普惠金融的国内外“基层代理”模式分析

刘如玉　李静

摘   要：为了推动普惠金融发展，我国各地基层政府推出许多创新做法，典型的如“兰考模式”。本文将我国基层政府在推动普惠金融发展中的角色定位为“代理组织”，并将这种代理组织模式与印度、南非等国普惠金融的代理商模式进行对比，分析各种代理模式的优越性和局限性。结论是：市场化性质的代理商有强大的意愿参与银行代理，该代理模式在市场作用下自发向偏远地区发展，但其后期发展激励不足，需要政府和行业协会发挥更多引领作用；我国基层政府的代理组织模式，需要监管部门对该代理模式的合理性和合法性予以确认，对代理责任进行划分，并在基层代理组织的激励与约束进一步完善之后才有可能大范围推广。同时，我国基层政府在构建农村信用环境过程中的经验也值得被其他国家借鉴。

关  键  词：普惠金融；银行代理模式；基层组织代理模式；代理商模式；基层政府；代理组织；激励与约束

中图分类号：F830.4       文献标识码：Ａ         文章编号：2096-2517（２０23）０3－0０03－13

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2023.03.001

一、引言

普惠金融已成为各国发展议程的核心目标，尤其是在新兴经济体和发展中国家。为了推进普惠金融发展， 各国政府意图增加偏远地区银行密度，但这些偏远分行存在盈利和经营可持续困难等问题；即使这些分行运营由政府补贴， 但由于农村地区人口稀少，分行的运营效率也会很低[1]。因此，政策界逐渐统一认识，认为实体银行分行不是农村地区普惠金融发展的可持续解决方案。银行需要不断探索并进行多样化业务模式创新，各种创新的底层经济逻辑都是在节约银行成本的前提下拓展金融服务。许多国家银行因此开发一种新的运营模式，转向无实体分行服务（无网点银行服务）。目前无实体分行服务大致分为两类： 一类是以传统的分支银行为基础，以数字金融服务为手段的银行适度扩展，如互联网银行和自动柜员机（ATM），这类金融服务的特点是银行依靠数字信息技术直接服务其客户，在金融机构与客户之间没有第三方组织的参与；另一类是近些年世界各地出现的“无分支银行代理模式”（以下简称为“银行代理模式”），这是一种动员当地零售商或其他组织参与金融服务的模式，是建立实体分行的一种更为廉价的替代方案[2]，其明显特点是有第三方组织（市场组织、合作组织或政府等）在金融机构和客户之间发挥重要作用。一方面，银行代理组织可以对群众进行金融服务和贷款技术宣传， 以提高公众的金融意识和对银行服务的信心，同时可协助银行进行用户信息收集、资料审查和贷后管理等工作；另一方面，银行代理模式有助于将乡村或社区内的资金集中到银行，有利于资金融通和公共储蓄。

近些年在我国普惠金融发展中，基层政府作为第三方组织力量参与到银行与客户之间的金融服务环节，本文将这种情况定义为银行代理的“基层组织代理模式”，这一代理模式与国外的普惠金融代理模式有一些本质上的不同，本文将“银行代理模式”作为分析对象，根据代理组织特点对国内外普惠金融的代理模式进行对比分析，最后得出结论。

二、银行代理模式

本文将“银行代理模式”定义为：传统商业银行在无法设立分支机构的地区与第三方机构或组织合作， 通过授权代理或合作的方式扩展其服务网络，开展金融业务。这种代理模式的运作需要依靠信息和通信技术，客户、代理组织、银行或非银行电子货币发行者使用信息技术来记录和传递交易信息，远距离快速、可靠、低成本地完成金融交易与服务。对于银行来说，通过代理方式来提供金融服务，既可以降低服务成本，也可以缓解银行分支机构的拥挤，并在新的领域开展金融业务[2]。

（一）新时期银行代理模式依然重要

尽管越来越多的人使用智能手机、互联网和电子银行，但银行分支或银行代理模式并没有随着数字金融服务的发展而变得不重要，金融科技尚不能完全解决线下金融服务问题，这是因为：

1.尚未建立广泛的数字支付生态系统。尽管许多国家通过政府数字化支付G2P（Government-to-Person）推动了个人交易支付数字化，但更广泛的数字支付生态系统还没有建立起来，人们仍需要金融服务网点进行现金的存储与提取，以方便其交易[3]。 基于墨西哥和肯尼亚的数据， 可以发现数字金融服务的增长并没有消除对现金服务的需求[4]。因此，在发展中国家的偏远地区及农村，普惠金融发展仍然需要依赖银行分支或银行代理模式。与开设银行分支机构相比，银行代理模式在增加金融服务可得性基础上，可以降低银行金融服务成本，扩大市场份额，改善财务绩效[5]。金融机构要想成功打开偏远地区及农村尚未开发的金融市场，设法满足这一部分人口的金融服务需求，使用的有效手段依然是银行代理模式[6]。

2. 提升普惠金融服务需要银行代理模式发挥更多作用。一方面，在巴西等国的传统代理商金融服务中，较少涉及到信贷服务，早期代理商不评估信用风险，也不承担信用决策[7]。因为若要提供信贷服务，代理商的业务必须扩大到风险评估和信用评估，这又涉及信用风险责任的划分。只有规模较大的代理实体， 拥有称职的人力和适当的后勤支持，才能处理现代银行所需的信贷职能。 另一方面，在像我国这样的数字金融发展较好的国家，数字金融可以帮助大量低收入人口获得正规金融服务，但普惠金融发展仍然需要一个“基层代理”组织，以提高农村或偏远地区人口的信贷、保险等金融服务可得性。因农村人口缺乏可用的担保品、信用体系不成熟等原因，银行在农村直接开展信贷服务容易出现两个结果，一是贷款违约率高，二是开展信贷服务的收益不能覆盖成本。因此，当前在我国发展普惠金融，银行还很难做到只依赖于数字信息技术就推动信贷等高级金融服务的包容性发展。如果信贷过程中有代理組织的积极参与，因参与进来的代理组织比银行更容易获得与信贷业务有关的客户信息，银行可减少与客户信息缺乏有关的信用风险[7]。综合来看，在不同国家仍需要银行代理模式来提升普惠金融服务。

（二）银行代理模式特点及分类

在全球范围内，研究者们认为健全的银行代理结构向任何经济体的农村地区扩展金融服务和经济活动都发挥着重要作用[8]。各国金融机构通过不同的代理模式来推动普惠金融发展。 这种基于“基层代理”开展的普惠金融模式，从有“银行网点”到“无银行网点”的探索逻辑在于节约成本和优势互补的需求[9]，即通过最大化银行与银行之间的距离来减少银行固定费用[10]，这不仅可以降低银行的运营成本，还可以迅速响应不可预见的市场变化；同时，银行利用第三方代理组织的优势了解客户、服务下沉，实现银行的规模效应、成本效益，双方合作共赢。使用这种金融服务的代理模式，有助于改善贫困及边缘人口对金融服务的可及性[11]。

“基层代理”组织界定的依据是在正规金融机构和客户之间存在第三方组织，并由于第三方组织力量的加入，而降低银行服务成本、提高金融服务可得性，并减少银行与客户之间由于信息不对称而引发的道德风险和逆向选择问题。在印度、巴西等国普遍存在的银行代理模式中，“基层代理”角色是由邮局、商店、彩票站、小额信贷公司等市场化组织来承担，根据基层代理组织性质，本文将这种银行代理模式称为“代理商模式”。近些年在我国发展普惠金融的创新模式——“基层组织代理模式”中，其基层代理角色是以基层政府和村两委为核心的代理组织。本文将重点对这两种不同的银行代理模式进行对比分析。

三、代理商模式

代理商模式在国外现有研究中也称为代理银行（Agent Banking）模式，是巴西、印度等国推进金融普惠的一种重要创新模式，是指商业银行通过与代理商签订合约建立合作伙伴关系，推进无分支银行网点的金融服务。 代理商既可以是金融机构，也可以是非金融机构（如零售商店、彩票销售点、药店、邮局等一些市场化的组织）。例如，在巴西、印度、南非等国，部分金融机构通过公共邮政网络、彩票店或超市提供金融服务，拓展银行基础服务网络[12]。这种授权代理方式在一定程度上为银行带来成本效益，使银行和非银行机构在金融层面通力合作，在降低银行运营成本的情况下，迅速扩大金融服务覆盖面。在这种代理模式中，代理商代表银行为客户开设账户，并收集客户信息、核实客户身份、处理申请，一对一地为客户提供金融服务。银行是金融服务的最终提供者， 也是维持客户账户的机构[13]。代理商模式在为终端消费者提供金融服务方面扮演着重要角色，它增加了金融机构的服务网点数量，在发展中国家中的使用率很高[14]。

（一）传统代理商模式

通過当地零售网点作为金融机构的服务代理，代理商们将银行服务带到偏远地区[15]，对发展中国家普惠金融发展做出了巨大贡献。

1. 巴西首创银行主导的代理商模式并取得快速发展。在巴西，代理银行网点业务主要集中于交易和支付服务， 包括储蓄账户的存款和取款服务，投资基金的供款和取款，订单、发票支付、政府福利和养恤金发放等。代理银行还可以在银行和客户之间建立沟通渠道，如向银行传递客户建议。通过代理银行进行信贷服务在巴西受到较多的限制，但被授权过的代理银行可以识别客户、接受贷款申请及其他融资请求、信用卡申请和登记服务等。巴西的代理商模式中支付服务仍占主导地位，但随着1999年扩大代理机构营业服务范围等新法规的颁布以及相关限制法规的取消，除支付以外的其他金融服务也在向多元化发展。例如，巴西联邦储蓄银行（Caixa Econ？觝mica Federal，简称CAIXA）是由巴西国家财政部控制的公共金融机构，是国家金融系统的一部分，作为协助联邦政府信贷政策执行的机构，CAIXA受到主管机构和纪律的约束， 并受到巴西中央银行的监督。CAIXA最初是为了分配诸如学校补助金、 食品和收入补贴等社会福利， 这些社会福利需要到达偏远地区。CAIXA与彩票协会（Abraelo）等连锁店签约，以借助彩票协会的网点将基本金融服务送达偏远地区。 客户可以在代理点开通活期账户并存入资金，之后用银行卡和刷卡机即可进行消费、个人业务转账，经过不断发展，在代理点的服务范围已经扩大到信贷服务①。1999年以后， 该国的代理银行网络发展迅速， 代理点在巴西所有金融机构网点中的比重达到60%以上[16]，据巴西中央银行称，2012年8月，超过200家金融机构在全国近34万个地点提供代理服务；截至2010年12月，代理业务员处理的银行系统资产占总资产的18%①。

2. 印度使用代理商模式推动普惠金融发展取得积极成效。2006年1月，针对商业银行在农村地区网点和从业人员不足的问题，印度中央储备银行允许商业银行聘请代理商（Business Correspondent，BC）作为提供金融服务的中介[17]，逐渐形成了印度庞大的银行代理网点系统。2014—2020年，有4.04亿印度人进入了正式的银行系统， 代理商总数从2010年的3.5万人增加到2019年的98.8万人，2011—2017年， 农村成年人口拥有银行账户的比例从33%上升至80%。 印度现在的代理网点允许不同银行的客户之间进行相互操作， 即银行之间、代理网点之间是可以相互操作的[4]。

3. 肯尼亚基于代理商的移动支付模式推动普惠金融快速发展。在肯尼亚，普惠金融计划主要通过移动支付方式进行，在移动支付方式中代理商们发挥基层代理的关键作用。肯尼亚的移动支付水平较高，截至到2013年底， 肯尼亚手机银行共有用户3120万人，2013年全年通过手机支付的总金额达到106亿美元。 肯尼亚手机服务平台包括M-Psea、M-Shwari、Airtal Money，其中，肯尼亚领先的移动运营商Safaricom为客户提供M-Pesa账户平台的市场份额最大，用户为1820万人，占肯尼亚手机金融用户总数的60%[4]。客户首先在M-Pesa代理商网点录入个人基本信息， 免费注册M-Pesa电子虚拟账户， 并在代理商处将现金转换为电子货币，进行充值和取款、转账等交易。肯尼亚基于代理商的移动支付模式大大推动了普惠金融的包容性发展，代理商是M-Pesa的重要组成部分， 是M-Pesa平台拓展客户群、进行存款、取款等基础金融服务的重要载体，肯尼亚M-Pesa代理商的数量与移动支付用户数量增长趋势基本一致（见图1）。

（二）基于互联网平台的新代理商模式

近些年， 传统的代理商模式运营出现以下问题：一是对于低收入家庭来说，以现金交易为基础的金融服务成本高，开通银行账户只储存少量现金的价值不大， 因此通过代理开通账户的意愿不高；二是基于现金交易的传统服务在现金运输和处理上存在被盗、欺诈、挪用等风险；三是早期代理活动通常局限于为用户开设新账户以及一些基本金融交易，随着时间的推进，开设新账户的机会基本耗尽，最初的上门服务业务也已经被银行自助服务取代；四是代理商倾向于人口稠密、容易经营的过度饱和市场，导致在监管允许、市场情况较好的区域，代理商之间存在激烈的竞争[18]。以上多种原因导致大多数代理商在农村地区运营崩溃，传统的代理商运营模式出现亏损、资金短缺、人员流失等情况，无力继续向无银行地区扩张[4]。另外，早期银行代理商都只专注于一些简单的交易服务，而且这些代理的收入不完全依赖银行代理业务，为了使代理模式更可持续，银行必须使代理销售的产品组合多样化来获得利润，如增加信贷和理财产品服务等[19]。

近些年随着数字金融和电商平台的发展，代理模式发展出现新的特点，即第三方公司与银行合作签订外包代理管理服务合同， 第三方平台自己不作为代理人运作，而是通过互联网平台的技术手段将传统终端零售网点连接起来， 对终端零售代理商进行综合管理。基于互联网平台和已有的市场力量实现了前所未有的服务聚合，这在很大程度上是数字技术应用日益发展的结果，使得来自不同行业（如金融、快速消费品、电子商务）的服务提供商更容易将其服务捆绑在同一个数字平台下， 并共享一个代理网络。这种基于互联网平台的服务整合，显著增加了代理商为农村客户提供的服务内容，使得代理商在农村地区的经营实现多途径创收和可持续经营。

1.国外案例。在印度，KEY TAKEAWA YS Dvara作为最新的代理商案例，它通过互联网平台技术将代理服务整合提升到一个新的层次，所有整合服务的目的都是以客户为中心，为客户和代理商带来更大的价值。Dvara成立于2008年，是印度的一家非银行金融机构， 专注于为农村客户提供金融服务，其核心业务集中在信贷和财富管理。Dvara在农村开设了296家分支机构，拥有1700家代理机构，每月有超过600万笔交易[4]。2021年Dvara收购了一个数字平台，通过该数字平台技术的使用，将农村的单个代理商与多家银行及非金融供应商连接起来，形成金融与非金融服务供应商的代理管理网络，使代理商可以向农村客户提供储蓄、保险、P2P和信贷支付等金融服务。 另外，Dvara还与家电电商公司合作，使农村代理商经营业务扩大到分销家电产品，农村客户可以到Dvara代理点来提货。即客户可以方便地在一个Dvara代理点进行多个交易，包括Dvara提供的信贷产品、合作伙伴的各种银行服务、 产品支付以及在线商品销售等。 基于互联网技术的代理服务范围扩大，使Dvara代理商可以在两到三个月内收回前期启动资金（包括智能手机+生物识别设备等）。Dvara通过为其他合作伙伴提供代理管理，有效地与金融、非金融服务商共享其代理网络，从而更经济高效地运行其代理网络。这一基于技术使用的代理模式创新将进一步推动普惠金融覆盖农村地区，并扩大其客户群[4]。

2.国内案例。我国也有这种“科技公司（第三方互联网管理平台）+银行+终端零售”的代理模式案例。例如，中国邮政集团有限公司和中国邮政储蓄银行通过数字平台（邮乐网购物平台）将农村实体小商超（代理点）连接起来，以电子商务和大数据技术为手段，通过零售代理点向农村客户分销商业银行交付的电子商务产品并提供金融服务。邮乐网作为邮政代理网点的第三方管理机构，其背后的运营公司负责收集和分析代理商的数据，制定信用评分，建立一套基于邮政服務网络的信用评价体系。邮储银行根据该信用信息选择向代理商提供贷款，并为农村客户量身定制金融服务。邮储银行针对邮乐网在农村地区的“邮掌柜”客户提供互联网信贷产品，以满足优质“邮掌柜”日常经营的资金需求。申请人只需在PC端或手机端上提出申请，就可以足不出户轻松获得贷款申请、支用和查询，免去了传统信贷的繁琐程序，操作简便。

四、我国的基层组织代理模式

国务院于2015年12月下发《推进普惠金融发展规划2016-2020》， 强调发展普惠金融的指导思想“政府引导与市场主导相结合”。普惠金融真正落地需要突破传统的思维模式，在体制机制上大胆创新，形成多方合力。发展普惠金融不单单是金融体系的重要任务，更是地方政府进行扶贫和推动地区经济发展的主要手段，因此各地政府围绕如何推动普惠金融发展进行了一系列探索，涌现出许多典型案例，如“兰考模式”。兰考县围绕组织设置、金融服务体系、信用体系、普惠授信体系、风险防控体系等方面进行了多种创新。本文将以“兰考模式”为例，对我国的基层组织代理模式进行分析。

（一）组织设置

兰考县成立了两个组织领导机构，加强地方政府对普惠金融发展的组织领导和统筹协调。一是普惠金融工作领导小组，其中县委书记、县长及常务副县长等主要领导任职，统一领导和统筹协调推进普惠金融相关工作；二是整合普惠金融涉及的相关部门及地方金融管理部门，组建普惠金融试验区管委会，下设办公室、联络部、协调部、合作部、基础设施等部门，负责建立普惠金融发展的具体机制并督促落实。

（二）金融服务体系建设

兰考县将金融服务体系纳入政府的公共服务体系，创新性地把乡镇、村委、协管员、金融机构力量整合到公共服务网络，建立县、乡、村三级金融服务体系，以此服务于普惠金融的具体发展。在县级成立普惠金融服务中心，在乡镇成立乡级普惠金融服务站，在村级以党群服务中心为依托成立村级普惠金融服务站。其中，县级普惠金融服务中心是全县普惠金融工作协调、调度中心，入驻政府相关部门及银行、保险、证券、担保等各类金融机构开展“一站式”服务办公，整合全县可用政府部门资源，汇集金融工作信息，集中式处理相关的问题，集中办理普惠授信、 还贷周转金等普惠金融相关业务。乡镇级普惠金融服务站设立专门的普惠金融服务窗口接受信贷咨询和贷款申请，负责建立辖区内的农户信用信息电子档案、二次审核贷款需求、对金融消费权益保护和村级进行监督考核与指导等业务。村级普惠金融服务站由各银行进行承办，承办银行出资与村委、金融“协管员”等基层工作人员签订业务协议，建立委托代理关系，提供“4+X”等综合服务。4+X是指信用信息服务、基础金融服务、贷款推荐和协助贷后管理服务、金融消费者权益保护服务4类以及各承办银行提供的特色金融服务。

基层政府和组织代理模式中的核心是村级服务站。截至到2019年，兰考县内已成立454个村级普惠金融服务站①。 关于村级普惠金融服务站人员的确定，是由县政府和各主办银行联合从村委会人员、回乡大学生、协管员等人员中选取确定为金融“协管员”；确立“主办银行、村委、金融‘协管员”三方责任主体，金融机构与村委、金融“协管员”签订业务协议，建立委托代理关系，并且金融协管员与县人社部门签订政府购买劳务合作协议，人社部门作为中间方辅助管理协管员，目前依托于行政法规规范各级金融服务中心（服务站）工作人员的业务行为。另外银行为服务站配备基本的金融服务办公设施，借用村委会房屋作为工作场所。该县目前是由县政府牵头，将全县乡镇“承包”给县域内各银行分行，各主办银行根据所包乡镇，实现乡（镇）域、行政村服务网点全覆盖，也避免在试验初期各金融机构在同一乡域范围内的业务竞争[20]。由于服务站负责金融机构职责的延伸，因此服务站所需建设费用和日常办公费用由各主办银行承担，县政府给予政策支持、工作协调以及对服务站工作人员进行评价激励，并提供相应补助。

（三）信用体系建设

兰考县提出了“政府主导、社会共建”的原则，形成了“政府主导、人行牵头、多方参与”的信用体系工作格局， 主要由县乡村三级服务体系力量，采集农户、 新型农业经营主体和中小企业的信用信息，建立非官方信用档案，进行资质评级[21]。村级服务站负责采集、录入、更新及查询农户信用信息，协助开展失信联合惩戒；乡级服务站收集、审核村级服务站农户信息，建立全乡镇农户信用信息电子档案；县级普惠金融服务中心将乡镇、村和财政、农业等多部门信息资源进行整合，建立全县农户信用信息电子档案，实现农户信用信息共享。

（四）普惠授信体系建设

普惠授信是在全县范围内为解决农民融资难题而研发设计的，针对“两无一有”家庭提供的“两免一低”、“零门槛”信贷额度授信②。在全县范围内对全部农民家庭无条件、 无差别授信5～10万元的信用额度（授信额度随着信用记录而增加）。授信环节大体为：村委组织发动群众，主办银行按村集中办理基础授信，集中宣讲政策、向农户发放信用告知卡（详细告知普惠授信、启信、用信流程以及相关激励约束政策）、与农户集中签订《普惠金融授信证》。在启信环节，村委、协管员对农户贷款申请进行严格把关。 农户有生产资金需求时，在“普惠通”APP上提交申请，填写信用申请表、承诺书和信息采集表， 村级服务站人员结合申请人日常生产、生活表现，按照“两无一有”标准进行初审，并为符合条件的申请人出具签字背书的信誉证明，上传、通知主办银行。乡级服务站对村级服务站上传的贷款信息和其他金融服务需求信息进行二次审核，并将审核通过的信息进一步上传给县级普惠金融服务中心。普惠金融服务中心负责全县农户、商户和小微企业的贷款申请和其他金融服务需求的受理、批转和督办。在用信环节和还信环节，对符合用信的农户采集、更新农户信用信息，村委及协管员负责贷前信息录入、贷中走访记录台账、提前提醒到期还款及贷后参与追还等。通过普惠授信，让银行主动送贷上门，与农民建立信贷关系。如果借款人守信，银行将提升其信用评级，再次申请贷款时可适度享受提高信用额度或降低贷款利率；如果借款人违约则会被追缴政府为其支付的保证保险费及担保费，被拉入信贷黑名单（5年内银行不再向其提供授信），失信情况上报所在单位、上传婚姻登记系统、媒体进行曝光等。

（五）风险防控体系建设

在信贷风险防控机制上，传统做法是政府设立风险补偿金和担保基金， 按基金规模的5～10倍匹配贷款规模，出现风险后银行与风险补偿金按照固定比例（一般为1：9或2：8）分担风险。传统做法存在一定的局限性，如风险补偿金或担保基金规模有限，撬动的农户信贷规模有限，不能支撑庞大的农村信贷市场需求。另外，按照固定比例分担风险，忽视了农村信贷市场运行实际存在的市场风险①，这种信贷风险防控机制，不能充分调动风险分担的积极性，不利于实现权责利的对等。蘭考县立足于对传统信贷机制的创新完善，推出“四位一体”分段分担的新型信贷风险防控机制，该机制主要包含四大部分：一是由县财政和上级政府财政出资设立风险补偿金，并建立资金补充机制；二是建立银政保担“四位一体”风险分担机制，多方参与风险分散；三是分段分担， 即对不同的风险区间实现不同比例的分担，努力实现权责利对等和激励相容；四是风险隔离，即对整村、整乡设定风险隔离“临界点”。几个机制的相互配合、支撑，共同构成了市场化运作、责权利对等的新型信贷风险防控机制。同时，试验区专门建立不良资产联合追偿机制， 成立资产管理小组，金融机构、政府、公安、法院、村委、金融协管员共同参与对不良贷款的追偿，实施失信联合惩戒，大大降低了恶意违约还款的可能[20]。

（六）兰考县普惠金融发展取得的成效

兰考县通过三级金融服务体系在全县范围内建立非官方信用体系，并协调推动该信用体系的使用与管理，同时利用“互联网+”思维，借力现代金融科技推进普惠金融数字化发展。 兰考县设计使用“普惠通”APP， 将当地所有金融机构纳入该平台，对接其他各类金融服务资源，加载“普惠授信”在线服务、保险、理财、支付缴费、金融消费者权益保护等功能。据统计，截至2020年末，河南省“普惠通”APP累计下载815万余人次， 注册量415万余人，通过“普惠通”APP线上申请贷款5.4万笔，累计普惠授信放款金额7亿元。2020年末，兰考县累计下载“普惠通”APP接近71万人次，实名用户累计95 000人，“普惠通”APP在该县区域内累计上架9家银行各类信贷、理财、便民支付缴费等普惠产品54款。值得注意的是，2020年后，银行线下办理业务渠道受限，“普惠通”APP因线上业务办理为满足疫情期间农户和企业的金融需求发挥了重要作用[20]。

五、两种代理模式的对比分析

委托代理理论描述了如何框定委托行为，即委托人决定责任，而代理人执行责任，旨在检查和分析关键利益相关者之间的冲突，并开发解决冲突的机制[22]。委托代理理论的中心任务是研究在利益冲突和信息不对称的环境下委托人如何设计最优契约激励代理人[23]。委托代理理论在金融领域内的应用， 探索的是如何在信息不对称的情况下完善激励与约束机制，并实现委托方（银行）与代理方双方利益最大化。在银行代理业务关系中，商业银行将其部分银行业务及权利委托给以其品牌向客户提供银行服务的代理人或代理组织，例如印度、南非等国的代理商模式和我国的基层组织代理模式。一方面，代理人除代表银行向客户提供银行基本金融服务外，还负责客户信息收集、贷款审查、协助贷后管理等工作。因为代理人距离客户更近，更容易掌握客户信息，能够更方便地为客户提供银行的金融服务，降低客户获取银行服务的成本。另一方面，随着客户的利益积累， 银行的财务业绩由于增加的市场份额、 更多的银行业务和更低的运营成本而改善。因为代理人将始终在其委托人（即商业银行）的领导下工作，委托代理理论对于指导本研究具有重要意义。

通过将代理商模式与我国的基层组织代理模式进行对比分析， 比较两种代理模式的不同运行机制， 可以看出银行与代理组织之间在合作方式、代理责任划分、 代理参与动机和代理模式的可持续性，以及如何激励与约束基层代理工作人员等方面的区别， 以使两种代理模式获得相互借鉴之处。代理商模式与基层组织代理模式的对比如表1所示。

（一）代理关系

使用代理商发展普惠金融的国家，都有相应的监管法律法规对银行代理模式做出明确规定和要求。在这种代理模式中，委托人为银行，代理人为市场类型的代理商， 代理商与银行签订代理合同，提供银行服务。在这样的代理约定下，代理人倾向于代表银行的利益，包括遵守《银行法》中关于代理银行业务的规定，如果代理人不代表商业银行的利益行事，其代表银行提供服务的特权可能会被撤销[14]。

在我国，中央政府和地方政府是“自上而下”的委托代理关系，垂直的人事激励及党政领导的隐性预算干预权力，形成了以地方领导官僚为核心的委托代理关系[24]。相关研究表明，上级政府可以利用委托代理关系对下级政府或是地方领导官僚进行道德监督、激励约束，从而实现控制管理成本、提高政务业绩等目标。 在银行的基层组织代理模式中，以村两委为核心的代理组織是一个“类组织”，是一类跨边界的协作组织，它既不同于政府组织，因为员工不都是公务员， 也不完全是民间市场组织，其受理的业务都带有行政性质的公共服务，在现行体制下村两委充当政府代理人、银行代理人和村民代理人的三重角色。在该代理模式中，基层组织人员的工作一方面受到上级政府的行政干预，另一方面受到银行的合约激励，同时村两委人员作为村民自治组织的主要人员还承担着作为村民代表向政府或金融机构反映真实需求的职责。因此这类组织促进的是政府、银行和客户三者之间的综合利益，而不仅仅是银行单独的利益。

（二）代理业务范围与代理参与动机

根据监管要求，代理商的业务范围和缴费标准由其与银行签订的代理合同决定，银行对代理商进行识别，签订承包合同，给代理商配备设施并在后续合作中监督代理业务，银行需要对代理商处理的金融交易承担责任。 我国基层组织代理模式中，基层代理组织的业务范围是由上级政府与银行根据国家金融政策、地区发展目标而协商制定的，具体涉及的工作内容是由各地基层经过不断创新探索、相互学习而逐渐形成的一些做法。 在兰考模式中，县级政府制定金融服务体系的总体建设方案，该方案对县、乡（镇）和村级金融服务组织的工作职责做出总体规划和职责分工。对于目前的基层组织代理模式，我国尚无相关监管法规对该代理组织的代理业务范围做出明确要求，该模式的出现和成功运行依靠地方政府的积极尝试和创新探索。

关于参与动机，零售代理商有最好的商业理由参与到银行代理模式中。首先，代理商代表银行从事部分金融服务可以赚取交易费，从金融服务的客流量获得新的业务；其次，新时期的代理商通过第三方电商平台融合多种服务（如金融、快速消费品、电子商务）而带来的客户数量增加、服务种类增加、与竞争对手的差异化等等都可以增加代理商的收益，在监管环境允许的情况下，激励代理商们参与到这一模式中。在我国的基层组织代理模式中，代理人员的动机来自于上级政府行政工作压力和银行设置的利益引导。

（三）代理模式的可推广性和可持续性

在代理商模式中，各国代理商有较强的动机参与到银行代理服务，只要代理商在运营过程中有利可图，这种代理模式就会在市场的推动下不断向未开发区域发展，这种模式的可推广性和可持续性与代理商盈利能力息息相关。另外，监管法律的确定性以及监管对代理活动的合法性确认，对于代理模式在一国的发展十分重要。代理银行业务在中国、美国等国家不受重视，是因为银行与代理商共用工作人员受到限制（信用社除外），代理商分享银行部分流动性资金的做法也不被法律允许。

我国基层组织代理模式（以兰考县为例）的可推广性与可持续性存在两个关键问题：一是在其他地区银行是否认可基层政府和村两委的代理合理性。随着信息技术和数字金融的发展与应用，农村信用体系和担保体系逐渐建立起来后，银行与农户之间的交易与服务是否可以直接进行，也就是说银行是否还有动力与基层组织合作是影响该模式发展的关键。另外，该模式中基层代理的合理性与被接受程度，在我国各个地区还受到经济发展、人文环境等多种因素影响。二是基层代理人员的工作积极性调动问题。虽然在脱贫攻坚期内，普惠金融对于扶贫的作用被积极宣传，基层政府把普惠金融的相关工作放到重要的位置，但进入乡村振兴新时期后，这一积极性是否可持续有待考察。总体看，基层组织代理模式的复制与推广，无法依靠市场力量自发进行，需要政府的支持和引导。

（四）代理的排他性

首先，在代理商模式中，多个国家的监管规定禁止银行在“排他性”基础上签订代理合约，以促进代理业务的商业可行性、 金融普惠性和竞争性发展。 这是因为代理商的生存依赖于足够的交易量，在低交易量地区，代理商可能需要代表多家银行业务以维持其盈利能力。其次，在缺乏合适代理的地区，一些监管机构认为，“无排他性”条款通过促进竞争和外延，可以防止银行垄断最优代理和地点。例如，肯尼亚的法规禁止代理排他性，但要求服务提供商与代理商签订单独的协议，以有利于监督和责任划分[13]。

我国“兰考模式”中，县政府根据制定的普惠金融发展规划，将辖区内的乡镇“承包”给不同的金融机构，金融机构在各自的承包区域内，开展由村两委为核心的基层代理活动，以避免商业银行对优质区域的过度竞争，而一些落后区域又没有银行愿意涉足的情况发生，因此暂不涉及到代理的排他性问题。

（五）基层代理组织的监督激励

在代理商模式中，大多数监管者将代理收入问题留给代理商和金融机构自由协商，但几乎都禁止代理人直接向客户收取代理服务费用，有些国家甚至限制银行向客户收取代理交易费用。代理商们提供金融以及非金融服务而带来的收入是其参与银行代理模式的主要激励。

我国基层政府人员参与到银行的业务代理，其激励来源有三部分：一是对上级政府工作目标完成的行政激励，二是银行的合约利益激励，三是在本村建立良好信誉的激励。这种组织体系必须要解决一个核心关键问题，即如何实现基层组织人员根据上级政府与银行的意愿开展工作，以及根据村民的真实需求提供金融服务，同时防止基层政府人员为了谋取私利而出现行为偏差。根据已有的激励理论研究成果，以及“兰考模式”三级金融服务体系中相关的制度安排，提升基层代理（主要是村两委人员）的激励与约束方法主要有：

第一，建立村两委人员与银行长期服务合同关系，增大其行为的机会成本。在委托代理理论的基本模型中，如果代理人与委托人之间的关系合作是一次性或短期的，则需要“显性激励机制”来激励与约束代理人。在这种静态模型中，若委托人与代理人之间存在信息不对称，且委托人不能有效观测到代理人的行动，为了诱使代理人选择有利于委托人利益的行动，委托人必须根据观测的行动结果来奖惩代理人，这就是所谓的“显性激励机制”。但是，信息经济学理论认为， 如果委托代理关系不是一次性的而是多次性的，即使不执行显性激励合同，“时间”本身也会解决代理问题。当然，这并不意味着激励问题在静态博弈中就不存在[25]。在基层政府与银行的委托代理关系中， 建立长期合同关系有助于降低基层工作人员的道德风险，并会显著克制因自利性等原因而出现的对普惠金融生态及公共利益的偏离或短期逐利行为。需要指出的是，长期合同关系并不是指一种固定式的交易关系，其需要在对前期或已有履约情况进行综合评价的基础上，决定是否优先考虑该工作人员。

第二，建立科学有效的围绕金融服务绩效评价的指标体系，提高激励的针对性和有效性。从信息经济学的角度来说，建立科学有效的代理组织绩效评价体系，也是促使代理组织信息不断外显的重要举措，是消除委托方（上级政府和银行）与代理方（村两委为核心的基层服务体系）之间信息不对称的重要手段之一。

第三，借鉴锦标制度①，开展对以村两委为核心的基层代理的相对评价。绩效指标体系是对村两委为核心的基层工作的一种绝对量的评价，而锦标制度是在不同村镇之间建立比较竞争制度，是一种相对评价。“兰考模式”中通过建立信用村、信用乡镇等评选手段来进行竞争激励。

（六）代理模式的风险防控

与传统的分支银行业务相比，代理商模式中银行将几乎所有与客户直接接触的业务都外包给了不同类型的代理商。为了防范开展代理服务中的信用风险、操作风险、法律风险、流动性风险和声誉风险，需要银行为代理人的行为负责，并使监管者对代理业务范围进行监管。此外，代理商必须披露他们是代表银行工作的，与客户签订的合同或其他文件必须清楚地披露客户在代理商处接受的所有金融服务，是与银行直接进行服务一样的，这样才有可能限制代理风险的产生。代理商模式的风险防控主要依靠对代理商的严格选择与管理要求，代理协议中列明代理商的服务种类、收费标准、客户信息保密要求、 交易记录保存标准和现金持有金额，确保金融服务操作规范。金融机构应重视对代理组织的选择，避免与信誉可疑的银行代理商签订代理合同。同时，金融监管应重视对所有代理网点的日常监测，注重金融教育，帮助客户了解代理商的操作，确保他们的账户安全[26]。

在“兰考模式”中，银行需要承担由代理人的代理业务产生的、金融监管限制与银行服务有关的相关风险。除此之外，“兰考模式”创新构建银行、政府风险补偿基金、保险公司、担保公司四方分担机制，将贷款不良率划分为四段（2%以下、2%～5%、5%～10%、10%以上），2%以下的不良损失由银行全部承担，政府风险补偿基金所承担的损失随着不良贷款率上升而递增， 银行分担比例随不良贷款率上升而递减，由此压实了地方政府优化信用环境责任以及对代理组织人员的行政管理，解除了银行后顾之忧。

（七）代理组织对信用环境构建的影响

在金融机构主导的代理商模式中，客户的信用评价主要由第三方商业组织来进行，如在巴西的代理银行模式中，SERASA是一家专注于低收入人群的信用评级机构，大众银行（Banco Popular）使用内部开发的信用评分系统，并根据客户在SERASA信用评级机构的信用记录，为客户授予较低的初始信贷额度，随着信贷合同的执行，大众银行授予的信贷额度会有所增加。而代理商在信贷服务中只负责验证客户身份与信息， 信贷风险完全由银行承担，大众银行希望通过使用这些方法建立自己的信用信息系统[26]。但是，由银行推动代理商收集和建立的客户信用体系， 很难让所有金融机构都参与进来， 代理商收集到的信息只用于各合作的金融机构，这反过来又会阻止有效的信用体系建立。

在“兰考模式”中，兰考县政府出面牵头建立全县的信用评价体系，并使所有金融机构可以参与进来，避免了“搭便车”问题，同时促进信用评价体系的管理与使用，真正推动了普惠金融信贷业务在农村地区的发展。

六、结论与建议

根据上述的比较分析，可以看出在普惠金融发展中，我国的基层组织代理模式与国外一些发展中国家的代理商模式有完全不同的发展路径和发展效果，都有各自的优势和不足。市场化性质的代理商有强大的意愿参与银行代理模式，该代理模式在市场作用下自发向偏远地区发展，但其后期发展激励不足， 需要政府和行業协会发挥更多引领作用。我国基层政府的代理组织模式，需要监管部门对该代理模式的合理性和合法性予以确认，对代理责任进行划分，并在基层代理组织的激励与约束进一步完善之后才有可能大范围推广。同时，我国基层政府在构建农村信用环境过程中的经验也值得被其他国家借鉴。

1. 监管政策应确定基层代理的合规性和活动范围。在国外的市场化组织代理模式中，监管政策认可代理组织和业务的合法性，并对代理人与委托人之间的责任划分做出明确规定，尤其是涉及到信贷等高级金融服务时。我国基层组织代理模式已经探索多年，但是各地进展不一、推广有限，主要原因是基层政府和组织的代理合理性没有被广泛接受， 缺少监管政策对该代理模式的合理性予以确认。只有对代理组织的合理性确认，明确其代理责任和活动范围，基层代理组织的激励与约束进一步完善之后，该模式才有可能大范围推广。

2.借鑒国外代理商模式的管理方法。在国外的代理商模式中，金融服务提供商倾向于将代理入职和管理流程外包给第三方， 包括代理商的招聘、培训、日常监督与管理，专业的代理管理服务可以帮助银行节约运营成本，扩大经营地域范围。同时，外包代理管理有助于将诸如快速消费品、农业综合企业、 信息技术和物流等方面的服务纳入代理网络，可以提高代理效率和可行性[4]。在“兰考模式”中核心村两委工作人员的选拔、培训和考核目前都依靠上级政府的行政安排， 若考虑该模式的可复制性和可推广性，基层组织人员的培训、考核等工作可以借鉴代理商模式中的第三方外包方式。

3. 政府需要在构建信用环境过程中发挥主导作用。在农村地区推动信用体系建设的先行者（金融机构），往往需要承担很高的启动成本，同时先行者们又要面临“搭便车”的问题，即其他金融机构在农村信用信息系统建设成并公开使用后再选择进入这一领域，“搭便车”问题可能会抑制在信用体系建设方面的投资、 创新和基础设施维护的积极性。因此，我国政府积极引导，协调各方工作，构建有效信用环境的经验值得被其他国家借鉴。

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Analysis of the Bank Proxy Mode of Inclusive Finance in China and Abroad

—Based on the Principal-agent Theory

Liu Ruyu1，Li Jing2

（1. Faculty of Applied Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China; 2. Rural Development Institute， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）

Abstract： In order to promote the development of inclusive finance， grassroots governments in various regions of China have emerged with many innovative practices， such as the“Lankao model”. This research positions the role of grassroots government of China in inclusive finance as “agency organization”， compares this agency model of China with India， South Africa and other countries， analyzes the advantages and limitations of various agency models. The conclusion is that market-oriented agents have a strong willingness to participate in bank agency， and this proxy pattern spontaneously develops to remote areas under the role of the market， but its later development incentive is insufficient， and the government and industry associations need to play more leading roles. The agency organization model of the grassroots government in China needs the regulatory department to confirm the rationality and legitimacy of the proxy pattern， divide the agency responsibility， and promote it in a large scale only after the incentive and constraint of the grassroots agency organizations are further improved. At the same time， the experience of grassroots governments in building a rural credit environment in China could also be learned by other countries.

Key words： inclusive finance; bank proxy pattern; proxy pattern of grassroots organizations; agency mode; grassroots government; agency organization; incentives and constraints

（责任编辑：龙会芳；校对：李丹）

收稿日期：2023-03-17

基金项目：中国社会科学院研究所创新工程研究类项目“面向2035年中国反贫困和促进共享繁荣发展战略与政策研究”（2021NFSA02）

作者简介：刘如玉，女，吉林松原人，博士，研究方向为农村金融、农村经济；李静，女，辽宁大连人，研究员，博士生导师，研究方向为农村经济、贫困与福祉。

①Caixa Econmica Federal［EB/OL］.（2010-11-01）.https：//pt.wikipedia.org/wiki/Caixa_Econ%C3%B4mica_Federal#cite_ note-CaixaRI21-1.

①Banco Central do Brasil［EB/OL］.（2010-12-01）.http：//www.bcb.gov.br/？CORPAIS.

①马腾跃，叶松.徐诺金：普惠金融的“兰考实践”［EB/OL］.（2019-11-12）.https：//www.financialnews.com.cn/zgjrj/201911/t20191112_171226.html.

②“两无”指无不良记录（不良信用记录、违法犯罪记录）和不良嗜好，信用记录空白的即可被视为无不良信用记录；“一有”指必须有生产经营项目；“两免”指免担保免抵押，“一低”即贷款低利率，年贷款利率不超过6.75%。

①相关调研发现，即使银行严格筛选客户、严格按照“有抵押有擔保”的方式发放农户贷款，农户贷款也会存在1.5%～2.5%的不良贷款率，这部分风险属于市场本身的风险，是系统性风险。

①锦标制度是通过相对绩效评价来研究委托代理关系的一种重要激励机制。通过对个体产出从最高到最低排序的办法，最大程度上实现对可观测变量所包含信息的充分利用，从而减少代理人共同的不确定因素影响，解决委托人或代理人的道德风险，提高绩效产出。