对品学兼优学生给予奖励。选择艰苦专业的学生，可减免学费或设立专项奖学金予以鼓励（《中国教育年鉴》编辑部，1995，第848 页）。该意见的颁布，标志着中职教育学生资助开始进入奖学金与贷学金相结合阶段。1997 年，国家教育委员会、国家计划委员会颁布《关于普通中等专业学校招生并轨改革的意见》（以下简称《招生并轨改革意见），规定中职学生全面缴费上学，并强调要完善奖学金、贷学金政策，对特困学生适当减免学费，建立健全对经济困难学生的资助政策，引导和鼓励学生参加勤工助学活动（国家教育委员会，国家计划委员会，1997）。1999 年，我国在北京、上海、天津等8 个城市进行了助学贷款试点工作，并于2000 年出台了助学贷款相关政策。中职学生贷学金更加丰富，中职教育学生资助进入奖学金与贷学金相结合的发展时期。

（四）国家助学金与免学费为主的多元化发展阶段（2006 年至今）

进入21 世纪以来，随着中等职业教育收费制度改革的持续推进，奖学金与贷学金相结合的资助模式越来越显示出其不足之处，学生资助政策“助困”功能失灵，家庭经济困难学生“上学难”的问题日益凸显，由此带来中职学校生源不足、中等职业教育吸引力降低的问题越来越严重。为保证不让一个学生因家庭经济困难失学，提高中等职业教育吸引力，国家开始调整与改革奖学金与贷学金资助政策体系。2006 年7 月，财政部、教育部颁布《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》（下称《若干意见》），决定“从2006 年起实行国家助学金政策，用于资助贫困家庭学生”，标志着国家助学金政策的实施，由此拉开了中职学生资助政策“多元化”改革与发展的序幕（财政部，教育部，2006）。2009 年12 月，财政部、国家发展改革委、教育部及人力资源社会保障部等四部委印发了《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（下称《免学费工作意见》），决定“对中职学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免学费政策”（财政部，国家发展改革委，教育部，人力资源社会保障部，2009），标志着免学费政策的正式实施。此后，中职学生免学费政策和国家助学金两大“国字号”政策得到了多次调整，相关政策继续支持为家庭困难学生提供助学贷款、困难补助和勤工助学的机会，为家庭经济困难且学习成绩优秀的学生提供奖学金，中职学生资助进入了国家助学金与免学费为主的多元化发展阶段。

党的十八大以来，我国高度重视中等职业教育，免学费和国家助学金政策进一步调整，政策资助对象范围进一步扩大，对“三区三州”等深度贫困地区中职教育学生资助给予了特别关照。2019 年6 月，财政部、教育部印发《关于调整职业院校奖助学金政策的通知》，决定“实行中等职业教育国家奖学金政策”，中职学生资助多元化政策内涵更加丰富，我国中等职业教育学生资助政策体系不断完善。

三、我国中等职业教育学生资助政策解析

根据上述“5W”分析框架，本文对我国中等职业教育学生资助政策进行解析。

（一）资助对象

1.从普遍性资助到选择性资助的转变

从资助对象来看，教育资助主要有普遍性资助和选择性资助两类。普遍性资助是指对所有学生实行的资助；选择性资助是指根据某些标准选择合适的学生进行的资助。新中国成立初期我国实行免费加人民助学金的普遍性资助，使得最贫穷家庭的孩子不会因为家庭经济困难上不起中职学校，但由于中职教育规模不大，能够享受免费政策的学生不多。1978 年改革开放以后，伴随着社会主义市场经济的建立和教育领域内的市场化改革，中职学校“精英教育”模式得到改变，越来越多的适龄学生进入中职学校学习，国家无力对所有学生实施免费加人民助学金资助，普遍性资助逐步被选择性资助代替。

2.选择性资助对象日益精准

20 世纪80 年代中期至90 年代中期，国家实行助学金与奖学金政策，“贫困”和“优秀”学生成为选择性资助的主要对象。20 世纪90 年代中期以后，伴随着中职教育收费制度全面“并轨”，学生资助采用奖学金与贷学金政策，“优秀”学生是首要资助对象，“特困”学生通过申请获得困难补助。进入21 世纪以来，随着国家经济实力的增长以及对教育公平理念的高度重视，“贫困”与“涉农专业”学生逐步成为选择性资助的主要对象。既然“贫困”与“涉农专业”学生是选择性资助的主要对象，那么什么是“贫困”与“涉农专业”便成了关键问题。关于“涉农专业”的概念，2012 年财政部等四部委颁发的《完善意见》明确规定，涉农专业是指2000 年教育部发布的《中等职业学校专业目录》中的农林类所有专业，这为精准识别“涉农专业”学生提供了依据。

但关于“贫困”的概念界定却不明确。从中职学生资助政策文本来看，往往笼统说成“经济确实困难”“家庭经济特别困难”“生活俭朴”等。例如，2006 年财政部、教育部《关于印发中等职业教育国家助学金管理暂行办法的通知》（以下简称《暂行办法》），没有对“家庭经济困难”的概念进行界定，只规定了申报国家助学金的五项基本条件（财政部，教育部，2006）。由于“贫困生”的标准没有清晰界定，给执行主体的中职学校在识别“贫困生”时带来了困惑。因为村、乡、镇或民政部门在给学生出具贫困证明时，由于把关严疏不一或贫困标准不同等因素，有些真正贫困的学生得不到资助，而有些家庭经济条件较好的学生反而能得到资助，造成了资助不公平现象。为了解决这个问题，2018 年1 月教育部等六部门颁发了《关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对中等职业教育“家庭经济困难学生”界定为“本人及其家庭的经济能力难以满足在校期间的学习、生活基本支出的学生”（教育部，财政部，民政部，人力资源社会保障部，国务院扶贫办，中国残联，2018）。中职“贫困生”认定标准更加清晰，“贫困生”识别更加准确。

3.政策实施评估

综上所述，我国中等职业教育学生资助的对象逐渐精准，重点关注“涉农专业”学生以及“贫困生”，其中精准认定“涉农专业”学生具有明确依据，但对“贫困生”认定仍存在一定的模糊性。虽然《指导意见》对中等职业教育“家庭经济困难学生”进行了界定，但仍然存在操作性不强的问题。例如，在认定依据上，把“学生家庭经济困难”作为主要依据，陷入了认定目标与认定依据“互为因果”的迷雾；在认定方法上，要求“坚持定量评价与定性评价相结合”，但对于如何建立科学的量化指标，如何进行定量评价，却语焉不详。当前中职“贫困生”认定多以档案、证明等纸质材料作为认定依据，存在一定程度的程序琐碎、主观判定、不够全面真实的种种弊端，不能如实反映学生真实的家庭经济收入情况，给资助工作带来一定的困惑。完善中职学生贫困认定标准，是中等职业教育学生资助政策体系构建的首要前提。在新的历史时期，如何进一步完善中等职业教育贫困生认定标准，提高“贫困生”识别精准度，仍然是一个需要认真思考和研究的问题。

（二）资助内容

1.从单一化到多样化的迈进

新中国成立初期，我国政府对中等职业教育学生实行人民助学金政策，资助内容相对比较单一。20 世纪80 年代之后，中等职业教育实行助学金和奖学金政策，20 世纪90 年代起，实行奖学金和贷学金政策，资助内容逐渐走向多样化。21 世纪以来，政府加大了对中等职业教育学生资助的政策供给，建立了助困、奖优和引导相结合的多样化资助内容架构，形成了国家助学金与免学费为主的多元化资助内容体系，资助内容实现了从单一化到多样化的转变。

2.资助内容日益丰富

党的十八大以来，中等职业教育学生资助政策不断改革与完善，不但资助政策的种类越来越多（例如2019 年新设了国家级奖学金），而且资助内容也越来越丰富。以国家助学金为例，随着党的十八大以来国家对中职教育贫困学生资助工作越来越重视，国家助学金在资助范围、资助金额和资助经费来源渠道等方面均得到了拓展。从资助对象来看，资助范围越来越宽，受益学生越来越多。2006 年《若干意见》和《暂行办法》的出台，开启了国家对中职贫困家庭学生进行专项资助的大门。2013 年6 月和2016 年12 月，财政部、教育部、人力资源社会保障部三部门印发《中等职业学校国家助学金管理办法》，把六盘山区等11 个连片特困地区和西藏及四省藏区、新疆南疆四地州中等职业学校农村学生全部纳入享受国家助学金的行列。从资助金额来看，从2006 年每生每年1 000 元上升到2013 年的每生每年1 500 元，2015 年又增加为每生每年2 000 元的资助标准，学生获得的资助额越来越高。从资助金的支付途径来看，不但利用国家财政预算资金，而且运用财政专项扶贫资金进行资助，形式更加多样。

3.政策实施评估

综上所述，我国中等职业教育形成了一套以“助困”为主要内容的学生资助政策体系，主要是向家庭经济困难的学生提供无偿经济资助，帮助他们“上得起”中职学校，助力提高中职教育吸引力。然而，一些中等职业教育学生资助政策服务于脱贫攻坚国家战略，具有时效性强的政策特点，存在资助内容延续性不足的问题。在庆祝中国共产党成立100 周年大会上，习近平总书记庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进”（习近平，2021）。进入“后扶贫时代”，我国出台了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景规划纲要》，提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”“接续推进脱贫地区发展”等发展规划，描绘了我国全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图。但在中职学生资助领域，相关部门没有出台延续上述资助内容的政策文件，致使中职教育学生资助工作产生偏差。2022 年2 月，有调查显示，“两成中职生称其家庭年收入在一万元以下，仍有学生会因家庭经济困难而出现辍学的情况”（田志磊，2022）。因此，在“后扶贫时代”，如何保持中职学生资助内容与“脱贫攻坚时期”有效衔接，以及如何创新设计和供给有利于提升中职教育吸引力的资助政策内容，更好地发挥中职学生资助政策的“助困”保障功能与激励作用，需要进行进一步的研究。

（三）资助方式

1.从单一式到多元混合式的演进

学生资助方式是指向学生提供资助的方式，包括直接资助和间接资助、显性资助和隐性资助等。直接资助指的是直接向学生提供学习和生活费用，可分为“赠予性资助”和“推迟付费性资助”。“赠予性资助”（gifted aid），是指由出资者将资金“无偿地”给予学生的资助，如奖学金、助学金等；“推迟付费性资助”（delayed payment aid），是指以帮助学生暂时解决困难，以便学生先求学，待毕业以后用未来的收入偿还教育成本的资助（曲香，2008）。间接资助方式是指不直接向学生提供学习和生活费用，而是通过一些优惠政策和特殊措施使学生得到间接的经济补偿。隐性资助方式指的是以不公开受助者信息的形式为贫困生提供学习和生活经费资助，达到既资助贫困学生，又确保其尊严不会受到伤害的效果。显性资助方式则是以公开受助者信息的形式为贫困生提供资助。

新中国成立初期至20 世纪80 年代中期，政府主要采用“赠予性资助”方式，为中职学生提供免学费和学习与生活津贴。20 世纪90 年代以来，除直接资助外，也开始采用间接资助的方式。21 世纪以来，我国既采用“赠予性资助”方式，向贫困生提供助学金、困难补助，向优秀生提供奖学金；也采用“推迟付费性资助”方式，鼓励商业银行为学生提供助学贷款。在间接资助方式中，中职学校为学生提供勤工助学机会，企业为学生提供顶岗实习机会。资助政策还为经济特别困难学生设立“绿色通道”，允许贫困学生先入学，再给予不同方式的资助。可以说，资助方式实现了从单一式到多元混合式的转变。

2.资助方式更加注重人文关怀

精准的资助方式对于实现资助政策目标具有十分重要的作用。长时间以来，中职学校在执行贫困生资助政策时，不仅需要学生提交申请，而且要求他们在班上当众宣讲家庭贫困情况，然后由全班同学评定，评定结果还要在学校公开。这种显性资助的方式难免会使一些敏感、自卑的贫困生感到难堪，进而使这部分贫困生不能获得资助（邱小健，田鑫，杨婷婷，2022）。为了解决好这个问题，2018 年1 月教育部等六部门颁发的《指导意见》提出，学校可采取“家访、个别访谈、大数据分析、民主评议”等方式进行评定，并“在适当范围内、以适当方式予以公示”。《指导意见》的出台为中职学校运用隐性资助方式提供了方向引领，资助方式更加注重对受助学生的人文关怀。

3.政策实施评估

综上所述，我国中等职业教育学生资助政策在资助方式上日渐多元化，更加注重人文关怀。从伦理角度来看，贫困也是一种隐私，不宜罔顾当事人的感受而随意对外公开，需要采用较隐性的资助方式。尽管《指导意见》建议中职学校以隐性资助方式来对贫困生进行资助，然而由于资助过程提倡高效和快捷，大多中职学校仍以显性资助为主，“择贫”选定资助对象，一些敏感和自卑的贫困生不愿意提出申请，因而失去了资助，这就违背了政策本意。此外，《指导意见》在政策语气上使用“可采取”而不是“要采取”等“硬性”指导用语，这为一些学校不采用隐性资助方式提供了“借口”。因此，国家政策应如何进一步鼓励和支持学校加强隐性资助方式的使用，更好地保护贫困学生隐私，维护贫困学生尊严，让真正贫困的学生获得资助，是一个值得研究的问题。

（四）资助主体

1.从一元主要主体向多元主体发展

新中国成立初期的中等职业教育学生资助资金主要由政府财政负责，政府是最主要的资助主体。改革开放后开始实行的专业奖学金、定向奖学金等也主要由政府承担。20 世纪90 年代实行收费制度改革以后，中职学校和社会团体、企业和个人等作为重要的主体加入进来，实现了中职学生资助主体多元化变迁。21 世纪以来，随着国家助学金和免学费政策的实施，政府财政资助投入逐渐加大，逐步形成了以政府为主，学校、企业和社会团体资助多元主体参与分担的格局。

2.政府“主要主体”地位不断加强

党的十八大以来，政府不断加大对中职学生资助的财政投入，其经费保障机制日益健全，政府的主要主体地位得到强化，多元资助主体趋势也更加明显。从表1 可以看出，中央政府是最重要的资助主体。从2013 年到2020 年，中央财政投入的资助金额最多、占比最大，平均每年达到155.93 亿元，平均占比46.25%；地方政府平均每年投入资助资金118.95 亿元，是第二大资助主体，平均占比35.05%；中职学校、社会团体与个人平均每年分别投入3.21 亿元和1.54 亿元，占比较小。此外，企业也是中职学生资助的主体之一，从2013 年到2018 年，每年平均投入81.26 亿元支付学生顶岗实习费用。进一步分析，中央政府与地方政府财政资助占总资助投入的绝大部分。2019 年，中央财政资助投入183.08 亿元，占比突破60%，创历史新高；中央与地方政府财政资助投入占99.25%，同样创历史新高。

表1 中等职业教育学生资助主体多元化分析（单位:亿元、%）

3.政策实施评估

综上，近年来中央和地方政府的投入逐渐加大，政府主要主体地位得到彰显，企业、中职学校、社会团体与个人协同参与，逐渐构成了多元资助主体参与的格局，这是一个十分可喜的现象。但从总体来看，社会团体与个人承担的资助经费非常少，其资助比例不到总经费的1%；企业资助中除去“顶岗实习”部分的费用，资助力度也不大，需要进一步加强。2019 年《国家职业教育改革方案》提出“鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育”，并提出“职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”，为加强企业和社会力量在中职学生资助中的力度提供了依据。中等职业教育学生资助工作涉及政府、中职学校、社会各界、企业等多方主体，明确各方主体的职责是保证中等职业教育学生资助系统高效运转的重要支撑。在中等职业教育作为一种“类型”教育和更多社会力量举办中职教育的现实背景下，如何进一步明确政府、企业、中职学校、社会各界等多方主体的权责划分，以实现多方资助主体权益与责任相统一，是需要继续思考和研究的问题。

（五）资助价值观

1.公平与效率的权衡

新中国成立之初，我国中等职业教育实行免费加人民助学金的学生资助政策，其价值取向指向公平。改革开放以后，以效率为中心逐渐成为国家经济社会发展的主流价值取向。1992 年1 月，邓小平同志发表南方谈话，重申了深化改革、加速发展的必要性和重要性，“效率优先”成为我国改革发展的战略思路。在中等职业教育领域，人民助学金政策被奖学金与贷学金政策替代。

在国家财政紧张而又极需人才的情况下，中等职业教育学生资助政策大力提倡“效率优先”无疑是正确的，但对贫困学生资助的不够重视，使中职学校生源不足的问题凸显。在这种形势下，中职学生资助政策在反省中寻找回归“教育公平”的道路（邱恬，邱小健，2020）。2005 年国务院颁布《关于大力发展职业教育的决定》，强调要“建立贫困生资助制度，促进教育公平”，教育公平成为中职学生资助政策的价值追求。2006 年财政部、教育部制定的《若干意见》明确提出要“促进教育公平”，表明了中职学生资助政策“教育公平”价值取向的正式回归。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要优先发展教育事业，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育（教育部课题组，2019，第108 页），政府出台的一系列中职学生资助政策，均把“教育公平”作为重要目标，政策向家庭经济困难学生倾斜。

2.激励引导

我国中等职业教育学生资助政策，具有明显的“激励引导”价值取向。一是激励引导学生努力学习知识和技能。例如，2016 年12 月，教育部等六部门印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，提出“对建档立卡贫困学生免学费和国家助学金政策全覆盖”，实现“人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶”等目标（教育部，国家发展改革委，民政部，财政部，人力资源社会保障部，国务院扶贫办 ，2016）。2019 年财政部、教育部设立中等职业教育国家奖学金，用于“奖励中等职业学校全日制在校生中特别优秀的学生”。二是激励引导学生从事某些重要行业、基础专业、艰苦行业或到艰苦地区工作。例如，1997 年12 月，国家教委、国家计委颁发的《招生并轨改革意见》提出，“各地、各部门（行业）应建立健全专项奖学金或定向奖学金制度，积极为边远地区、少数民族地区、贫困地区和艰苦行业培养所需人才”。三是激励学生报考中职学校。例如，2006 年颁发的《若干意见》明确提出，颁布该《意见》的重要目的是“吸引更多的初中毕业生报考中等职业学校”。2009 年财政部等四部委颁发的《免学费工作意见》提出，免学费的意义是“增强中等职业教育的吸引力”。

3.追求充足

追求中等职业教育学生资助经费充足性，是我国始终坚持的价值理念。新中国刚成立，就对中职学生上学实行全免费政策，为他们提供最大化的经济资助，显示了“追求充足”价值取向。改革开放以后，随着国家经济实力的不断提升，我国政府对中职学生资助经费保障的主体责任不断加强。

党的十八大以来，政府出台的一系列中职学生资助政策，均把“追求充足”作为重要的价值取向。2013 年6 月，财政部等三部门印发《中等职业学校国家助学金管理办法》，明确提出“中职学生资助标准每生每年1 500 元。以后年度，将根据经济发展水平和财力状况适时调整资助标准”（财政部，教育部，人力资源社会保障部，2013）。2015 年2 月25 日，李克强总理主持国务院常务会议，决定从2015 年春季学期起，把中职学校国家助学金标准从生均每年1 500 元提高到2 000 元。相比2006 年1 000 元的补助标准，翻了一番。2015 年6 月，国务院扶贫办、教育部、人力资源和社会保障部颁发《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》，提出各地可以统筹安排中央到省财政专项扶贫资金和地方财政扶贫资金并确定补助标准，可按每生每年3 000 元左右的标准补助中职教育建档立卡贫困家庭（国务院扶贫办，教育部，人力资源和社会保障部 ，2015）。2018 年1 月，教育部、国务院扶贫办印发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020 年）》，决定对“三州三区”所有中等职业教育实施免学费和国家助学金政策，并提出对通过职业教育东西协作到东部地区省（市）接受中职教育的建档立卡贫困家庭学生，西部地区省（市）从财政扶贫资金中按照每生每年3 000 元左右的标准给予资助，东部地区省（市）从东西扶贫协作财政援助资金中按照不少于每生每年1 000 元的标准给予资助（教育部，国务院扶贫办，2018），这些都彰显了“追求充足”的资助政策价值取向。

4.政策实施评估

可见，公平、效率、激励、充足是形成中职学生资助政策的价值基础，这些价值如何排序，映射出当时决策者的社会价值观和政治观。我国中等职业教育学生资助政策变迁反映了“公平”与“效率”之间的价值权衡，也反映了“激励引导”和对“充足”的价值追求。然而，有一些资助价值观却没有得到政策的重视，从而导致了政策执行效果偏差。在中职教育资助实践中，中职学校更多注重“物质送达”，不太注重“教育送达”，资助育人重视程度不足，容易使学生滋生“等靠要”“不劳而获”等不良思想，不利于学生身心健康成长。以国家助学金政策为例，学生在获得国家助学金的同时不需要付出相应的回报，一些家庭经济比较困难的学生因政策规定可以直接享受国家助学金，而产生一种“理所应当获得”的心理，进而带来其思想观念上的偏差。一些学生甚至认为，学校发给他们资助金是其应该获得的福利，是其应有的“权利”，这就从根本上偏离了学生资助政策的本意。因此，如何构建中等职业教育学生资助育人体系，更好地促进学生“成人”，实现资助育人目标，需要进一步深入研究和思考。

四、未来我国中等职业教育学生资助政策的新“5W”模型

2021 年2 月，中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》（以下简称《乡村振兴意见》），对全面推进乡村振兴发展进行了部署。全面推进乡村振兴发展，需要充分发挥中职学生资助政策的重要作用，进一步增强资助政策在保障适龄青少年入学机会公平、学习过程质量公平等方面的功能，提高中等职业教育在培养乡村振兴需要的技术性人才方面的适切性。在新的发展时期，我们应当与时俱进，创新构建中等职业教育学生资助政策“5W”模型，不断完善和建构我国新时代中等职业教育学生资助政策体系，进一步提高中等职业教育吸引力，更好助力乡村振兴发展。

（一）资助对象：数字化赋能中职贫困生认定工作，进一步提高精准度

当今时代是信息化时代，通过计算机存储、处理和传播，我们的信息得到了最大速度的推广，数字技术已经成为了当代各类传媒的核心技术，也成为了学校教育管理的普遍技术。在教育信息化技术迅猛发展的时代，中职学生资助工作要以信息技术作为大环境支撑，利用大数据信息化技术，全面、系统、科学认定贫困生，数字化赋能中职贫困生认定工作，进一步提高贫困生认定精准度。

一方面，要通过大数据对接银行、税务、民政、扶贫部门、医疗卫生部门以及乡村振兴部门，了解中职学校申请资助的学生的家庭税收、诚信借贷、重疾意外、资金流转等个人信息，实现数据资源的比对与信息共享，打破数据壁垒，利用大数据精准确定资助对象；要通过中职学校贫困生“入库档案”与其在学校消费情况等数据进行分析，实时更新中职学生贫困生资助档案，以分辨贫困生“真伪”，使真正贫困的中职学生能够得到资助政策的“阳光雨露”。

另一方面，为了克服中职学校主观认定贫困生的不足，还要利用大数据信息化技术，基于公式计算方法，分析中职学生家庭经济状况，从而做到更加精准确定资助对象。在德国，不同的中等职业教育资助项目由专门的资助方或委托方负责，中职学校的学生可以在网站上根据资助项目要求自行选择、提交材料。对于资助额度，根据中职学校申请者真实的家庭情况，包括自身、父母或配偶收入的数据计算来确定。以职业教育资助金（BAB）为例，首先由联邦劳动局计算中职学生的总生活费，包括基本需要和各种附加费，然后减去学生及其父母的可换算收入。如果最后的差值仍是正数，则该数额将作为每月BAB 支付给学生（转引自王继平，尉淑敏，2021）。我国中等职业教育学生资助也可以参考该公式，以更好确定中职家庭经济困难学生。例如，可以规定达到某个“经济资助需要”数据时，确认学生为贫困生或相对贫困生；或者根据“经济资助需要”的多少，决定补助金额的多少。这样，不但可以精准识别贫困生，还可以分辩其相对贫困的程度。

（二）资助内容：加强“助困性”资助内容供给，进一步丰富资助内涵

“助困”是中职学生资助政策的本质特征。在“全面推进乡村振兴”国家战略背景下，中职学生资助政策要做到既保障入学机会公平，也要保障资助过程质量提升，助力贫困学生成长成才。因此，要进一步加强“助困性”资助内容供给，丰富资助内涵。

一方面，要保持脱贫攻坚时期中职学生资助政策内容的延续性供给，保障“助困性”资助内容的有效衔接。《乡村振兴意见》明确提出，要“加大对脱贫县乡村振兴支持力度，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。确保平稳有序实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，是我国“十三五”与“十四五”规划交替之际的首要任务，对教育帮扶而言也是一样。在“十四五”新发展阶段的教育帮扶工作任务中，政策和行动的取向要从“攻坚战”转为“持久战”，从“决战决胜”转向“常态化”发展（朱旭东，李兴洲，2021）。中职学生资助政策要加强脱贫攻坚政策与乡村振兴政策内容的有效衔接，做到主要资助内容“不断供”。特别是对于“三区三州”等原深度贫困地区、中西部贫困地区、革命老区、偏远山区等被列为国家乡村振兴重点扶持县的中职学生，免学费和国家助学金政策内容应至少保持原来的水平。在相关中职学生资助政策内容时效已过的情况下，应制定并出台基于“有效衔接”理念的中职学生资助政策，强化资助内容的延续性，并根据国家经济社会发展整体情况以及各地中等职业教育发展实际，适当提高国家助学金金额和扩大免学费范围。

另一方面，要创新设计和供给中职学生“助困”资助政策内容。一是要推动中职学生免学杂费政策落地。在德国，中等职业教育是作为12 年义务教育中的一部分来实行的，学生免缴学费和学杂费等费用。我国政府在2009 年实行中职学生免学费政策之后，积极思考和努力推行中职学生免学杂费政策的问题。2016 年3 月，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议所做的政府工作报告中提出，要“分类推进中等职业教育免除学杂费”（李克强，2016），但“免除学杂费”这项资助内容至今未能正式实施。从实践来看，我国尽管实行了中等职业教育国家助学金、免学费政策，但仍有一些相对贫困家庭缴不起学杂费。因此，要加强顶层设计，设计免学杂费政策时间表和路线图，推动中职教育免学杂费政策落地。可以在“三区三州”等原深度贫困地区进行试点，在建档立卡的家庭经济困难学生、孤残学生、少数民族学生、烈士子女、优抚家属子女中率先实行中职教育免学杂费政策，在总结政策实践经验的基础上，再向其他地区推进并适时分类扩大实施对象范围。

二是要创新设计中等职业教育助学贷款政策内容。2006 年《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》明确提出，金融机构要为接受中等职业教育的贫困家庭学生提供小额助学贷款。然而，由于中职学生普遍年龄较小，有些学生入读中职学校时还不具备承担完全民事责任能力，加上申请助学贷款程序复杂，导致这项资助内容流于形式，没有发挥其在保障学生入学公平和提高中等职业教育吸引力方面应有的作用。因此，要鼓励金融机构与地方政府和中职学校签订战略协议，为接受中等职业教育的贫困家庭学生提供小额助学贷款，并由地方政府予以贴息。可以借鉴高校助学贷款的先进经验，先实行中职教育生源地信用助学贷款，条件成熟后再逐步扩大学生助学贷款范式，充分发挥助学贷款的保障功能，确保家庭经济困难的中职教育学生不会因为生活拮据而辍学。

三是要创新供给中等职业教育特别困难学生补助政策内容。目前中职教育特别困难学生补助工作中的突出问题是补助金过于分散，对于特定的受资助人而言没有实际的意义。在中职学校实际资助工作中，特别困难补助这项为中职学校特困学生提供最后一道“保障防线”的资助内容形同虚设，不能为特困学生“撑起一片蓝天”，难以实现保障教育公平的基本目标。因此，要鼓励中职学校为家庭经济特别困难的学生设计并提供补助政策内容，为特困学生安排年度资助预算资金，每年从学校办学经费中安排一定比例为特定数量的特困学生提供资助，切实发挥“特困补助”资助内容的价值和功能。

（三）资助方式：优化并加大隐性资助方式的运用，增添资助的“温度”

资助过程是一个知情权与隐私权相矛盾的过程，在经常性使用直接资助、间接资助和显性资助多元化资助方式的基础上，要优化并加大隐性资助方式的使用，既要保证整个过程的公开透明与高效快捷，又要保护受助者的个人隐私。

一方面，要鼓励中职学校优化并加大隐性资助方式的运用。要支持中职学校通过电话问询、实地走访等方式主动摸排家庭经济困难学生的情况，及时发现他们面临的困难并通过实施资助跟进解决，既做到资助精准，又做到照顾受助者颜面，发挥隐性资助的功能；要支持中职学校通过大数据对接学校“一卡通”等服务平台，通过整合学生校内的消费数据，监测学生的消费水平，建立动态的中职学生资助档案，并通过人工智能平台为贫困学生提供“后台”资助供给。

另一方面，要修订并出台《中等职业教育学生资助管理条例》，对隐性资助方式的运用、程序、监督和管理进行规定，保障隐性资助方式规范化运行。例如，可以规定不能在微信群、QQ 群、公告栏、网站等社交平台公开受助人的个人信息；可以规定在对励志受助者进行宣传时，需要尊重受助者本人的个人意愿，做到以“自愿”为原则，未经本人许可，不能将受助者姓名、联系方式、照片以及其他信息进行宣传，也不可以强制受助者宣讲个人的受助励志故事；等等。

加强中职学校隐性资助方式的优化运用和规范管理，有助于保护中职学校受资助申请者的隐私权，将隐私保护贯穿于资助申请、认定、评审和执行的全过程，切实增添中职学生资助的“温度”。

（四）资助主体：完善“政府为主、多元参与”资助经费投入机制，保障经费供给充足

中等职业教育学生资助作为一项教育福利政策，其经费投入的主要主体是政府。与此同时，我国是一个发展中大国，举办着世界上最大规模的中等职业教育，需要资助的学生量大面广，需要企业和社会力量资助经费的大力支持。在“全面推进乡村振兴”国家战略和职业教育“类型化”发展政策背景下，要完善“政府为主、多元参与”资助经费投入机制，强化政府在学生资助经费投入中的责任，积极鼓励企业、社会力量和中职学校加大经费资助，保障经费供给充足性。

一方面，要完善“政府为主”的中职学生资助经费保障机制，强化政府的主体责任，保障政府资助“主要主体”地位。一是要完善“以省为主”中职学生资助经费投入责任保障机制，切实发挥省级政府对于中职学生资助经费的“兜底”保障作用，为省域中职教育提供充足经费保障。二是要建立“中职教育中央财政转移支付制度”，为中西部贫困地区中职教育学生提供中央财政经费资助，保障中西部地区脱贫县中职教育学生资助经费供给。特别是要加大中央财政对“三区三州”地区、边远地区、革命老区等中等职业教育学生资助的转移支付力度，确保经费保障有力。三是要完善东部发达地区支持中西部地区中职学生经费资助机制，为中西部地区中职教育学生资助提供支持。

另一方面，要积极鼓励企业、事业单位和社会力量加大对中职学生的资助力度。《中华人民共和国职业教育法》提出，“国家鼓励企业、事业单位、社会组织及公民个人对职业教育捐资助学”，为企事业单位、社会团体和个人支持中职教育学生资助提供了法律依据。在德国，政府通过公共财政投入发挥杠杆作用，从法律层面对企业因中等职业教育资助的投入而带来的税收优惠、经费补助以及人力资本投资等均有着明确规定，充分激励企业积极参与中等职业教育资助（王继平，尉淑敏，2021）。我国可借鉴德国“双元制”中等职业教育资助模式，规定企业参与中等职业教育学生资助的义务和责任，并通过税收优惠，允许企业将用于中等职业教育资助的经费计入经营成本减免纳税额，对提供中等职业教育资助的企业采取一定经费补贴或者政策倾斜，不断提高企业在中职学生资助中的份额。

此外，要督促中职学校加大对贫困学生的勤工俭学资助和特困学生临时补助，为优秀学生提供奖学金。要建立社会力量捐资助学管理机构，引导、管理和监督中职学生资助工作，鼓励社会各界设立奖助学金，提高社会力量资助金额在整个中职学生资助中的比例，为学生资助提供有力经费支持。

（五）资助价值观：强化资助育人取向，把中职学生培养成为中国特色社会主义建设者和接班人

资助是手段，育人是目标。2018 年，习近平总书记在全国教育大会上提出，“坚持把立德树人作为根本任务”，“要把立德树人融入思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，贯穿基础教育、职业教育、高等教育各领域”。中职学生资助工作要贯彻落实习近平总书记的指示精神，进一步强化资助育人价值取向，以立德树人为根本任务，把他们培养成为德智体美劳全面发展的新时代中国特色社会主义建设者和接班人。

一是要加强中职教育学生资助育人内容体系建设。首先，要坚持以社会主义核心价值观为资助育人内容体系的核心，加强蕴含社会主义核心价值观的资助育人课程开发，柔性输入爱国主义教育、红色基因传承、优秀传统文化弘扬等一系列“壮骨强身”的营养，引导学生树立正确的世界观、人生观和价值观，培养学生热爱党、热爱祖国、热爱社会主义的浓厚情怀。其次，要加强“感恩教育、诚信教育和社会责任教育”三项主导性教育，着力培养受助学生自立自强、心存感恩、诚实守信、敢于担当的品质。最后，根据中职学生资助逐步从保障型向发展型转变的新趋势和新要求，要加强心理健康教育、健全人格教育、精神帮扶、信息帮扶和能力帮扶等拓展性资助育人内容，建设发展型资助育人内容体系，丰富中职学校资助育人内涵。

二是要建立中职教育协同资助育人机制。首先，要建构中职学校学生资助育人机制，统筹学校多方面育人资源，形成“学校—系（院）—教师”中职学生资助全员育人的局面。其次，要发挥中职学校主导作用，建构“家校社企”中职学生资助育人共同体，引导家庭、学校、社会和企业协同育人，形成中职学生资助全方位育人的态势。最后，要建构中职学校学生资助实践育人机制，将资助育人有效融入学校办学育人的工作体系之中，形成中职学生资助全过程育人格局，助力实现资助育人目标。

三是要构建中职教育学生资助育人保障机制。要支持中职学校将资助育人工作当作学校思想政治工作的重要组成部分，将其放在助力实现乡村振兴、保障和改善民生以及促进教育公平等大格局中谋划和推进，加强中职学生资助管理部门建设、人员队伍配备、工作经费保障等支持，加强资助育人的平台建设、校企合作以及劳动教育等实践活动的创建，充分挖掘中等职业教育学生资助之“免”“助”“奖”“贷”“勤”“补”等各项资助政策及资助环节中的育人价值，确保资助育人工作取得实效。

（邱小健工作邮箱：qxjtll@mail.bnu.edu.cn）